Бюджетно-налоговая политика
Бюдже́тно-нало́говая поли́тика (БНП; фискальная политика, англ. fiscal policy), комплекс мер экономической политики государства (муниципального образования), связанный со сбором налогов и иных платежей в пользу государства (местного бюджета) и расходованием полученных средств для достижения целей экономической политики.
Цели и задачи БНП, а также их значимость могут отличаться в зависимости от специфики конкретной экономики. Однако в общем случае к ним можно отнести: обеспечение эффективного производства общественных благ, снижение уровня неравенства и бедности в стране, макроэкономическое регулирование и обеспечение устойчивого экономического роста.
Инструментами БНП являются расходы бюджетных средств по различным направлениям (ведомственным, функциональным, программным, проектным и др.), источники их финансирования (налоговые и неналоговые поступления в бюджет, заимствования) и способы их организации.
Бюджетные расходы
Направления бюджетных расходов тесно соотносятся с выполняемыми государством (муниципальным образованием) функциями:
обеспечение внешней и внутренней безопасности;
развитие экономической инфраструктуры;
образование, здравоохранение, культура и др.;
В начале 20 в. в большинстве стран мира существовала устойчивая тенденция к росту бюджетных расходов по отношению к совокупному выпуску, которая сохраняется и в начале 21 в. (рисунок 1). Например, во Франции в 1880–2011 гг. этот показатель вырос с 16,7 % до 58,5 %, в Японии – с 1,1 % до 41,2 %, в Индии – с 8,1 % до 31,7 %. Это свидетельствует о растущей роли БНП в качестве драйвера развития мировой экономики.
Рисунок 1. Динамика совокупных бюджетных расходов в период 1880–2011, % ВВП. График выполнен по материалам из статьи: Mauro P. [et al.]. A modern history of fiscal prudence and profligacy // Journal of Monetary Economics. 2015. Vol. 76.Основной причиной роста бюджетных расходов является повышение социально ориентированных расходов (рисунок 2). В данную категорию отнесены расходы на здравоохранение, пенсионное обеспечение, пособия по инвалидности, расходы на демографическую политику, пособия по безработице и расходы на государственные программы по увеличению занятости, расходы на жилищные программы и др. При этом наибольшую долю в социально ориентированных расходах занимают расходы на здравоохранение и пенсионное обеспечение (64,9 % от общих социально ориентированных расходов в среднем по странам ОЭСР на 2015).
Рисунок 2. Динамика социально ориентированных расходов бюджета расширенного правительства в период 1880–2016, % ВВП. График выполнен по материалам из статьи: Lindert P. Growing Public: Social Spending and Economic Growth since the Eighteenth Century. Cambridge, 2004.Несмотря на общую тенденцию к росту бюджетных расходов, их совокупный объём существенно различается по странам мира, особенно в зависимости от уровня социально-экономического развития страны. Например, в странах с высоким уровнем дохода объём совокупных бюджетных расходов в среднем составляет 43 % ВВП, что в 1,6 раза выше, чем в странах с низким уровнем дохода, где совокупные расходы не превышают 27 % ВВП (см. таблицу).
Средний уровень совокупных бюджетных расходов стран по уровню дохода на 2011 г.
Уровень дохода стран | Совокупные бюджетные расходы, % ВВП |
Высокий | 43,0 |
Выше среднего | 36,1 |
Ниже среднего | 33,9 |
Низкий | 26,6 |
Источник: Mauro (2015); Всемирный банк
Подобная динамика вполне соответствует этапам (укладам) экономического развития. В частности, на ранних этапах развития экономики при переходе от аграрного общества к индустриальному обществу наблюдались усложнение экономических процессов и рост уровня урбанизации, что требовало введения новых законов и обеспечения их исполнения. Кроме того, в этот период увеличивались расходы на создание инфраструктуры.
На средних этапах развития экономики инфраструктурные расходы в основном дополняли частные инвестиции, а развитие промышленности и городов стало источником появления негативных экстерналий (например, рост уровня преступности и загрязнения окружающей среды), что требовало активного вмешательства публичной власти.
На поздних этапах развития экономики важными для общества стали вопросы равенства, поэтому все бо́льшая роль отводится перераспределительной функции БНП. В частности, растут трансферты, направленные на социальное обеспечение, появляется прогрессивность в налогообложении, вводятся адресные льготы для населения и др.
Последующий рост бюджетных расходов также имеет ряд причин.
Согласно закону Вагнера, спрос на общественные блага имеет высокую эластичность по доходу (значительно возрастает с ростом подушевого ВВП), что приводит к соответствующему росту предложения, т. е. к росту бюджетных расходов.
Закон Баумоля утверждает, что услуги, оказываемые государством (муниципальным образованием), используют труд как основной фактор производства (врачи, учителя и др.). При этом частный сектор характеризуется большей капиталовооружённостью, увеличивающейся по мере ускорения технологического прогресса. Рост производительности в частном секторе приводит к росту заработных плат как внутри сектора, так и в общественном секторе в результате конкуренции на рынке труда. В связи с этим бюджетные расходы растут более быстрыми темпами, чем ВВП.
В результате эффекта Ратчета положительные шоки бюджетных расходов (например, в результате войн, масштабных чрезвычайных событий) действуют перманентно, т. е. впоследствии появляются причины не снижать бюджетные расходы до прежнего уровня.
Политическая конкуренция также способствует удовлетворению растущего спроса на общественные блага в ущерб сбалансированности бюджета (политики с лёгкостью голосуют за наращивание расходов, но при этом неохотно соглашаются с повышением налогов на их финансирование).
Проблема старения населения в развитых странах повышает спрос на расходы по социальному и медицинскому обеспечению и др.
Источники финансирования бюджетных расходов
Одним из базовых требований, учитываемых при составлении бюджета любого уровня власти (федерального, регионального, местного), является обеспечение его сбалансированности, что подразумевает необходимость обеспечения всех расходов бюджета источниками их финансирования. В распоряжении публичной власти имеются два основных подобных источника – налоговые и неналоговые доходы и долг. Кроме того, в качестве источников финансирования расходов могут встречаться средства, вырученные от приватизации (продажа активов публичного образования), безвозмездные пожертвования (финансовая помощь), средства самообложения населения и др. Однако их значимость для балансировки бюджета достаточно низкая.
Ключевым элементом доходов бюджета являются налоговые доходы, которые подразделяются по типам налогов:
прямые налоги (налог на доходы физических лиц, налог на прибыль организаций и др.);
косвенные налоги [налог на добавленную стоимость (НДС), налог с продаж, акцизы и др.];
налоги за пользование природными ресурсами;
социальные взносы и др.
Налоговые доходы в крупнейших мировых экономиках устойчиво и отчасти вынужденно росли вслед за увеличивающимися объёмами бюджетных расходов (рисунок 3).
Рисунок 3. Динамика совокупных налоговых поступлений в период 1868-2008, % ВВП. График выполнен по материалам из книги: Piketty T. Capital in the Twenty-First Century. Cambridge, 2014.При этом наиболее важным фактором роста налоговых доходов в период после Первой мировой войны 1914–1918 гг. стал рост прямых налогов (подоходно-поимущественные налоги). Косвенные налоги (налоги на потребление, оборот) стали значимым источником пополнения бюджета только начиная с 1970-х гг., что было обусловлено как расширением внедрения НДС в мире (появился в конце 1950-х гг.) и одновременным перераспределением налоговой нагрузки с прямых налогов на косвенные, так и ростом объёмов потребления нельготируемых благ (в первую очередь нематериальных товаров).
Как и в случае с расходами, структура и объём налоговых доходов заметно варьируется по странам: в развитых странах и странах с переходной экономикой уровень налоговой нагрузки вдвое выше, чем в развивающихся странах.
Кроме того, в большинстве развитых стран продолжают доминировать прямые налоги, в то время как в развивающихся странах бо́льшую долю в доходах занимают косвенные налоги. Это обстоятельство в первую очередь связано с проблемами налогового администрирования в развивающихся странах. В частности, по мере развития страны снижаются издержки на налоговое администрирование за счёт изыскания более эффективных способов сбора налогов. Помимо этого, существует достаточно устойчивая связь между уровнем налоговых доходов и силой политических институтов, которая напрямую зависит от уровня развития страны.
Также следует отметить, что в развитых странах, в отличие от развивающихся, одним из доминирующих источников дохода являются социальные взносы, что обусловлено ростом социально ориентированных расходов (в первую очередь расходов на здравоохранение и социальное обеспечение).
Принципиально отличается структура налоговых доходов в странах, богатых природными ресурсами. В таких странах важным источником бюджетных поступлений становится налогообложение доходов, связанных с извлечением полезных ископаемых. В этом случае налоговая политика сталкивается с рядом вызовов. Во-первых, добыча полезных ископаемых связана с негативными экологическими последствиями, в связи с чем возникает необходимость осуществления дополнительных бюджетных расходов на восстановление окружающей среды. Во-вторых, доходы от добычи полезных ископаемых существенным образом зависят от уровня мировых цен на эти ресурсы, что делает доходную часть бюджета уязвимой к колебанию этих цен. Для решения этой проблемы многие страны, чьи доходы существенно зависят от добываемых ресурсов, создают особые суверенные фонды, которые формируются из доходов от налогообложения добычи полезных ископаемых и расходуются в периоды сокращения соответствующих доходов вследствие изменений условий внешней торговли.
Кроме фискальной функции, связанной с финансированием бюджетных расходов, налоги выполняют ряд самостоятельных функций в рамках БНП. Так, налоги на доходы индивидов вместе с трансфертами во многих странах выполняют перераспределительную функцию, т. е. активно применяются для решения задачи снижения неравенства доходов населения. В первую очередь это достигается благодаря использованию прогрессивной шкалы ставок налогов – с ростом дохода возрастает и налоговая ставка, позволяя изымать у более обеспеченных граждан бо́льшую долю полученных ими доходов.
Похожая схема используется при налогообложении доходов компаний. Для малых предприятий во многих странах предусмотрены налоговые льготы, снижающие общее налоговое бремя. Налоговые льготы и субсидии для организаций могут также иметь территориальную и/или отраслевую специфику. Целями таких льгот являются развитие определённых регионов страны, поддержка отдельных секторов экономики. Налоговые льготы и субсидии часто предоставляются для стимулирования инновационной активности. Все перечисленные меры в конечном итоге направлены на стимулирование экономического роста.
Налоги на потребление дополнительно выполняют социальную функцию. Например, вводятся льготные ставки НДС на товары первой необходимости для поддержания низкого уровня цен и повышения доступности этих товаров для низкодоходных групп населения. Льготные ставки налога на потребление могут применяться к товарам с положительными внешними экстерналиями (например, книги и периодические издания, лекарства и др.), а также для стимулирования определённых отраслей экономики (например, туризм, киноиндустрия и др.). Повышенные ставки налога на потребление, часто в виде акцизов, напротив, применяются к товарам с отрицательными внешними эффектами для общества (например, алкогольная и табачная продукция).
При этом большинство существующих налогов в той или иной степени искажают экономические решения индивидов и компаний, тем самым снижая общественное благосостояние. Например, с точки зрения компаний искажаются решения об уровне инвестиций, выборе источника финансирования, выплате дивидендов, выборе юрисдикции (налоговая конкуренция) и др. Со стороны индивидов может снижаться уровень предложения труда в случае высоких налогов на трудовой доход и др. Учёт данных обстоятельств при проведении БНП позволяет снизить нагрузку на отдельных экономических агентов и расширить налоговую базу для других.
Долговое финансирование
В случае если бюджетные расходы превышают доходы, для исполнения расходных обязательств государство может прибегнуть к долговому финансированию. Основным инструментом привлечения заёмных средств в данном случае является эмиссия долговых ценных бумаг, которые могут приобретать как внутренние экономические агенты, так и нерезиденты. Соответственно, долг может быть как внутренним, так и внешним. Возможность взять в долг зависит от веры экономических агентов в платёжеспособность эмитента. В качестве ориентира платёжеспособности государства часто рассматривают отношение долга к ВВП. Этот показатель существенно различается по странам мира. Например, в странах ОЭСР он варьируется от 24,3 % в Эстонии до 256 % в Японии в 2021 г. (рисунок 4).
Рисунок 4. Совокупный государственный долг в странах ОЭСР в 2021 г., % ВВП. Источник: данные ОЭСР.Стоит отметить, что уровень долга положительно коррелирует с уровнем развития страны. Кроме того, долговая нагрузка в крупнейших развитых странах продолжает расти (рисунок 5). Скачкообразный рост долга в периоды рецессий 2008 и 2020 гг. объясняется применением контрциклической бюджетной политики. Однако повышательный тренд заметен и в остальные периоды.
Рисунок 5. Динамика совокупного государственного долга в странах большой семерки в период 1995–2021 гг., % ВВП. Источник: данные ОЭСР.Проблема нарастающего долга создаёт риски для долгосрочной бюджетной устойчивости. В среднем по странам ОЭСР на 2021 г. долг составлял 89,2 % ВВП. Такой долг невозможно погасить единовременно. В случае потери доверия экономические агенты попытаются избавиться от долговых ценных бумаг государства, а взять новый долг для покрытия ранее выпущенных облигаций станет крайне проблематично. Без внешней помощи (в основном от МВФ или наднациональных регуляторов, как, например, ЕЦБ для стран ЕС) данная ситуация может привести к дефолту (невыполнению условий по обслуживанию и/или погашению долга).
Таким образом, долг не может расти бесконечно, условие платёжеспособности предполагает наличие бюджетных профицитов в будущем, что в свою очередь означает более высокие налоги, создающие искажения и безвозвратные потери для общества. Эта проблема известна мировому сообществу. В частности, Маастрихтский договор, лежащий в основе финансового фундамента Европейского союза, предполагал ограничение государственного долга в 60 % ВВП для стран, вступающих в союз. Однако правоприменительная реальность такова, что большинство стран союза уже давно превысили этот порог.
Макроэкономическое регулирование в рамках БНП
Роль регулирующей функции БНП в последнее столетие менялась в зависимости от преобладающей в мире экономической доктрины. До 1930 г. главенствующей являлась классическая экономическая теория, в рамках которой пропагандировались экономический либерализм и принцип ограниченного вмешательства государства в экономику (франц. laissez-faire).
После краха фондового рынка 1929 г. и последовавшей за ним Великой депрессии популярность приобрели идеи Дж. М. Кейнса и государство стало играть более активную роль в экономике. В частности, Кейнс предлагал стимулировать падающий совокупный спрос посредством наращивания государственных расходов. Например, крупный государственный заказ у предприятий стимулирует выпуск, что через рост доходов и последующего потребления населения приводит к дальнейшему мультипликативному увеличению выпуска. Издержками такого стимулирования могут стать инфляция и увеличение государственного долга.
Доверие к идеям Кейнса ослабло во время кризиса 1970-х гг., когда рост безработицы сопровождался ростом инфляции, т. е. наблюдалась стагфляция. В это время популярность получили идеи монетаризма, а БНП фактически уступила место денежно-кредитной политике в вопросах макроэкономического регулирования.
Однако во время мирового финансового кризиса 2008 г. монетарная политика дала сбой – ставки процента снизились до минимальных значений и не могли более служить инструментом стимулирования экономики. В связи с этим многие страны стали возвращаться к проведению более активной БНП, значимость которой усилилась ещё больше во время пандемии коронавируса 2020 г.
Основными инструментами сглаживающей контрциклической БНП являются автоматические стабилизаторы и бюджетные правила.
Автоматические стабилизаторы – заложенные в бюджетную систему контрциклические элементы. Например, налоговые сборы часто пропорциональны выпуску и падают во время рецессии, а расходы, напротив, растут за счёт роста пособий по безработице и прочих трансфертов. Преимущество таких инструментов заключается в быстрой реакции на рецессию, не требующей принятия непопулярных политических решений.
Бюджетные правила накладывают определённые ограничения на параметры бюджета или долга с целью обеспечить контрцикличность динамики бюджетных расходов, а также не допустить наращивания долговой нагрузки в среднесрочной перспективе. Например, одним из самых востребованных в современном мире бюджетных правил можно считать правило нулевого структурного дефицита бюджета, позволяющее иметь дефицит бюджета только в размере процентных платежей.
Вызовы и проблемы реализации БНП
По мере социально-экономического развития стран, роста неравенства и повышения демографической нагрузки в результате процесса старения населения увеличивается спрос на общественные блага. Кроме того, требования к повышенным государственным расходам возрастают в условиях ухудшающейся экологии. Учащающиеся мировые рецессии с большей глубиной воздействия на экономику также требуют более активных контрциклических бюджетных мер. В совокупности рассматриваемые события сами по себе создают давление на бюджет по причине растущей потребности в их бюджетном финансировании. В свою очередь, расширяющийся общественный сектор усиливает значимость вопросов эффективности расходования бюджетных средств с точки зрения достижения поставленной цели с минимальными затратами. При этом существует масса источников неэффективного расширения государственных расходов.
Модель бюрократии Нисканена предполагает, что целью чиновника может служить максимизация размера государственного сектора. При достаточном уровне свободы в получении бюджета это приводит к перепроизводству общественных благ, что с учётом необходимости изыскания источников финансирования ведёт к неэффективности. Например, многие общественные блага являются сложными по своей сути, и у общества может отсутствовать понимание оптимального уровня производства этих благ. К таким благам можно отнести здравоохранение и образование. В этом случае их предложение определяется специалистами – работниками (учителями и врачами), которые в первую очередь заинтересованы в расширении своих секторов и усилении их значимости, что и ведёт к неэффективному перепроизводству.
Проблема недобросовестного поведения чиновников – коррупция. Особую значимость эта проблема имеет в сфере государственных закупок. В результате коррупции контракты достаются неэффективным поставщикам, растут издержки общества на производство общественных благ при снижении их качества.
Проблема асимметрии информации. В процессе избрания нового аппарата управления избиратели могут не иметь точной информации об эффективности представленных кандидатов в организации производства общественных благ. Для преодоления асимметрии информации и стимулирования кандидатов предоставлять достоверную информацию о своём уровне эффективности избиратели вынуждены соглашаться на избыточные налоги, которых будет достаточно, чтобы перевесить выгоду для высокоэффективных управленцев притворяться низкоэффективными и извлекать дополнительную ренту. Это также ведёт к потерям для общества и к неэффективному расширению государственного сектора.
Необходимость бороться с этими проблемами создаёт дополнительные издержки для общества. При этом финансирование государственных расходов предполагает наращивание налогового бремени, что ведёт к дополнительным искажениям в поведении экономических агентов.
Развитые страны на данном этапе имеют возможность избежать таких негативных последствий, наращивая государственный долг, что в свою очередь создаёт проблему чрезмерного накопления долга. Однако с каждым годом процесс наращивания долга будет усложняться, возможности бюджетных манёвров станут ещё более ограниченными, а выполнение функций БНП будет обходиться все дороже.