Сре́дства самообложе́ния гра́ждан, разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения (ч. 1 ст. 56 Федерального закона от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Добровольное объединение граждан в целях реализации и финансирования приоритетных местных, а в ряде случаев и региональных проектов представляет собой широко распространённую в мире практику, которая, как правило, применяется в качестве элемента инициативного бюджетирования (партисипативного бюджетирования), впервые появившегося в Бразилии в г. Порту-Алегри в 1989 г. и ныне получившего широкое распространение в США, Канаде, ряде стран Европы (подобная практика развита в Польше, Португалии), Латинской Америки, Азии и Африки (Надежда на демократию. 2019).

Российское законодательство о местном самоуправлении рассматривает самообложение граждан и инициативное бюджетирование в качестве 2 самостоятельных инструментов финансирования проектов с участием граждан. Существует ряд содержательных и процедурных отличий между ними: степень обязательности платежей для населения (платежи в рамках самообложения после принятия соответствующего решения приобретают обязательный характер, а платежи в рамках инициативного бюджетирования остаются добровольными); возможность дополнительного привлечения средств юридических лиц и нефинансового участия граждан и организаций в реализации проектов (для института самообложения, в отличие от инициативного бюджетирования, подобные возможности не предусмотрены). В российской практике различается порядок принятия решений о применении самообложения и реализации инициативных проектов.

Понятие и место самообложения в системе институтов самоуправления

Самообложение граждан является одним из способов вовлечения граждан в решение вопросов местного самоуправления, предусмотренных Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ), и применяется наряду с иными используемыми в этих целях инструментами, включая:

• публичные и общественные обсуждения (ст. 28 Закона № 131-ФЗ), применяемые в том числе при обсуждении планов застройки и развития населённых пунктов, а также планировки и межевания территории муниципального образования (ст. 5.1, ч. 5 ст. 46 Градостроительного кодекса РФ);

• сход граждан, осуществляющий полномочия представительного органа муниципального образования (ст. 25 Закона № 131-ФЗ – предусмотрен для малочисленных поселений до 300 человек);

• старост сельских поселений (ст. 27.1 Закона № 131-ФЗ), назначаемых органами местного самоуправления по представлению схода граждан в целях взаимодействия жителей с органами местного самоуправления; правотворческую инициативу граждан (ст. 26 Закона № 131-ФЗ);

• территориальное общественное самоуправление (ТОС) (ст. 27 Закона № 131-ФЗ), представляющее собой форму самоорганизации граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования, в том числе на уровне отдельных дворов, микрорайонов, подъездов и т. д., в целях самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения, а также используемое для организации собраний и конференций граждан;

• инициативное бюджетирование (ст. 26.1 и 56.1 Закона № 131-ФЗ) (Инициативное бюджетирование. 2017; Поддержка практик партисипаторного бюджетирования. 2020 и др.), представляющее собой совокупность процедур выдвижения, отбора, утверждения, финансирования и практической реализации проектов по инициативе жителей муниципального образования, основанное на их добровольном финансовом, трудовом и имущественном участии в реализации проекта, а также его бюджетной и организационной поддержке со стороны местного самоуправления. Инициативное бюджетирование рассматривается в научной литературе как одна из форм прямой демократии, основанной на совместной проектной деятельности органов местного самоуправления и граждан, а также участии граждан в распределении определённой доли местного бюджета, выделяемой органами местного самоуправления для поддержки инициативных проектов (Transnational Models of Citizen Participation. 2012; Hope for Democracy; Participatory ...; Cabannes; Budgeting for Equality; School Participatory Budgeting).

Как правило, в процессе реализации одного проекта сочетаются несколько способов вовлечения граждан в деятельность местного самоуправления. При этом средства самообложения выступают одним из возможных каналов их финансового участия наряду с инициативным бюджетированием.

Отличительные особенности самообложения

В числе юридически значимых особенностей самообложения, отличающих его от фискальных налогов и сборов, следует в первую очередь упомянуть следующие:

1. Целевой характер самообложения. В отличие от налогов и сборов, средства самообложения не являются бюджетными доходами общего покрытия и взимаются в целях решения конкретных вопросов местного значения, например ремонта дороги, строительства детской площадки и т. д. (абзац 4 ст. 35 Бюджетного кодекса РФ исключает средства самообложения из сферы действия принципа общего покрытия расходов бюджетов).

2. Разовый характер взимаемых платежей. Для средств самообложения характерно отсутствие регулярности: законом не предусмотрено обязательное взимание средств самообложения как в привязке к конкретному периоду (году, кварталу, месяцу), что отличает их от налогов, так и в привязке к тому или иному юридически значимому действию (получению разрешения, пользованию общественными благами и т. д.), что отличает их от сборов. Меры по недопущению превращения средств самообложения в фискальные сборы принимаются в том числе и российским судами, которые признают незаконными любые попытки местных органов власти ввести самообложение в форме тех или иных целевых сборов на решение вопросов с постоянной актуальностью, таких как, например, ремонт дорог местного значения или коммуникаций.

3. Отсутствие универсальности условий самообложения. В частности, ни федеральными законами, ни актами местного самоуправления не предусматривается возможности установления универсальных условий, при наступлении которых у граждан возникала бы обязанность осуществить самообложение. Напротив, каждый конкретный случай самообложения требует принятия отдельного решения на местном референдуме или сходе граждан (в зависимости от типа поселения).

4. Отсутствие у средств самообложения характерных для налогов и сборов регулирующей и стимулирующей функций. Так, размер платежей самообложения определяется в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования. При этом ч. 1 ст. 56 Закона № 131-ФЗ допускает возможность установления льгот для отдельных категорий граждан, общее число которых не может превышать 30 % от общего числа жителей муниципального образования. В то же время полное освобождение льготных категорий граждан от самообложения законом не предусматривается, а допускается лишь уменьшение размера средств самообложения.

5. Отличие средств самообложения от инициативных платежей в первую очередь обусловлено обязательностью первых и добровольным характером вторых. Имеются также и процедурные отличия самообложения от инициативного бюджетирования, в том числе различаются:

• порядок принятия решения о взимании платежа: в случае самообложения – это референдум или решение, принимаемое на сходе граждан; в случае инициативного бюджетирования – решение коллегиального органа (комиссии), включающего представителей органов местного самоуправления и общественности, принимаемое, как правило, в порядке конкурсного отбора, с учётом результатов обсуждения проекта инициативной группой граждан и экспертизы проекта органами местного самоуправления (ст. 26.1 Закона № 131-ФЗ);

• круг плательщиков: в случае самообложения плательщиками являются только граждане, проживающие на территории муниципального образования; в случае инициативного бюджетирования платежи могут также вноситься юридическими лицами, заинтересованными в реализации проекта, в число которых могут входить как коммерческие спонсорские организации, так и социально ориентированные некоммерческие организации (НКО).

Таким образом, самообложение граждан представляет собой особый самостоятельный вид обязательных неналоговых платежей, имеющих целевой характер и вводимых на местном уровне непосредственно по решению граждан. Обособленность данного вида неналоговых платежей подтверждается положениями Бюджетного кодекса (БК) РФ, упоминающего средства самообложения в качестве самостоятельного источника неналоговых бюджетных доходов в абзаце 6 ч. 3 ст. 41 БК РФ.

История развития самообложения в России

История российской практики самообложения граждан восходит к периоду существования крестьянских общин, которые в 18–19 вв. использовали неналоговые механизмы сбора средств для собственных нужд, а также самостоятельно, без участия представителей местной и центральной бюрократии, распределяли установленные государством налоги и повинности между своими членами. Совокупность этих 2 различных по своей фискальной природе институтов и образовывала практику крестьянского самообложения (Беляев. 2009). В период становления СССР практика крестьянского самообложения была модернизирована; в целях легализации сельского самообложения были приняты: постановление ЦИК и СНК СССР от 29 августа 1924 г. «О самообложении населения для удовлетворения местных общественных нужд», постановление ЦИК и СНК СССР от 24 августа 1927 г. «О самообложении населения», постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 7 января 1928 г. «О порядке самообложения населения» и другие акты. Уже ко 2-й половине 1920-х гг. самообложение из традиционного самодеятельного добровольного сбора в рамках земельного общества трансформировалось в разновидность прямого налогового платежа и часть местных бюджетов сельского уровня. О налоговом характере платежей говорит, в частности, факт их принудительного взыскания в порядке, предусмотренном для иных налогов и сборов, а также их социально-перераспределительный характер: за счёт освобождения бедняцких хозяйств от уплаты сборов, взимаемых в рамках самообложения, самообложению оказались присущи признаки прогрессивности и подоходности, что сближало его с единым сельскохозяйственным, а также подоходным налогами (Беркутов. 2013; Комиссарова. 2018 и др.).

В 1980-х гг. был принят ряд указов Верховного Совета РСФСР о самообложении, а также Указ Президиума ВС СССР от 26 января 1981 г. № 3820-Х «Об утверждении Положения о взыскании не внесённых в срок налогов и неналоговых платежей», в соответствии с которым налоги и платежи, взимаемые в рамках самообложения, фактически приравнивались друг к другу в части применяемых к ним процедур администрирования. Таким образом, на протяжении советского периода платежи, взимаемые в рамках самообложения, во многом сохраняли фискальный характер самообложения, что не позволяло говорить о формировании самообложения как инструмента добровольной гражданской самоорганизации.

Попытки сформировать современную модель института самообложения в России предпринимались неоднократно. Первоначально за основу была взята модель добровольного самообложения, которая нашла отражение в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (закон утратил силу в связи с принятием Закона № 131-ФЗ), определившем средства самообложения в качестве добровольных разовых целевых сборов, решение о которых принималось на местном референдуме, собраниях (сходах) граждан или представительным органом местного самоуправления с учётом мнения населения. Данная позиция была подкреплена Федеральным законом от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (закон утратил силу в связи с принятием Закона № 131-ФЗ) (Волков. 2011; Гришина. 2019; Малая. 2019; Малый. 2022). Отсутствие инструментов эффективного администрирования и нечёткость разграничения обязательной и добровольной форм софинансирования гражданами местных проектов привела к тому, что институт самообложения не получил активной практической реализации на 1-м этапе развития местного самоуправления в России.

На 2-м этапе развития данного института вопросы самообложения были урегулированы в ст. 56 Закона № 131-ФЗ, при этом законодатели пошли по пути придания средствам самообложения обязательного характера и их чёткого разграничения с инициативными платежами, имеющими добровольный характер. В результате повышения правовой определённости и более чёткой процедурной регламентации институт самообложения граждан получил практическое развитие и имел в 2013–2023 гг. тенденции к росту.

На фоне постоянного увеличения общего объёма поступлений от самообложения в денежном выражении территориальное распространение практик самообложения остаётся, с одной стороны, неравномерным, а с другой стороны, публично-правовые образования, получившие определённый опыт использования самообложения, в дальнейшем от него, как правило, не отказываются и применяют данный инструмент на регулярной основе (Минфин России: Результаты мониторинга местных бюджетов за 2020, 2021, 2022).

Несмотря на активное распространение самообложения, его применение сопряжено с некоторыми ограничениями, препятствующими массовому становлению данного института. В первую очередь речь идёт о необходимости проведения местных референдумов. С одной стороны, они обеспечивают легитимацию обязательных платежей в глазах населения, с другой – снижают доступность самообложения для крупных муниципальных образований из-за сложности их организации и проведения, рисков судебного обжалования их результатов отдельными гражданами, а также дороговизны самой процедуры референдума. Принятие решения о введении самообложения требует референдума во всех случаях, кроме самообложения на территории малочисленных поселений, которым предоставлено право принятия подобных решений на сходе граждан на основании п. 4 ч. 1 ст. 25.1 Закона № 131-ФЗ. Также с 2017 г. решение о самообложении может приниматься на сходе граждан в населённых пунктах, входящих в состав поселения, внутригородского района, внутригородской территории города федерального значения, муниципального округа, городского округа, либо расположенном на межселенной территории в границах муниципального района (Федеральный закон от 5 декабря 2017 № 389-ФЗ «О внесении изменений в статьи 25.1 и 56 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"»). Попытка расширить доступ крупных муниципальных образований к самообложению была предпринята законодателем в 2020 г., когда было разрешено осуществление самообложения на основании решений, принимаемых на сходе граждан, на территории не всего, а только части населённого пункта [Федеральный закон от 9 ноября 2020 № 370-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и статью 26-13 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"»]. Это создало возможности для самообложения на микроуровне в крупных городах, например в пределах микрорайонов, городских кварталов и даже отдельных дворов. Тем не менее для крупных муниципальных образований самообложение остаётся труднодоступным.

Ещё одной проблемой самообложения остаётся несовершенство механизмов принуждения к исполнению обязанностей плательщиков: не будучи инкорпорированными в налоговое законодательство, средства самообложения не могут администрироваться налоговыми органами и по отношению к ним нельзя применять предусмотренные Налоговым кодексом РФ способы обеспечения исполнения налоговых обязанностей и их принудительного исполнения. Вместо этого органы местного самоуправления вынуждены обращаться в суд в каждом конкретном случае неисполнения обязанностей плательщика. В процессе взыскания средств самообложения органы местного самоуправления применяют правовые инструменты, предусмотренные статьями 123.1 и 286 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, а именно: судебный приказ и административное исковое заявление о взыскании обязательных платежей и санкций.