Мегарегуля́тор (от мега... и лат. regulo – приводить в порядок, налаживать), условное название публичного органа, который осуществляет функции регулирования и надзора во всех или в значительной части секторов финансового рынка.

Мегарегуляторами стали обозначать органы, которые осуществляют регулирование или надзор на финансовом рынке на интегрированной основе. Впервые данные органы возникли в конце прошлого века (Норвегия – 1986). Мегарегуляторы функционируют в настоящее время или существовали в определённые периоды времени в Исландии, Дании, Швеции, Великобритании, Германии, Республике Корея, Венгрии, Казахстане, Российской Федерации и ещё примерно в 50 странах.

Причины возникновения

Предпосылки создания данных органов лежат в объективных условиях развития финансового рынка и необходимости обеспечения сопоставимых подходов к регулированию и надзору за всеми его секторами. Предполагается, что за счёт потенциала кросс-регулирования мегарегулятор может осуществлять свои полномочия в различных секторах финансового рынка на основе единых стандартов и тем самым преодолевать т. н. регуляторный арбитраж (т. е. возможность получения коммерческими организациями дополнительной прибыли за счёт различия подходов к регулированию, возникающих в разных юрисдикциях или в рамках одной юрисдикции – между различными регулирующими органами).

Кроме того, финансовые организации, действующие в различных секторах финансового рынка, могут контролировать друг друга или находиться под общим контролем третьего лица. Такого рода финансовые агломерации позволяют «перетекать» активам из одной финансовой организации в другую, следствием чего является снижение уровня прозрачности деятельности таких объединений и эффективности надзора. Объединение полномочий по регулированию и надзору в одном органе позволяет преодолевать такие проблемы.

Существенным фактором, влияющим на необходимость создания данного органа, является снижение издержек на функционирование мегарегулятора, а в случае его формирования на основе центрального банка – снижение бюджетных расходов за счёт передачи обязанности по финансированию деятельности мегарегулятора в компетенцию центрального банка, осуществляющего расходы за счёт своих доходов, а также эмиссии.

Модели функционирования

Выделяют несколько моделей построения регулирования и надзора на финансовом рынке:

1. Исторически первой стала модель, в рамках которой регулирование и надзор осуществляются несколькими независимыми друг от друга органами (или агентствами). Такая концепция была реализована в США, Аргентине, Бразилии.

2. Вторая модель предполагает частичную секторальную интеграцию, когда один орган (агентство) осуществляет функции регулирования и надзора только в нескольких секторах финансового рынка, например: банковского и страхового рынков (Канада, Венесуэла и др.), банковского и фондового рынков (Финляндия, Мексика и др.), фондового и страхового рынков (Болгария и др.).

3. Третья модель – объединение функций центрального банка как органа денежно-кредитной политики и эмиссионного центра и банковского регулирования и надзора (Россия до 2013, Украина и др.)

4. Четвёртая модель – создание единого независимого органа финансового регулирования и надзора (Великобритания 1998–2008; Казахстан 2004–2011 и с 2019; и др.).

5. Пятая модель (англ. twin pix; буквально – две вершины) предполагает разделение функций по линии «макропруденциальный надзор» – «микропруденциальный надзор» с определённым доминированием первого органа. Эта модель реализована в Великобритании после реформы 2008 г.

6. Шестая модель – создание единого регулятора с объединением надзора за всеми секторами и интеграцией функций на базе центрального банка (Сингапур, Армения, Россия с 2013) (Моисеев. 2013. С. 52–53).

Мегарегулятор в Российской Федерации

В Российской Федерации мегарегулятор создан на базе Банка России, который был наделён полномочиями осуществлять функции регулирования и надзора практически во всех секторах финансового рынка с момента вступления в силу Федерального закона от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков».

До 2013 г. в Российской Федерации функция по финансовому надзору была разделена между несколькими самостоятельными органами. Полномочия в области регулирования финансового рынка находились в руках законодателя, Правительства РФ, Министерства финансов РФ, Федеральной службы по финансовым рынкам (ФСФР) и Банка России. Надзорные полномочия были сосредоточены в руках Банка России (надзор за банковским сектором и субъектами национальной платёжной системы); ФСФР (надзор за рынком ценных бумаг, страховым сектором, частично за деятельностью государственных пенсионных фондов, микрофинансовых организаций и ряда других сегментов финансового рынка). Также отдельные полномочия в области надзора существовали у служб, находящихся в ведении Министерства финансов РФ. Надзор за негосударственными пенсионными фондами осуществляло Министерство труда и социальной защиты РФ.

Таким образом, была очевидна сегментированность системы надзора за финансовым рынком, которая нередко приводила к рассогласованности действий, запаздыванию в принятии решений как в регулятивной сфере, так и в сфере осуществления надзора.

Созданию мегарегулятора на базе Банка России во многом способствовали особенности его правового статуса. Банк России представляет собой независимую структуру; имеет достаточно ресурсов (благодаря наличию собственного бюджета и независимости от федерального бюджета); имеет возможность в кризисный период предоставить участникам финансового рынка недостающую ликвидность.

В связи с созданием мегарегулятора Банк России дополнительно к своим традиционным функциям по осуществлению денежно-кредитной политики, политики по обеспечению устойчивости развития банковской системы и платёжной системы стал выполнять функции по регулированию, контролю и надзору за участниками различных секторов финансового рынка.

Ст. 76.1 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (Закон о Банке России) определяет, что целями регулирования, контроля и надзора за некредитными финансовыми организациями являются обеспечение устойчивого развития финансового рынка РФ, эффективное управление рисками, возникающими на финансовых рынках, в том числе оперативное выявление и противодействие кризисным ситуациям, защита прав и законных интересов инвесторов на финансовых рынках, страхователей, застрахованных лиц и выгодоприобретателей, признаваемых таковыми в соответствии со страховым законодательством, а также застрахованных лиц по обязательному пенсионному страхованию, вкладчиков и участников негосударственного пенсионного фонда по негосударственному пенсионному обеспечению, иных потребителей финансовых услуг (за исключением потребителей банковских услуг).

Кроме этого, Банк России является органом, осуществляющим регулирование, контроль и надзор за соблюдением эмитентами требований законодательства РФ об акционерных обществах и ценных бумагах, а также регулирование, контроль и надзор в сфере корпоративных отношений в акционерных обществах в целях защиты прав и законных интересов акционеров и инвесторов (ст. 76.2 Закона о Банке России).

В последующем роль Банка России повысилась в качестве органа, обеспечивающего защиту прав потребителей финансовых услуг, а также принимающего участие в решении вопросов финансовой грамотности населения и обеспечении финансовой доступности.

С 1 января 2022 г. в отдельную сферу надзора выделено регулирование и надзор за лицами, оказывающими профессиональные услуги в сфере финансового рынка (в эту категорию лиц отнесены кредитные рейтинговые агентства, бюро кредитных историй, лица, осуществляющие актуарную деятельность, аудиторские организации при оказании ими аудиторских услуг общественно значимым организациям на финансовом рынке) (ст. 76.9-5 Закона о Банке России).

Оценка деятельности

В научной литературе высказываются различные оценки эффективности мегарегулятора. К негативным чертам относится повышение давления на все сектора финансового рынка как следствие кросс-секторальных подходов и необходимости следования единым стандартам. Существует опасность конфликта интересов при принятии решений в области надзора за различными секторами финансового рынка, а в случае если мегарегулятор создаётся на основе центрального банка – между ценовой и финансовой стабильностью.

Положительный эффект от создания мегарегулятора проявляется в нескольких аспектах.

Профессор Университета Лафборо (Великобритания) Д. Ллуэллин отмечает, что существует множество аргументов в пользу создания единого интегрированного регулятора. При этом он выделяет следующие аргументы:

• в случае финансовых конгломератов интегрированное агентство позволяет более чётко наблюдать и контролировать общую картину рисков учреждения;

• эффект экономии ресурсов (кадровых, финансовых, организационных и прочее);

• повышается эффективность надзора в силу преодоления споров между различными надзорными агентствами о компетенции по регулированию и надзору, ликвидируются «серые зоны» деятельности различных финансовых организаций;

• единый регулятор способен обеспечить бо́льшую нейтральность в отношении регулирования и надзора финансовых организаций различного вида;

• упрощается структура регулирования и надзора, что обеспечивает прозрачность процесса надзора для финансовых организаций и потребителей финансовых услуг;

• преодолевается «регуляторный арбитраж»;

• потенциально должны быть снижены затраты финансовой индустрии на обеспечение надзорного процесса, в частности за счёт уменьшения объема отчётности (Llewellyn. 2004. P. 18–21).

Создание мегарегулятора автоматически не ведёт к повышению качества работы финансового рынка: требуется по меньшей мере авторитет и способность руководства мегарегулятора реализовывать цели и задачи, стоящие перед таким органом, опыт персонала, политическая поддержка, соответствующая правовая культура, последовательное правоприменение.