Бюдже́тное пра́вило, законодательное установление ограничений на показатели бюджетно-налоговой политики (БНП) в средне- и долгосрочной перспективе. Бюджетные правила также называются фискальными правилами. Они затрагивают различные аспекты проблемы сбалансированности бюджетов, но большее значение придаётся именно долгосрочной сбалансированности.

Цели использования бюджетного правила

Действие бюджетного правила обеспечивает предсказуемость и долгосрочную устойчивость показателей государственного бюджета и гарантирует исполнение государственных долговых обязательств, что, в свою очередь, способствует стабильности долгосрочных процентных ставок, повышает эффективность трансмиссионного механизма денежно-кредитной политики, приводит к снижению страновой премии за риск.

Механизм бюджетных правил способствует как предупреждению формирования рисков для устойчивости бюджетной системы, так и расширению возможностей государственного бюджета адаптироваться к потребностям экономики с учётом цикличности её развития, в том числе в условиях зависимости доходов бюджета от мировых цен на сырьевые товары.

Таким образом, бюджетное правило применяется правительствами стран, преимущественно с целью сглаживания влияния резких изменений внешнеэкономической конъюнктуры на внутренние экономические условия.

Помимо прочего, бюджетные правила позволяют избежать незапланированных политически мотивированных расходов государственного бюджета, способствуя повышению доверия населения к действиям правительства в рамках бюджетно-налоговой политики.

Необходимость применения бюджетных правил объясняется конфликтом интересов, когда политики, участвующие в формировании государственного бюджета, могут получать выгоды от своих решений, а издержки, связанные с этими же решениями, будет нести общество в целом. Например, увеличение выплат из государственного бюджета определённой группе населения может повысить популярность предлагающих это политиков в глазах избирателей, однако необходим источник финансирования данных дополнительных выплат. Повышение налогов или привлечение государственных заимствований станет дополнительным бременем для общества.

Наличие ограничений в виде действенных бюджетных правил призвано оградить общество от такого рода издержек, порождаемых ситуативными политическими решениями. Вследствие этого может возникать дополнительный эффект в виде сокращения процентных платежей по государственным заимствованиям. Дело в том, что бюджетные правила ограничивают возможности для наращивания государственных расходов. Следовательно при их использовании меньше риск того, что у бюджетной системы не будет средств для финансирования расходов, в том числе и расходов на обслуживание государственного долга. Таким образом, риск невозврата одолженных государству средств становится меньше, а процентные ставки по менее рискованным вложениям ниже. В результате государство с действующими бюджетными правилами может заимствовать по более низким ставкам.

По мере развития концепции бюджетных правил обнаружилось их ключевое ограничение – подверженность изменениям политической воли правительства и законодателей. Практикуемое подстраивание параметров и формы правила к текущей макроэкономической ситуации, приостановка действия правил, свободная интерпретация нормативно не урегулированных вопросов в части системы ограничений – лишь некоторые примеры применения правил в формате «ручного управления».

Тем не менее бюджетные правила стали альтернативой периодическим бюджетным консолидациям, значительно тормозящим последующее экономическое развитие за счёт сокращения инвестиционных и иных производительных расходов, обеспечивая финансовые условия для устойчивого долгосрочного роста экономики страны.

Мировой опыт использования бюджетных правил

Будучи инструментом установления ограничений на бюджетные параметры, бюджетные правила применяются в мире уже давно. Национальное правительство может как самостоятельно ограничивать собственную бюджетную политику, так и быть обязанным соблюдать наднациональные фискальные требования (практикуется в экономических и валютных союзах, например в Европейском союзе). Ограничения могут формулироваться как применительно к бюджету центрального правительства, так и к региональным и местным бюджетам.

Типы бюджетных правил

Существуют четыре типа бюджетных правил, функционирующих на основе установления предельно допустимой величины (как правило, в долях ВВП) определённого показателя бюджетно-налоговой политики (Скрыпник. 2016; Кудрин. 2017):

• Ограничение государственного долга. Например, в странах Европейского союза установлен предельный уровень государственного долга в размере 60 % ВВП в соответствии с критериями Маастрихтского договора.

• Ограничение государственных расходов. Данное правило может быть представлено в виде установления предельных значений расходов бюджета в виде определённой доли от ВВП либо в абсолютном выражении, либо в ограничениях на темпы роста расходов. Ограничение государственных расходов обычно носит краткосрочный характер и чаще используется в развитых странах с контрциклической БНП. При этом для определённых статей государственных расходов могут быть сделаны исключения. Например, во Франции, Финляндии, Испании и Японии действие бюджетного правила не распространяется на расходы на выплату процентов по государственному долгу, в Хорватии, Эквадоре и Перу – на капитальные расходы (расходы на инновационную и инвестиционную деятельность), в Израиле и Перу – на расходы на национальную безопасность.

• Установление минимального или максимального уровня государственных доходов. Правила, устанавливающие верхний предел государственных доходов, часто используются в развитых странах (Бельгия), во избежание излишнего повышения налоговой нагрузки. В то же время в развивающихся странах с низким уровнем доходов (например, страны Западноафриканского экономического и валютного союза) бюджетные правила фиксируют нижнюю границу государственных доходов, чтобы, напротив, стимулировать их рост.

• Правило бюджетного баланса (или бюджетного сальдо). Варианты данного типа бюджетного правила накладывают ограничение на дефицит государственного бюджета либо устанавливают минимальное значение профицита бюджета. Например, в конце 1985 г. в США был принят закон Грэмма – Рудмана – Холлингса, в котором определялся ряд целевых годовых дефицитов бюджета, необходимых для достижения сбалансированного бюджета к 1991 г. В 1987 г. закон был смягчён, а его действие продлено до 1993 г. Однако в 1990 г. из-за возникшей в США рецессии и бюджетного кризиса закон был заменён на Закон об исполнении бюджета. В соответствии с новым фискальным правилом в начале каждого года составлялись официальные базовые прогнозы дефицита бюджета на шестилетний период, и изменения БНП не могли увеличить предполагаемый бюджетный дефицит выше базового прогноза в течение любого года из этих шести. В 1993 г. закон был заменён Сводным законом об исполнении бюджета, который предусматривал сокращение дефицита бюджета за счёт повышения налогов и установления ограничения на государственные расходы (за исключением социальных) (Millar. 1997). В дополнение к долгосрочным количественным ограничениям показателей БНП правило бюджетного баланса может быть представлено в виде отдельных правовых норм, направленных на внедрение и исполнение надлежащей практики бюджетного планирования, повышение предсказуемости и прозрачности бюджетного процесса: например, введение правила по бюджетному сальдо, устанавливающее требование обеспечивать сбалансированность государственного бюджета (нулевой дефицит).

Тенденции в применении бюджетных правил

Согласно исследованию МВФ, в 1985 г. бюджетное правило использовалось лишь в 9 странах. Среди них было всего 4 страны с развитой экономикой: Австралия, Германия, Япония и Сингапур. Дальнейшее увеличение количества стран, применяющих механизм бюджетных правил, происходило волнообразно, главным образом после экономических кризисов или подписания международных договоров. В частности, значительный рост популярности бюджетных правил в начале 1990-х гг. был обусловлен заключением Маастрихтского договора, в котором были установлены критерии долга и дефицита бюджета, необходимые для вступления стран в Европейский союз (достижение к 1997 соотношения бюджетного дефицита и долга к ВВП ниже 3 % и 60 % соответственно). В начале 2000-х гг. бюджетные правила активно внедрялись в развивающихся странах, в том числе в странах с низким уровнем дохода, для проведения реформ бюджетной политики после экономического кризиса (например, в Колумбии, Бразилии) или предотвращения излишних расходов из-за волатильности цен на природные ресурсы (Чили, Россия, Монголия). Однако механизм бюджетных правил зачастую отменялся в период экономических спадов (Болгария в 2010, Аргентина в 2009, Бельгия в 2000) или смены политических режимов (Великобритания в 2002, Канада в 2005).

Мировой экономический кризис 2008 г. и падение цен на сырьевые товары в 2014–2015 гг. побудили многие страны пересмотреть свои бюджетные правила. Был проведён ряд реформ, направленных на повышение гибкости фискальных правил, а также на усиление мониторинга за их соблюдением. При этом наиболее распространённой стала комбинация трёх бюджетных правил: одновременное использование ограничений на государственный долг и сальдо бюджета дополнилось ограничением в отношении расходов бюджета. В 2015 г. количество стран, которые применяли хотя бы одно из 4 типов бюджетных правил, выросло до 94, а в 2021 г. бюджетные правила использовалось уже в 105 странах.

Таким образом, в период 1985–2021 гг. фискальные правила получили широкое распространение среди развивающихся стран, в том числе развивающихся стран с низким уровнем доходов. Так, по состоянию на конец 2021 г. количество развивающихся стран и стран с низким уровнем дохода, в которых действовали бюджетные правила, более чем в два раза превышало число развитых стран, использующих бюджетные правила. В начале 21 в. параметры бюджетных правил были законодательно закреплены только в 30 % стран, их использовавших. К 2021 г. эта доля возросла до 60 %. В частности, основные параметры бюджетных правил были определены в законах о бюджете (Армения, Ямайка, Парагвай), либо в конституциях (Бразилия, Дания).

За последние 35 лет наибольшее распространение среди развитых стран получили бюджетные правила, ограничивающие темп годового прироста государственных расходов, в то время как правила, контролирующее доходы бюджета, использовались крайне редко. В 2021 г. около 75 % развитых стран использовали бюджетные правила, ограничивающие государственные расходы (Австрия, Хорватия, Греция, Италия, Испания). И лишь в 30 % развивающихся стран (Бразилия, Монголия, Парагвай) было принято аналогичное правило. Однако в странах с развивающейся экономикой и странах с низким уровнем доходов особой популярностью пользовалось бюджетное правило, накладывающее ограничение на государственный долг (применяли более 80 % стран).

По состоянию на 2021 г. в среднем каждая страна применяла три правила, тогда как в начале 2000-х гг. одновременно использовались максимум два типа бюджетных правил. Увеличение числа бюджетных ограничений иллюстрирует стремление повысить бюджетную дисциплину, что косвенно свидетельствует о том, что предыдущие комбинации бюджетных правил не дали необходимого эффекта (накопление долга только усиливалось). Вместе с тем использование комплекса бюджетных правил усложняет бюджетный процесс, приводит к трудностям согласования политических решений и негибкости самих правил. Наиболее распространённой комбинацией типов бюджетных правил является ограничение государственного долга совместно с ограничением государственных расходов (и/или сальдо государственного бюджета).

В период пандемии коронавируса во многих странах наблюдались существенные отклонения от установленных бюджетных правил – примерно в 90 % стран в 2020 г. дефицит государственного бюджета превышал допустимые фискальным правилом пределы, а в 50 % стран государственный долг вышел за рамки установленных лимитов. Поэтому в большинстве стран действие бюджетных правил было приостановлено, что позволило правительствам этих стран получить свободу в принятии решений об оказании чрезвычайной фискальной поддержки домохозяйствам и фирмам (Азербайджан, Колумбия, Исландия, Индонезия, Перу, Россия и др.). В то же время ряд стран внедрили новые или трансформировали действующие бюджетные правила с учётом изменившихся экономических условий. Так, около 20 стран смягчили ограничения, накладываемые на показатели БНП в рамках бюджетных правил (Чили, Эквадор, Малайзия, Мексика, Монголия, Намибия, Панама, Вьетнам и др.).