Фина́нсовая систе́ма Росси́йской Федера́ции, форма организации денежных отношений между субъектами воспроизводственного процесса по распределению и перераспределению совокупного общественного продукта. Финансовая система делится на две части: централизованные и децентрализованные финансы. Бюджетная система Российской Федерации относится к централизованным финансам. Децентрализованная финансовая система – это совокупность рынков, институтов и инструментов, используемых для совершения финансовых операций.

Финансовые рынки, финансовые инструменты и финансовые институты

Финансовый рынок представляет собой экономические отношения по обмену денежными ресурсами, при которых спрос и предложение на данные ресурсы уравновешиваются при заключении сделок и формируется цена денежных ресурсов. В широком смысле финансовый рынок включает фондовый, срочный, денежный, кредитный, страховой и валютный рынки. Финансовые рынки выполняют функции: обеспечения циркуляции денежных средств и эффективного перераспределения финансовых ресурсов в экономике, уравновешивания спроса и предложения свободных (т. е. остающихся после уплаты всех текущих обязательств у владельца средств) денежных ресурсов, обеспечения рыночного ценообразования финансовых инструментов и поддержания их ликвидности, перераспределения рисков в экономике.

К финансовым институтам относятся банки, страховщики, негосударственные пенсионные фонды (НПФ), управляющие компании паевых инвестиционных фондов (ПИФов) и НПФ, профессиональные участники рынка ценных бумаг (брокеры, дилеры, доверительные управляющие, депозитарии, регистраторы, фондовые биржи, инвестиционные консультанты и др.), специализированные депозитарии, микрофинансовые организации и др. Финансовые институты (финансовые посредники) аккумулируют средства инвесторов и предоставляют их населению, компаниям и государству. Важнейшей функцией финансовых посредников является преодоление информационной асимметрии между должниками и кредиторами.

Крупнейшими по размеру активов финансовыми посредниками в России являются банки. В связи с появлением и развитием новых финансовых технологий появилась идея дезинтермедиации, т. е. организации финансовых рынков без участия финансовых посредников, при которой циркуляция денежных потоков между кредиторами (инвесторами) и должниками (эмитентами) осуществляется напрямую.

В российском законодательстве к понятию финансовых инструментов относят ценные бумаги (акции, облигации, инвестиционные паи ПИФов, векселя, депозитные сертификаты и др.), а также производные финансовые инструменты. Финансовые инструменты являются частью более широкого понятия – финансовых контрактов, – в которое помимо финансовых инструментов включаются кредитные и иные договоры. Финансовые контракты помогают урегулированию отношений между рыночными субъектами и координации их действия в рамках данных отношений.

История развития российской финансовой системы

До Октябрьской революции 1917 г. в России сложился развитый рынок ценных бумаг, включавший государственные облигации, акции и облигации торгово-промышленных и железнодорожных компаний, банков, городские и внешние займы. Перед Первой мировой войной 1914–1918 гг. по величине всего государственного долга, внутреннего и внешнего, Россия занимала 2-е место в мире (Голицын. 2003).

На 1(14) января 1913 г. на Петербургской бирже котировались 323 выпуска облигаций и 295 выпусков акций, а на Московской бирже – 146 выпусков облигаций и 69 акций разных эмитентов.

По расчётам французского экономиста А. Неймарка, в 1910 г. Россия была пятым по величине инвестиционным центром в мире, охватывающим 5 % мирового рынка акций и облигаций (Neymarck. 1911). По оценкам Л. Зингалеса и Р. Раджана (Rajan. 2003), в 1913 г. доля депозитов в ВВП России составляла 21 %, доля капитализации акций – 18 %. Количество акций в биржевом листинге в расчёте на 1 млн человек населения достигало 2,02.

Во время Первой мировой войны, 19 июля (1 августа) 1914 г., Санкт-Петербургская фондовая биржа закрылась. Она вновь открылась 24 января (6 февраля) 1917 г., однако вскоре, 3(16) марта 1917 г., закрылась уже насовсем. В декабре 1917 г. было объявлено о национализации акционерных коммерческих банков, прекращении выплат процентов и дивидендов, запрете всех сделок с ценными бумагами и аннулировании всех акций и паёв. В соответствии с декретом Совета народных комиссаров от 21 января (3 февраля) 1918 г. государственный долг России также был аннулирован.

Функционирование российского фондового рынка возобновилось лишь в начале 1990-х гг. Первыми правовыми актами в этой сфере стали постановления Правительства РСФСР от 25 декабря 1990 г. № 601 «Об утверждении Положения об акционерных обществах» и от 28 декабря 1991 г. № 78 «Об утверждении Положения о выпуске и обращении ценных бумаг и фондовых биржах в РСФСР». В дальнейшем были приняты Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» и Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг».

Основным мотивом создания ликвидного рынка ценных бумаг в России стало формирование в 1993–1995 гг. рынка государственных краткосрочных бескупонных облигаций (ГКО) и купонных облигаций федерального займа (ОФЗ) на Московской межбанковской валютной бирже (ММВБ), а также реализация программы массовой ваучерной приватизации в 1992–1994 гг. с последующим формированием вторичного рынка акций приватизируемых компаний в Российской торговой системе (РТС) в 1995 г.

Российский финансовый рынок периодически сталкивался с серьёзными трудностями. В 1992–1994 гг. его захлестнула волна финансовых пирамид, от которых пострадали около 30 млн человек (Кротов. 2021. Кн. 1). В результате чрезмерного использования выпусков ГКО при финансировании дефицита бюджета в августе 1998 г. был объявлен дефолт по внутреннему долгу. Рынок акций пережил серьёзные спады в 1997–1998, 2008–2009, 2014, 2020 и 2022 гг., как правило сопровождаемые ослаблением курса рубля к доллару США.

Первая биржа в современной России – Московская товарная биржа – была зарегистрирована 19 мая 1990 г. В январе 1991 г. образовалась Ленинградская товарно-фондовая биржа, ставшая предшественницей современной Санкт-Петербургской биржи (СПБ), занимавшей в начале 2022 г. лидирующие позиции в организации рынка иностранных ценных бумаг. В начале 1990-х гг. появилась масса преимущественно мелких бирж, на 1 января 1993 г. их число достигало 264 (Кротов. 2021. Кн. 2). Большинство из них через несколько лет так же быстро закрылись.

В 1992 г. крупнейшими банками при поддержке Банка России была создана Московская межбанковская валютная биржа (ММВБ), на которой был сформирован высокотехнологичный рынок государственных ценных бумаг (ГКО и ОФЗ), валютный, срочный и денежный рынки. В 2000-х гг. ММВБ стала также крупнейшим организатором торгов акциями и корпоративными облигациями российских эмитентов. В июле 1995 г. начались торги в Российской торговой системе (РТС), созданной брокерскими компаниями при поддержке ФКЦБ России для формирования ликвидного вторичного рынка акций приватизированных российских компаний. В 2000-х гг. РТС была лидирующей площадкой на рынке производных финансовых инструментов. В 2011 г. произошло слияние ММВБ и РТС, на их основе образовалась ПАО «Московская биржа ММВБ-РТС» (Московская биржа), выступающая теперь основным организатором торгов акциями, облигациями, производными инструментами, валютой, инструментами денежного рынка, драгоценными металлами и некоторыми другими товарными активами. В состав холдинга Московской биржи входят центральный депозитарий – Национальный расчётный депозитарий (НРД) и крупнейший клиринговый центр – Национальный клиринговый центр (НКЦ).

Основу финансовой системы РФ составляют банки. Объём депозитов в банковской системе увеличился с 0,7 трлн руб. в 2000 г. (9,1 % ВВП) до 67,6 трлн руб. (51,7 % ВВП) в 2021 г. (таблица 1). В 2006 г. объём банковских депозитов достиг 21,5 % ВВП, превысив аналогичный показатель дореволюционной России, зафиксированный в 1913 г. Ключевую роль в формировании доверия граждан к банковской системе сыграла государственная система страхования вкладов (ССВ), созданная в 2003–2004 гг.

В 2000–2021 гг. динамично развивался рынок облигационных заимствований. Доля внутренних государственных облигаций в ВВП выросла с 7,2 до 12,3 %, корпоративных облигаций – с 0,6 до 13,5 %. Отношение капитализации фондового рынка к ВВП за то же время выросло с 15,7 % ВВП до 47,9 % ВВП. Однако в конце 2000-х гг. это отношение было существенно выше (90,4 % ВВП в 2010), но в последующие годы так и не восстановилось до прежнего уровня. В 1999 г. отношение капитализации фондового рынка к ВВП достигло 18 %, что соответствовало уровню показателя в дореволюционной России в 1913 г.

Таблица 1. Показатели ёмкости российского финансового рынка

* Депозиты физических лиц, включая счета-эскроу, и юридических лиц в рублях и иностранной валюте.

Источник: расчёты авторов по данным Банка России, Cbonds, Московской биржи и Росстата.

Уровень развития рынков акций и облигаций российских эмитентов в 2020-х гг. сохраняется недостаточно высоким по сравнению с показателями глобального рынка и финансовыми характеристиками дореволюционной России. По имеющимся оценкам, если в 1899 г. доля стоимости акций российских эмитентов в глобальной капитализации достигала 5,9 % (Dimson, 2002), то в 2020 г. – лишь 0,7 %. На мировом облигационном рынке доля стоимости всех типов облигаций российских эмитентов, находящихся в обращении, остаётся стабильно низкой, составляя (расчёты на базе данных SIFMA по мировому рынку облигаций и Cbonds – по России) 0,5 % от стоимости облигаций в мире в 2020 г. Количество эмитентов акций в листинге российских бирж в расчёте на 1 млн граждан в 1913 г. равнялось 2,2, а в 2020 г. – лишь 1,5 эмитента.

Величина банковских активов выросла с 8,5 трлн руб. в 2005 г. до 127,7 трлн руб. в 2021 г. (таблица 2). В структуре активов финансовых организаций доля банков составляет 88,9 %, данный показатель практически не изменился по сравнению с 2000 г. Существенным фактором, препятствующим формированию внутренней системы долгосрочных сбережений, является недостаточный уровень развития внутренних институциональных инвесторов – негосударственных пенсионных фондов (НПФ), паевых инвестиционных фондов (ПИФов) и страховщиков. На их долю в 2021 г. приходилось соответственно лишь 3,2; 5,0 и 3,0 % стоимости активов финансовых посредников.

Таблица 2. Стоимость и структура активов российских финансовых институтов

Источник: расчёты авторов по данным Банка России.

Важным событием в 2017–2021 гг. стал массовый приход на внутренний рынок частных инвесторов. Количество уникальных брокерских счетов частных лиц на Московской бирже выросло с 1,3 млн в 2017 г. до 16,8 млн в 2021 г., или в 12,9 раза; число пайщиков в ПИФах – с 0,3 млн до 5,0 млн, или в 16,7 раза.

С сентября 2013 г. на российском финансовом рынке применяется интегрированная модель финансового регулирования, при которой все функции в сфере правоустановления и надзора за всеми секторами финансового рынка осуществляются мегарегулятором в лице Банка России.

Банковская система

Структура и основные элементы российской банковской системы

Банковская система Российской Федерации представляет собой совокупность взаимосвязанных элементов, которая включает: Центральный банк; кредитные организации (коммерческие банки и другие кредитно-расчётные учреждения, иногда объединённые в холдинги); банковскую инфраструктуру; банковское законодательство.

Как часть кредитной системы, банковский сектор является участником кредитных отношений (функциональная форма) и представлен совокупностью кредитно-финансовых учреждений, реализующих эти отношения (институциональная форма). Институциональная форма банковской системы включает центральные (национальные), эмиссионные, резервные, сберегательные, ипотечные, инвестиционные, специализированные и другие банки.

Выделение банковской системы в качестве самостоятельной структуры обусловлено двумя причинами: необходимостью осуществления общественного надзора и регулирования банковской деятельности, согласования коммерческих интересов отдельных банков с общегосударственными интересами в целях обеспечения стабильности национальной валюты и устойчивой работы всех банков; необходимостью обеспечения сбалансированности спроса и предложения на денежном рынке в целом и в каждом его секторе в частности.

Российская банковская система имеет двухуровневую структуру:

• 1-й уровень – эмиссионный центр – Центральный банк РФ;

• 2-й уровень – банки и небанковские кредитные организации, а также представительства иностранных банков.

Банки как финансовые посредники на денежном рынке выполняют комплекс базовых операций: привлечение денежных средств (депозитов); размещение денежных средств (предоставление кредитов); осуществление расчётов между экономическими субъектами.

Помимо базовых операций, банки могут осуществлять операции на финансовых рынках (фондовый рынок, валютный рынок, рынок драгметаллов и др.), проводить финансовые сделки (лизинг, факторинг и др.), оказывать услуги (услуги брокера, услуги депозитария, консалтинг и т. д.).

Небанковские кредитные организации (НКО) осуществляют ограниченный перечень банковских операций. Различают четыре вида НКО:

• небанковская кредитная организация, имеющая право на осуществление переводов денежных средств без открытия банковских счетов и связанных с ними иных банковских операций;

• расчётная небанковская кредитная организация;

• небанковская кредитная организация, осуществляющая депозитно-кредитные операции;

• небанковская кредитная организация – центральный контрагент.

Банковская деятельность является лицензируемым видом деятельности. С июня 2017 г. в России кредитные организации разделяются на две группы по уровню капитала, объёму требований к ним и их полномочий: банки с базовой лицензией и банки с универсальной лицензией (Федеральный закон от 1 мая 2017 № 92-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»).

Для кредитной организации с базовой лицензией минимальный размер капитала устанавливается в размере 300 млн руб. Такой банк может осуществлять практически все банковские операции. Ограничения касаются работы с иностранными клиентами. Кроме того, он не имеет права открывать счета в зарубежных банках, кроме как для участия в иностранной платёжной системе.

С 2011 г. на основании рекомендации Базельского комитета принято выделять системно значимые банки – важнейшие финансовые институты, от которых зависит устойчивость всей банковской системы (однако в России подход к реализации этих рекомендаций был разработан только в 2015). Поскольку их банкротство может иметь тяжёлые последствия как для банковской системы, так и для экономики в целом, их деятельность обязана соответствовать строгим критериям, определяемым государственными органами и финансовыми властями. В случае грозящего банкротства им должна быть оказана финансовая помощь за счёт государственных средств.

Важную роль в обеспечении функционирования банковской системы играет Агентство по страхованию вкладов (АСВ). Агентство осуществляет выплату страхового возмещения вкладчикам банков, в отношении которых наступил страховой случай. Также на АСВ возложены функции конкурсного управляющего несостоятельных банков, негосударственных пенсионных фондов и страховых компаний по проведению санации (финансового оздоровления) банков, обеспечению функционирования системы гарантирования прав застрахованных лиц в системе обязательного пенсионного страхования.

История развития российской банковской системы в современной российской экономике

Практически все значимые на общероссийском уровне коммерческие банки сформировались в тесном контакте с теми или иными бюрократическими элитами федерального или регионального уровня, обеспечившими им преимущественный доступ к финансовым ресурсам.

Типичным для большинства коммерческих банков является их возникновение на базе финансовых структур, обслуживавших предприятия реального сектора. Первоначально значительная часть банков фактически находилась в подчинении у нефинансовых корпораций и предприятий, принимая на себя их финансовые риски (посредством выдачи кредитов, которые корпорации заведомо не имели возможности обслуживать, и т. п.).

Постоянным фактором, присутствующим в течение начального периода функционирования современного банковского сектора и оказавшим исключительно сильное воздействие на формирование его современного облика, стал жёсткий дефицит финансовых ресурсов, прежде всего срочных депозитов. Результатом этого стала высокая зависимость банков от крупных корпоративных клиентов и от государственных структур, размещающих бюджетные средства.

Массовое создание кредитных организаций относится к периоду 1988–1990 гг. Фундамент российской банковской системы советского периода создавался путём преобразования сети государственных специализированных банков. Кроме того, значительная часть банков была учреждена на базе отраслевых структур (предприятий, министерств).

За относительно непродолжительную историю существования отечественной банковской системы она пережила как минимум шесть серьёзных потрясений. Это проблемы с Кассовым союзом в 1993 г., «чёрный вторник» 1994 г., кризис ликвидности в 1995 г., обвал и кризис доверия всей банковской системе в 1998 г., микрокризис в 2004 г. и мировой финансовый кризис 2008 г., начавшийся с ипотечного кризиса в США.

На 1 января 2022 г. в российской банковской системе действовали 370 кредитных организаций. Количество банков с универсальной лицензией на конец 2021 г. составило 232 банка, с базовой – 103 банка, количество небанковских кредитных организаций – 35 единиц. Нетто-активы кредитных организаций равнялись 120,3 трлн руб., собственные средства банков – 12,0 трлн руб., совокупная прибыль банковского сектора 2,4 трлн руб.Количество кредитных организаций в РФ и объём совокупных активов кредитных организаций (на начало года).Количество кредитных организаций в РФ и объём совокупных активов кредитных организаций (на начало года).

Состояние и перспективы развития российской банковской системы

Стремительное развитие современных информационных технологий способствует не только появлению у банков новых конкурентов на финансовом рынке – высокотехнологичных финансовых компаний (финтех), но и заставляет банки разрабатывать и внедрять инновационные технологии, постепенно трансформируя их в IT-компании с банковской лицензией.

Вместе с тем в условиях беспрецедентного кризиса, вызванного эпидемическими факторами и усилением санкционного давления со стороны ведущих западных держав, банковская система РФ нуждается в реализации целого комплекса мер по её укреплению, а также поддержанию финансовой устойчивости всей совокупности кредитной системы.

В опубликованных ЦБ РФ «Основных направлениях развития финансового рынка Российской Федерации на 2023 год и период 2024 и 2025 годов» обозначены цели, принципы, направления политики и ключевые задачи по развитию финансового рынка, которые планируется решить в предстоящем периоде в интересах формирования благоприятных условий развития экономики в целом, включая финансовый сектор.

Развитие российского финансового рынка предполагает обеспечение его устойчивости на основе внедрения инновационных технологий, расширения набора продуктов и сервисов, повышения их доступности, защиты прав потребителя и формирования среды доверия к финансовым институтам. Для этого используется широкий набор инструментов, которые применяются в зависимости от специфики решаемых задач.

К основным направлениям развития финансового рынка относятся следующие направления:

• защита потребителей финансовых услуг и инвесторов, повышение доверия граждан к кредитно-финансовым институтам, повышение уровня финансовой грамотности населения;

• развитие новых бизнес-моделей на основе цифровизации;

• создание благоприятных условий для роста доступности финансовых услуг для граждан и бизнеса, в том числе развитие платформенных решений и экосистем;

• содействие конкуренции на финансовом рынке путём создания условий для информированного выбора потребителей и снижения барьеров для поставщиков финансовых услуг при поддержании конкурентного нейтралитета государства;

• обеспечение финансовой стабильности посредством развития макропруденциального регулирования и совершенствования мониторинга системных рисков, а также создание условий и стимулов для управления рыночными рисками участниками рынка;

• развитие и внедрение ESG-банкинга и создание условий по ESG-трансформации российского бизнеса;

• стимулирование долгосрочного финансирования за счёт развития инновационных инструментов привлечения капитала и расширения линейки финансовых инструментов для финансирования инвестиционных проектов;

• расширение возможности по совмещению различных видов деятельности на финансовом рынке, поощрение кросс-секторального характера деятельности финансовых посредников.

Конкретный набор финансовых инструментов применяется на основе системного анализа ожидаемых результатов, учитывающего как выгоды, так и возможные издержки, а также практики их применения в зарубежных странах.

Определяя развитие финансового рынка, Банк России способствует формированию предсказуемых макроэкономических условий посредством обеспечения ценовой и финансовой стабильности.

Бюджетно-налоговая система России

Бюджетно-налоговая система России – совокупность (свод) бюджетов всех уровней публичной власти, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов, созданная и функционирующая как единое целое на основе бюджетного законодательства, а также законодательства о системе публичной власти на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации, в целях непрерывного и достаточного финансового обеспечения её полномочий в сфере государственного управления и предоставления публичных услуг, в том числе достижения национальных целей развития Российской Федерации.

Принципы бюджетной системы

Бюджетная система функционирует на основе установленных в гл. 5 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – Бюджетный кодекс) принципов:

• единства бюджетной системы Российской Федерации (т. е. бюджетные принципы и правила должны быть едиными для всех бюджетов бюджетной системы);

• разграничения доходов и расходов, а также источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации (т. е. для каждого из этих элементов должен быть определён соответствующий бюджет);

• самостоятельности бюджетов (т. е. право и обязанность каждого уровня власти самостоятельно принимать бюджетные решения, кроме случаев, предусмотренных Бюджетным кодексом);

• равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

• полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;

• сбалансированности бюджета;

• эффективности использования бюджетных средств;

• общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов (т. е. конкретные расходы не могут быть привязаны к конкретным доходам, хотя для некоторых целевых межбюджетных трансфертов и других поступлений предусмотрены исключения);

• прозрачности (открытости);

• участия граждан в бюджетном процессе;

• достоверности бюджета (т. е. бюджет должен основываться на надёжных и реалистичных макроэкономических предпосылках);

• адресности и целевого характера бюджетных средств (т. е. бюджетные средства доводятся до конкретных получателей с указанием цели их использования);

• подведомственности расходов бюджетов (т. е. распределение расходов между ведомствами организовано по иерархическому принципу). Иными словами, главные распорядители бюджетных средств могут получать бюджетные ассигнования только от тех органов государственной власти, в ведении которых они находятся;

• единства кассы (т. е. за некоторыми исключениями все кассовые поступления зачисляются на единый счёт бюджета, а все кассовые выплаты осуществляются также с единого счёта бюджета).

Бюджетная система рассматривается как финансово-экономическая основа реализации публичных функций Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Кроме федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, в состав бюджетной системы также входят бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты. В рамках финансовой политики государства бюджет каждого территориального уровня служит для распределения и перераспределения финансовых ресурсов на конкретной территории; сами бюджетные отношения выступают одним из ключевых элементов государственной экономической политики на федеральном и субфедеральном уровнях, социального и экономического развития государства и муниципальных образований.

Согласно Конституции Российской Федерации и в силу вышеуказанных федеральных актов, каждый уровень публичной власти действует в рамках собственной установленной сферы ведения; каждый орган власти располагает собственным бюджетом для выполнения закреплённых за ним полномочий. Вклад каждого публично-правового образования в решение закреплённых за ним вопросов различается как по объёму затрат, так и по его доле в общих расходах единой системы публичной власти. Так, например, расходы на национальную оборону и правопорядок несёт Российская Федерация; финансирование организации среднего профессионального образования или содержание органов государственного жилищного надзора относится к расходным обязательствам региональных бюджетов; финансирование благоустройства городских и сельских территорий или организации ритуальных услуг возложено в основном на муниципальные органы.

Три государственных внебюджетных фонда – Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФР), Фонд социального страхования Российской Федерации (ФСС) и Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (ФФОМС) – выполняют ключевые социальные функции по обеспечению гарантированных государством прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, охрану здоровья и медицинскую помощь. С 2023 г. Правительство Российской Федерации объединило ПФР и ФСС в единую структуру – Фонд пенсионного и социального страхования (Социальный фонд) Российской Федерации, как это предусмотрено Концепцией цифровой и функциональной трансформации социальной сферы, относящейся к сфере деятельности Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации, на период до 2025 г.

Деятельность по разработке проекта бюджета, так же как и последующее его рассмотрение, утверждение, исполнение (включая при этом формирование необходимой отчётности), называется бюджетным процессом, который по своей сути никогда не останавливается – происходит лишь смена его стадий. Федеральный бюджет, бюджеты государственных внебюджетных фондов, бюджеты субъектов Федерации утверждаются соответственно в форме федеральных и региональных законов. Муниципальные бюджеты утверждаются нормативными актами представительных органов местного самоуправления.

Реализация принципа достоверности бюджета базируется на использовании при его формировании выверенных макроэкономических оценок. Соответственно, сценарные условия функционирования экономики Российской Федерации, прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период законодательно отнесены к числу документов, необходимых для разработки Бюджетного прогноза на долгосрочный период, Основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на очередной финансовый год и плановый период, а также собственно проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов на очередной финансовый год и плановый период. Таким образом, в российских условиях сценарный макроэкономический прогноз в значительной мере предопределяет размеры бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации государственных программ, национальных проектов (программ), Комплексного плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 г., а также по непрограммным направлениям деятельности правительства и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации.

Все бюджеты бюджетной системы Российской Федерации формируются и исполняются в рамках единого бюджетного законодательства, центральное место в котором отводится Бюджетному кодексу Российской Федерации, имеющему системообразующее назначение. Бюджетным кодексом подробно описаны порядок формирования и исполнения бюджетов всех уровней, все стадии бюджетного процесса, а также широко применяемый в российской и международной практике бюджетного планирования принцип «скользящей трёхлетки», в рамках которой среднесрочный финансовый план является бюджетом на очередной год, а последующие два года задают предсказуемые параметры доходов и расходов в очередном бюджетном цикле. На федеральном и региональном уровнях практикуется трёхлетнее бюджетное планирование, в то время как муниципальные образования вправе самостоятельно выбрать, на какой срок формировать собственный бюджет – на один год или на три.

Для оценки суммарного объёма всех бюджетов Российской Федерации в рамках межстрановых сравнений используется т. н. бюджет расширенного правительства (аналог термина general government). В частности, бюджет расширенного правительства представляет собой свод бюджетов всех уровней власти и внебюджетных фондов без учёта межбюджетных трансфертов. Межбюджетные трансферты вычитаются, чтобы избежать двойного счёта: ведь по факту конечные расходы будут осуществлены тем бюджетом, который получил трансферт, а не тем, который его предоставил. Объём расходов бюджета расширенного правительства Российской Федерации в последнее десятилетие находился в пределах 33–40 % валового внутреннего продукта (ВВП). В частности, по итогам 2021 г. он составил 36 % ВВП. Таким образом, через бюджетную систему перераспределяется свыше ¹/₃ созданного в стране ВВП.

Доходы бюджета

На практике под бюджетом понимают финансовый план государства (региона, муниципалитета), т. е. документ, в котором установлены плановые значения его доходов и расходов на определённый период. Как документ, любой бюджет состоит из двух частей – доходной и расходной.

Доходы – это все денежные средства, которые поступают в бюджет. В России предусмотрено три источника доходов бюджета: налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления.

При формировании доходов бюджетов всех уровней существенную роль играют налоги. Главным законом, регулирующим налогообложение в Российской Федерации, является Налоговый кодекс Российской Федерации. В соответствии с этим кодексом Федеральное Собрание Российской Федерации и региональные парламенты принимают законы, представительные органы муниципальных образований – муниципальные правовые акты, которыми устанавливают ставки соответственно федеральных, региональных и местных налогов, налоговые льготы и иные нормы, связанные с налогообложением. По региональным и местным налогам ставки в установленных Налоговым кодексом пределах, а также порядок и сроки уплаты налогов (в случае если они не определены Налоговым кодексом) устанавливают органы представительной власти соответствующего уровня. На практике в большинстве случаев Налоговый кодекс ограничивает пределы налоговых ставок по региональным и местным налогам и регламентирует порядок и сроки уплаты налогов физическими лицами. Кроме того, законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, представительные органы муниципальных образований в предусмотренных Налоговым кодексом порядке и пределах могут устанавливать особенности определения налоговой базы и налоговые льготы.

Региональные и местные налоги в полном объёме зачисляются в бюджеты соответствующих субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. При этом часть поступлений от федеральных налогов также поступают в региональные и местные бюджеты. Например, налог на доходы физических лиц не попадает в федеральный бюджет и на 85 % поступает в региональные, а на 15 % – в местные бюджеты, до 90 % налога на прибыль направляется в региональные бюджеты.

Российская налоговая система строится на налогообложении потребления, доходов и имущества.

Налог на потребление

Налогообложение потребления (косвенное налогообложение) заключается в том, что налог берётся со сделок по покупке/продаже товаров или услуг. Во многих странах мира облагается налогом оборот подавляющего большинства товаров, работ и услуг (в России это налог на добавленную стоимость); также взимаются налоги с отдельных категорий товаров (такие налоги называются акцизами). В частности, акцизы взимаются с товаров, потребление которых наносит ущерб обществу (например, здоровью населения и окружающей среде). В России к таким товарам отнесены алкогольная и табачная продукция, нефтепродукты, транспортные средства. Косвенное налогообложение в России, как и в мире, традиционно является важным источником пополнения бюджета государства.

Налог на доходы

Налогообложение доходов подразумевает изъятие части доходов в пользу государства. В России взимают следующие налоги:

• налог на прибыль организаций. Этот налог берётся с разницы между выручкой и расходами предприятий. От этого налога освобождены организации малого бизнеса (для них существует упрощённая система налогообложения) и предприятия сельского хозяйства (к ним применяется единый сельскохозяйственный налог). Делаются эти послабления для того, чтобы снизить бремя налогообложения для этих финансово уязвимых категорий бизнеса;

• налог на доходы физических лиц. Этот налог берётся с заработной платы, с доходов от вложений, например с процентов по вкладам в банках, выплат по ценным бумагам, с доходов от сдачи недвижимости в аренду, с дивидендов, с выигрышей в лотерею и т. д.;

• налоги на добычу полезных ископаемых и на дополнительный доход от добычи углеводородного сырья. Подобные налоги взимаются в странах, где предприятия получают значимые доходы от добычи природных ресурсов. Смысл этих налогов состоит в изъятии дополнительных доходов, возникающих при благоприятной конъюнктуре мировых рынков, когда цены на сырьё высоки. В России именно эти налоги приносят в бюджетную систему больше всего средств.

Налог на имущество

Налогообложение имущества означает, что налог платится владельцем имущества. В России к налогам на имущество относят:

• налог на имущество организаций (в России он платится только с недвижимого имущества);

• налог на имущество физических лиц (взимается с квартир, домов);

• земельный налог;

• транспортный налог.

В России, в отличие от развитых стран, налоги на имущество не играют большой роли для пополнения бюджетной системы в целом. Кроме того, в России отсутствует распространённый в мире налог на наследство.

Помимо налогов, в России важным источником поступлений являются страховые взносы, которые поступают в государственные внебюджетные фонды и носят целевой характер, т. е. расходуются исключительно на цели их деятельности. Страховые взносы уплачиваются работодателями с фонда заработных плат своих сотрудников, а также индивидуальными предпринимателями и самозанятыми из полученных доходов.

Неналоговые доходы

К неналоговым доходам бюджета относятся:

• таможенные пошлины, т. е. обязательные платежи в федеральный бюджет, взимаемые при ввозе/вывозе товаров из-за границы (за границу);

• доходы от использования отдельных видов имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности. Эти доходы включают в себя, например, арендную плату за недвижимость или землю, принадлежащую государству и муниципалитетам, а также часть прибыли государственных или муниципальных предприятий;

• доходы от продажи имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности (т. е. доходы от приватизации);

• лицензионные сборы, т. е. платежи, связанные с предоставлением государством лицензий на занятие определёнными видами деятельности (например, услуги связи, заготовка лома цветных металлов и др.);

• плата за использование лесов, за пользование водными биологическими объектами, за негативное воздействие на окружающую среду;

• различные суммы принудительного изъятия, в том числе штрафы, средства, полученные в возмещение вреда, нанесённого государству или муниципалитетам, и др.;

• средства самообложения граждан. Эти неналоговые доходы поступают в бюджет по решению, которое принимают жители муниципального образования на местном референдуме или на сходе граждан.

Большинство неналоговых доходов в полном объёме зачисляется в соответствующие бюджеты (например, доходы от продажи муниципального имущества – в бюджет соответствующего муниципального образования), однако некоторые из них распределяются между различными уровнями бюджета (как, например, штрафы за нарушение правил пожарной безопасности, которые делятся поровну между федеральным и региональным бюджетами).

За федеральным бюджетом закреплены доходы от внешнеэкономической деятельности, доходы от реализации государственных запасов и резервов, прибыль Банка России по нормативам, установленным федеральными законами. В структуре неналоговых доходов федерального бюджета наибольшую долю составляют доходы от внешнеэкономической деятельности (в составе которых доминируют таможенные пошлины и сборы); вторыми по значению являются доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной собственности.

Безвозмездные поступления

К категории безвозмездных поступлений (поступлений, которые не требуется возвращать и за получение которых не требуется платить) относятся прежде всего т. н. межбюджетные трансферты. Средства от пожертвований граждан или юридических лиц составляют лишь малую часть безвозмездных поступлений, что вполне понятно, ведь граждане и организации и так вносят свой вклад в наполнение бюджета, поскольку они платят налоги.

Расходы бюджета

В целях обеспечения прозрачности и подотчётности управления бюджетными средствами и в соответствии со ст. 21 Бюджетного кодекса принята классификация расходов бюджетов по разделам и подразделам, в которые сгруппированы функции бюджетной системы. В первую очередь бюджет выполняет важную социальную задачу: гражданам, имеющим низкие доходы либо попавшим в трудные жизненные обстоятельства, оказывается государственная адресная социальная помощь. При этом бюджетная поддержка может быть как денежной, так и неденежной (предоставление льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг, транспорта и др.). Для населения бюджет оплачивает предоставление коллективных (например, оборона, правопорядок, охрана окружающей среды) и индивидуальных (здравоохранение, образование, спорт) публичных услуг. Также за счёт средств бюджета осуществляется поддержка бизнеса (прежде всего государственных корпораций и компаний с преимущественным участием Российской Федерации) – посредством предоставления бюджетных субсидий, субвенций юридическим лицам, вложений в их уставные капиталы, осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд.

В связи с тем что расходные полномочия в Российской Федерации преимущественно разграничены между уровнями власти, а собственных доходов тех или иных субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) может быть недостаточно для финансирования закреплённых за ними функций, в бюджетной системе используются межбюджетные трансферты, которые могут быть как вертикальными (между бюджетами разных уровней власти), так и горизонтальными (между бюджетами одного уровня). Межбюджетные трансферты – средства, предоставляемые одним бюджетом РФ другому. С помощью межбюджетных трансфертов Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные районы минимизируют различия в уровне бюджетной обеспеченности и добиваются достижения таких целей, как повышение доступности для населения публичных услуг, обеспечивают финансирование мероприятий общенационального или регионального значения, стоимость которых превышает доходные возможности указанных бюджетов, содействуют социально-экономическому развитию отдельных территорий. Для бюджета, предоставляющего межбюджетные трансферты, они являются расходами. Для бюджета, получающего межбюджетные трансферты, они являются доходами, отражающимися как безвозмездные поступления и направляющимися на финансирование расходов.

Государственные программы

Как следует из ст. 34 Бюджетного кодекса, принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов следует исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объёма средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определённого бюджетом объёма средств (результативности). Практические возможности для обеспечения эффективного расходования бюджетных средств создаёт внедрение бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Практикуется с 2004 г. Указанный подход предусматривает финансирование за счёт бюджета достижения социально значимых результатов. Базовыми инструментами реализации БОР в России выступают государственные (муниципальные) программы – документы стратегического планирования, позволяющие отразить в принимаемых бюджетах приоритеты социально-экономического развития страны, регионов, отдельных территорий или отраслей. На федеральном уровне разрабатываются и реализуются государственные программы Российской Федерации, на региональном уровне – государственные программы субъектов Российской Федерации, на местном уровне – муниципальные программы.

Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, а также их перечень утверждаются Правительством Российской Федерации; иных программ субфедерального уровня – соответствующими региональными и муниципальными актами. В госпрограммы сведены свыше 70 % расходов федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации. Данные об исполнении федерального бюджета в разрезе госпрограмм и непрограммных направлений расходов предоставляются Федеральным казначейством.

Межбюджетные трансферты

Межбюджетные трансферты подразделяются на целевые (субсидии, субвенции, иные межбюджетные трансферты) и нецелевые (дотации). Каждая из названных форм межбюджетных трансфертов предполагает предоставление средств из одного бюджета в другой, но для разных целей.

Субсидии

Субсидии могут предоставляться юридическим и физическим лицам государственных бюджетов различных уровней в целях софинансирования исполнения расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий, отнесённых к компетенции органов государственной власти, местного самоуправления.

Субвенции

Другая форма межбюджетных трансфертов – субвенции, которые, как и субсидии, имеют целевой характер, но предоставляются на финансовое обеспечение расходных обязательств субъектов Федерации и/или муниципальных образований, возникших в связи с исполнением полномочий Российской Федерации, переданных в установленном порядке; расходных обязательств Российской Федерации, возникающих при выполнении полномочий субъекта Федерации, переданных для осуществления федеральным органам исполнительной власти, в случаях, установленных федеральными законами; расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке. Субвенции предоставляются на основании федерального или регионального закона. Субвенции из местных бюджетов предоставляются в порядке, установленном статьями 133, 140, 142 Бюджетного кодекса. Данные о движении средств, перечисляемых другим уровням бюджетной системы и организациям на выполнение государственных заданий, софинансирование целевых расходов (субсидии) или на исполнение определённых полномочий (субвенции), доступны на Едином портале бюджетной системы Российской Федерации.

Дотации

Дотация – межбюджетный трансферт, предоставляемый на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений его использования. Дотации бюджетам субъектов Федерации предоставляются на выравнивание их бюджетной обеспеченности; муниципальным образованиям – на выравнивание их бюджетной обеспеченности и поддержку мер по обеспечению их сбалансированности. В отличие от субсидий, предоставление которых является правом органа государственной власти или местного самоуправления и осуществляется при выполнении определённых условий, и субвенций, предоставление которых является обязанностью органа государственной власти или местного самоуправления, передавших свои полномочия, юридическая природа дотаций несколько иная.

Из положений ч. 1 ст. 7, ч. 2 и 3 ст. 19 Конституции Российской Федерации, закрепляющих принцип равномерного развития публично-правовых образований, следует, что недостаточность собственных доходных источников на уровне субъекта Федерации или муниципального образования влечёт необходимость осуществлять бюджетное регулирование в целях сбалансированности регионального или местного бюджета, что, в частности, обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из бюджета другого уровня. Таким образом, несмотря на отсутствие в Бюджетном кодексе императивно установленной обязанности вышестоящего бюджета предоставлять финансовую помощь нижестоящему бюджету, вышестоящий бюджет имеет обязательство перед нижестоящим бюджетом предоставлять финансовую поддержку в форме дотаций в случае недостаточности собственных доходов последнего.

Иные межбюджетные трансферты

Ещё одна форма межбюджетных трансфертов – иные межбюджетные трансферты, которые по своей природе схожи с субсидиями, но отличаются от них тем, что могут быть предоставлены в целях софинансирования расходных обязательств соответствующего бюджета в полном объёме (субсидии же предоставляются на условиях долевого финансирования).

Распределение между бюджетами субъектов Федерации дотаций на выравнивание их бюджетной обеспеченности, субвенций и субсидий утверждается федеральным законом о федеральном бюджете.

Субсидии, как и иные межбюджетные трансферты, предоставляются на основе соглашений.

За нарушение порядка и/или условий предоставления межбюджетных трансфертов предусмотрена административная ответственность в соответствии со ст. 15.15.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Бюджетные правила

Предполагается, что осуществляемые из бюджета расходы должны соответствовать поступающим в него доходам. Но на практике далеко не всегда соблюдается баланс между доходами и расходами. По разным причинам доходов может оказаться больше или меньше, чем расходов. В первом случае возникнет профицит, а во втором – дефицит бюджета. Для обеспечения сбалансированности федерального бюджета применяются т. н. бюджетные правила – набор ограничений бюджетных расходов, долга, дефицита бюджета.

Будучи одним из основных принципов бюджетной политики государства, бюджетные правила призваны сглаживать колебания объёма бюджетных расходов, тем самым обеспечивая сбалансированность бюджета в разных фазах экономического цикла. Кроме того, бюджетные правила сглаживают влияние изменений внешнеэкономической конъюнктуры на внутренние условия, в том числе на динамику курса рубля и спроса в экономике. Это, в свою очередь, способствует снижению волатильности курса и цен. Действие бюджетных правил также обеспечивает предсказуемость в формировании бюджетных расходов, управлении государственным долгом, что в конечном счёте обеспечивает долгосрочную устойчивость государственных финансов.

Бюджетные кредиты как источник финансирования дефицита

В условиях, когда экономическая ситуация недостаточно благоприятна, нередко возникают проблемы сбалансированности федерального, региональных и местных бюджетов, финансирования дефицитов федерального и субфедеральных бюджетов, а также проблема контроля и управления государственным и муниципальным долгом. Предельный размер государственного долга субъектов Российской Федерации и муниципальных образований законодательно ограничен, так же как и размер дефицита бюджета. Органы государственной власти и местного самоуправления постоянно ведут поиск дополнительных источников доходов, которые позволят не сокращать запланированные расходы, особенно те из них, которые обеспечивают решение важных социальных задач. Если таких источников не найдено или их объём недостаточен, Российская Федерация, субъекты Федерации, органы местного самоуправления берут кредиты, чтобы покрыть дефицит бюджета и осуществить обязательные социально значимые расходы. Кредиты можно получить из другого бюджета (например, территориям нередко предоставляются бюджетные кредиты из федерального бюджета) либо воспользоваться банковскими кредитами. В некоторых случаях используются одновременно оба варианта. Правительство Российской Федерации проводит политику поступательного замещения коммерческих кредитов, полученных исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации, бюджетными кредитами.

В целом бюджетная система России характеризуется высоким уровнем долговой устойчивости: объём государственного и муниципального долга страны на конец 2021 г. не превышал 20 % ВВП, что несопоставимо ниже соответствующих показателей большинства развитых и развивающихся стран мира.