Экономи́ческие са́нкции, коммерческие и финансовые санкции, применяемые одной или несколькими странами против государств, групп или отдельных лиц. Единого подхода к определению и классификации санкций не выработано.

Определение санкций

В юриспруденции санкции подразумевают наказание для принуждения лиц к исполнению законодательных норм. Термин «санкции» в международных отношениях был введён бельгийским профессором международного права А. Лафонтеном в 1890-х гг. Предполагалось, что санкции будут применяться для наказания иностранных государств, проводящих агрессивную политику, поскольку издержки на их осуществление, как правило, ниже, чем на военные действия. Главным инструментом санкций в конце 19 в. было торговое эмбарго.

В 1967 г. Й. Галтунгом введено понятие санкций как действий одних стран в отношении других стран для сокращения дохода последних или принуждения их к выполнению каких-либо норм. Впоследствии санкциями стали признавать только экономические действия. При этом ряд исследователей указывает на то, что санкции являются одним из инструментов международного экономического давления, сужая определение санкций до тех экономических мер, цель которых – изменение политического курса страны, в чём заключается принципиальное отличие экономических санкций от торговой войны или торговой блокады. Однако американский политолог Д. Болдуин призывал расширить определение санкций, включив в него понятие действий страны – инициатора не только для достижения политических целей в отношении страны – получателя санкций, но и для достижения экономических и других целей. Также не выработано единого мнения относительно субъекта санкций, поскольку они могут приниматься не только одной страной, но и международными организациями, коалициями стран, корпорациями и отдельными лицами.

Характеристики санкций и их последствия

Обобщая возможные определения санкций, можно выделить несколько целей их введения:

• изменение политического курса страны;

• экономические цели;

• демонстрация позиции международному сообществу;

• обеспечение политической поддержки правящей элиты;

• наказание за определённые действия и др.

Субъектами санкций могут выступать:

• иностранные государства;

• коалиция государств;

• международные организации;

• регионы, муниципалитеты;

• корпорации;

• отдельные физические лица.

Инструментами санкций являются любые меры экономического, политического или военного характера.

Виды санкций

Существует несколько классификаций санкций. В соответствии с наиболее широким подходом, санкции можно разделить на позитивные и негативные. Если негативные санкции подразумевают отрицательные действия страны – инициатора санкций, то позитивные предполагают создание экономических стимулов или предоставление экономических привилегий в обмен на изменение политического курса страны или достижения других поставленных целей. Позитивные санкции активно применялись при обсуждении ООН с Ираном программы по обогащению урана. С точки зрения целей Дж. Барбер разделил санкции на преследующие первичные, вторичные и третичные цели. Первичной целью обычно заявляется изменение политического курса страны, в отношении которой санкции вводятся. Однако зачастую санкции преследуют и вторичные цели, которые могут включать поднятие рейтинга политической элиты страны, инициирующей санкции, или международной организации, от которой ждут каких-либо решительных действий в отношении санкционируемой страны. Третичные цели связаны с демонстрацией возможности решать международные проблемы мирным путём без применения военной силы. Подобным примером может служить решение Совета Лиги Наций о введении экономических санкций против Италии во время второй итало-эфиопской войны.

Если инициатором выступает одно лицо, то санкции являются односторонними, в случае нескольких инициаторов санкций – многосторонними. Односторонние санкции вводятся крупными экономиками, имеющими возможность оказывать экономическое давление на санкционируемые страны. В случае многосторонних санкций речь идёт об альянсах или организациях, страны – участницы которых обязаны присоединяться к вводимым альянсом санкциям (ЕС, НАТО, ООН).

Кроме того, санкции разделяются на прямые и косвенные (вторичные). Под прямые санкции попадает страна, на которую с помощью санкций планируется оказать экономическое и политическое давление. Косвенные санкции накладываются на третьи страны за их сотрудничество с главной санкционируемой страной. Например, ряд китайских, американских и европейских компаний попал под вторичные санкции США за их сотрудничество с компаниями и организациями России, находящейся под прямыми санкциями. Первой компанией, попавшей в 2018 г. под вторичные санкции, стало китайское военное агентство – в рамках принятого в 2017 г. в США закона Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act (CAATSA), которое наказали за покупку у России истребителей Су-35 и комплексов С-400.

В зависимости от объекта санкции подразделяются на торговые и финансовые. Торговые включают бойкот (ограничение импорта из санкционируемой страны), эмбарго (запрет на поставки товаров в санкционируемую страну), введение или повышение таможенных пошлин, отмену режима наибольшего благоприятствования, отказ в выдаче лицензий, демпинг и др., т. е. любые ограничения на торговые потоки. Финансовые санкции включают ограничение и запрет на осуществление инвестиций или кредитования, дискриминационное налогообложение инвестиций, замораживание активов физических и/или юридических лиц санкционируемой страны, отмену предоставления финансовой помощи, ограничение или запрет на предоставление финансовых услуг санкционируемой стране. Как правило, страны – инициаторы используют и торговые, и финансовые санкции, с учётом ущерба тех или иных потенциальных санкционных мер для своих экономик.

Выделяют также «умные» санкции, предполагающие запрет на въезд в страну-инициатор и заморозку активов отдельных физических лиц, представляющих собой политическую элиту санкционируемой страны или связанных с ней, т. е. такие санкции носят адресный характер и, по сути, не должны затрагивать остальное население санкционируемой страны.

Эффективность санкций

В настоящее время нет единого мнения относительно эффективности санкций. Чаще всего эффективность санкций изучается с помощью теории игр. Например, Дж. Цебелис рассматривал двух игроков с двумя вариантами поведения у каждого: санкционируемая страна решает, нарушать или нет международное право, а страна – инициатор санкций принимает решение, вводить их или нет в отношении страны – нарушителя санкции. При этом инициирующая санкции страна может или усилить действие санкций, или сформировать стимулы для следования страной-нарушителем международным правилам. Автор приходит к выводу, что использование любого из этих двух инструментов оказывается неэффективным, поскольку они в конечном итоге не оказывают влияния на вероятность соблюдения предписываемых условий. Тем не менее в более поздних работах выявлено, что усиление санкций не оказывает влияния на снижение вероятности нарушения санкционируемыми странами международных норм. Кроме того, усиление санкций не всегда возможно.

Во-первых, оно связано с ростом издержек для страны – инициатора, а не только для целевых лиц санкционируемой страны. Например, запрет на импорт каких-либо товаров из санкционируемой страны может привести к росту цен на эти товары для покупателей страны – инициатора. Известны случаи, когда страны отказывались присоединяться к санкциям, поскольку ущерб для них от введения этих санкций превышал потенциальный ущерб для санкционируемой страны.

Во-вторых, готовность присоединиться к санкциям какой-либо страны тем ниже, чем меньше уже присоединившихся стран. В таком случае к прямым потерям страны – инициатора добавляются косвенные потери, связанные с ущербом от продолжения торговли санкционируемой страной со странами, не поддержавшими санкции. Последние, в свою очередь, выигрывают от снижения конкуренции на рынке санкционируемой страны. Кроме того, введение санкций зависит от поведения заинтересованных лиц или групп лиц в стране-инициаторе. Обычно в качестве теоретического примера рассматриваются 2 группы заинтересованных лиц в стране-инициаторе: получающая выгоды и несущая убытки от введения санкций. При этом обе группы готовы тратить ресурсы, чтобы склонить правительство к введению или, наоборот, отказу от санкций. Эффективность воздействия группы на правительство будет тем ниже, чем выше в ней проявляется проблема безбилетника. В свою очередь, проблема безбилетника будет ниже в небольших группах, где для каждого участника выгоды от реализации цели (введения или невведения санкций) будут наиболее существенны. Например, производители товаров-субститутов для товаров из санкционируемой страны станут активно настаивать на введении запрета на импорт последних. Пересечение интересов этих групп приводит к тому, что зачастую страной-инициатором применяются не самые эффективные санкционные меры с точки зрения наибольшего ущерба для санкционируемой страны.

С точки зрения институционального направления санкции имеют более сильное влияние на санкционируемые страны с либеральным, а не с авторитарным режимом из-за возможностей авторитарных властей влиять на заинтересованные группы посредством СМИ, использования нелегальных инструментов обхода санкций, сохранения своей власти посредством влияния на узкий круг политической элиты.

Наиболее известной работой по эмпирической оценке эффективности санкций является исследование Г. Хафбауэра и соавторов. Эффективность санкций определялась двумя показателями: 1) показатель достижения цели санкционной политики страной-инициатором; 2) вклад применяемых экономических санкций в полученный результат (наряду с другими факторами, например военными действиями или другими экономическими изменениями в санкционируемой стране). Каждый элемент эффективности санкций измерялся по шкале от 1 до 4. Итоговый показатель эффективности рассчитывался как умножение двух указанных выше показателей и варьировался от 1 до 16. Эффективными санкциями являлись те, у которых итоговый показатель превышал 9. Кроме того, авторы считают, что нельзя измерять эффективность экономических санкций только экономическим ущербом, который несёт санкционируемая страна. По данной методологии в 1970–2014 гг. только 34 % санкций можно назвать эффективными. В 1914–2002 гг. среди санкций, предполагающих одновременное ограничение экспортных, импортных и финансовых потоков, около 40 % являются эффективными. Напротив, доля эффективных санкций наиболее низка, если санкции включали ограничения только на импортные и финансовые потоки (20 %) или только на экспортные и финансовые потоки (18 %).

Данный подход не раз подвергался критике. Примером может служить исследование Р. Пейпа, который утверждал, что из 40 признанных эффективными в работе Г. Хафбауэра санкций таковыми являются только 5 за период 1919–1990 гг.

В вопросе эффективности санкций с точки зрения экономического ущерба научное сообщество более однозначно. Например, средний ущерб от санкций для санкционируемых стран составил 5 % ВВП, при этом до 1985 г. он составлял всего 1,5 % ВВП. Однако в этих оценках не учитываются как долгосрочный эффект влияния санкций на санкционируемую страну, так и их отрицательное влияние на другие страны, являющиеся экономическими партнёрами санкционируемой страны. Поэтому результатом введения санкций является снижение эффективности всей международной экономической системы из-за переориентации большинства экономик на внутренние рынки и снижения потенциала от международной торговли.

Противники санкций

Санкции наносят ущерб санкционируемой стране, причём в той или иной степени потери несут обычные граждане этой страны. Поэтому противники санкций в первую очередь критикуют санкционную политику по гуманитарным соображениям. Кроме того, санкции могут привести к ухудшению защиты прав человека в санкционируемой стране (Д. Пексен). Некоторые политологи отмечают, что торговые ограничения наносят ущерб главным образом рядовым гражданам, а не политическим элитам, в отношении которых и проводится санкционная политика.

Опыт санкций и реакции на них санкционируемых стран

Санкции начали применяться странами задолго до введения официального понятия. Например, ещё в 432 г. до н. э. Афинским морским союзом были наложены санкции на г. Мегара, что сыграло важную роль в начале Пелопонесской войны. Санкции эпохи Средневековья носили временный и локальный характер, в Новое время (1827–1914) насчитывается 21 эпизод санкций, выражавшихся в торговой блокаде – в частности, в отношении Турции, Португалии, Нидерландов, Колумбии, Панамы, Мексики, Аргентины и Сальвадора. В 1911–2000 гг. отмечено 174 санкционных эпизода.

Среди применяемых санкций и реакции на них санкционируемых экономик наиболее интересен опыт СССР, Китая, Ирана и ЮАР.

Китай

В отношении Китая США ввели санкции в 1989 г.; причиной послужил силовой разгон студенческой демонстрации на площади Тяньаньмэнь в Пекине. Позже к санкциям США присоединились страны «Большой семёрки» (G7). Санкции предусматривали заморозку всех инвестиционных проектов и отказ от новых инвестиций, прекращение торгово-экономического сотрудничества, запрет на кредитование китайских организаций или государства (в том числе международными финансовыми организациями – МВФ, ВБ, АБР), запрет на экспорт вооружений и технологий в Китай.

Ответом на санкции США и присоединившихся к ним стран G7 стала не самоизоляция Китая, а наращивание им торгово-экономических, дружественных и культурных связей как со странами, не присоединившимися к санкциям (Индия, Южная Корея, СССР, страны АСЕАН), так и со странами G7. В 1991 г. состоялся первый официальный визит главы МИД Китая на 24-е заседание министров иностранных дел стран – членов АСЕАН. В июле 1990 г. принято решение о присоединении Китая к АТЭС. Несмотря на отказ политической элиты Китая от смены курса, Китай открыл внутренний рынок для зарубежных инвесторов и начал проводить экономические реформы. В результате приток ПИИ в Китай за 1989–1994 гг. увеличился с 3,4 до 33,8 млрд долл. США, а объём накопленных инвестиций в 1989–1995 гг. вырос с 17 млрд долл. до 100 млрд долл. соответственно. Успех Китая в преодолении негативных последствий санкций заключался в его переориентации с крупных экономик и попыток налаживания с ними экономических связей в условиях санкционного давления с их стороны на региональную интеграцию. Параллельно с расширением сотрудничества со странами АТР Китай вёл переговоры по участию в Генеральном соглашении по тарифам и торговле (ГАТТ, англ. General Agreement on Tariffs and Trade), однако эти переговоры не были конструктивными. Тем не менее в 2001 г. Китай присоединился к ВТО. Обязательства Китая касались снижения импортных тарифов, поэтапного открытия своих рынков, сокращения или отмены государственного регулирования в различных секторах экономики и продолжения рыночного реформирования. Выбранная стратегия оказалась оправданной. К 2021 г. Китай занимал 2-е место по объёмам импорта (2,68 трлн долл.) и 1-е место по объёмам экспорта (3,36 трлн долл.).

ЮАР

Санкции в отношении ЮАР были связаны с политикой апартеида, проводимой Национальной партией, находившейся у власти в ЮАР в 1948–1994 гг. Санкции ООН 1962 г. ограничивали экономические, финансовые и транспортные связи с Республикой, в 1963 г. провозглашено эмбарго на поставку вооружений в ЮАР, а в 1968 г. санкции распространялись на сферы культуры, спорта и образования.

ЮАР смогла долго успешно противостоять санкциям по нескольким причинам. Во-первых, начальные санкции носили рекомендательный характер. За это время ЮАР смогла подготовиться к более жёстким санкциям, получив необходимые для её развития технологии, в том числе теневыми способами. Во-вторых, к санкциям ОПЕК, вводившим нефтяное эмбарго, изначально не присоединился Иран, а когда в 1979 г. он всё же перестал поставлять в ЮАР нефть, ЮАР уже производила бензин из угля и организовала обход санкций в отношении поставок в страну нефти и оружия через посредников. В-третьих, ЮАР являлась крупнейшим поставщиком сырья на западные рынки (золота, платины, других металлов платиновой группы, серебра, меди, олова, ванадия, марганца, хрома, кобальта, урана, угля). В-четвёртых, в 1980 г. была создана экономическая группировка зависящих от ЮАР стран САДКК в формате зоны свободной торговли, через которую экспортировались товары ЮАР на рынки третьих стран (особенно через Лесото и Свазиленд). Товары, поступающие в страны союза из ЮАР, отмечались как «товары неустановленного происхождения» или товары «особо не упомянутых поставщиков» исходя из принятого принципа неразглашения торгово-экономических связей. Для противодействия санкциям ЮАР сделала упор на импортозамещение и индустриализацию, особенно в сфере вооружений, а не на либерализацию рынков и проведение рыночных реформ. Например, к 1987 г. ЮАР значительно продвинулась в импортозамещении потребительских товаров (за исключением машин и аксессуаров): их доля в совокупном импорте составляла только 10 %. Около 20 лет это приносило положительные плоды, поскольку практически все сектора экономики были так или иначе связаны с процветающим сектором производства вооружений. За это время ЮАР стала крупнейшим производителем и экспортёром вооружения на Африканском континенте. Однако через 20 лет санкций сказался запрет на доступ к новейшим технологиям – вооружения ЮАР стали неконкурентоспособными на мировом рынке. Правительство ЮАР признало неадекватность объёмов инвестиций в разработку и производство вооружений. Кроме того, в 1986 г. санкции в отношении ЮАР значительно ужесточились и предполагали запрет на экспорт в ЮАР запчастей для производства военной продукции, ряд стран ограничил закупку золота, монет, угля из ЮАР, были введены масштабные финансовые санкции. В долгосрочном периоде импортозамещение и концентрация усилий на развитии военной промышленности не помогла ЮАР избежать замедления экономического роста, девальвации валюты, роста безработицы и раскручивания инфляции, поскольку ответом на более жёсткие санкции было бегство капитала. Переломным моментом стало бегство капитала из ЮАР в 1980–1985 гг. Ущерб от санкций оценивался для ЮАР в снижении темпов экономического роста с 5,4 до 3,2 % в год в 1981–1994 гг. Пик рецессии из-за санкций пришёлся на 1981–1982, 1984 гг. и составлял 10,3 % ВВП. В начале 1990-х гг., после смены режима в ЮАР, санкции стали отменять, однако их последствия сказывались на экономике ЮАР ещё долго.

Иран

Первые санкции в отношении Ирана были приняты США в 1979 г. из-за захвата американского посольства в Тегеране группой радикально настроенных студентов, требующих экстрадиции из США бежавшего иранского шаха (Мохаммеда Резы Пехлеви), и включали полный запрет физическим и юридическим лицам США вести бизнес в Иране или сотрудничать с иранскими компаниями, в том числе в нефтегазовой промышленности; распространялись косвенные санкции на юридические лица и физических лиц, которые были замечены в связях с подсанкционными иранскими компаниями; были заморожены иранские активы и золотые запасы Ирана.

Существенным отличием реакции Ирана на санкции является применение им контрсанкционных (ответных) мер, в частности запрета на поставки в страны, поддерживающие санкционный режим в отношении Ирана. Впоследствии санкции в отношении Ирана расширялись и ужесточались, затрагивали не только торгово-экономическую и финансовую, но и социально-гуманитарную сферы. Наиболее сильный ущерб экономике Ирана нанесли такие санкционные ограничения, как отключение банков Ирана от SWIFT, запрет на продажу нефти на мировом рынке и запрет на поставку технологий и оборудования в Иран. Преодоление последствий санкционного давления Иран видел не в либерализации экономики и институциональном реформировании, а в переориентации финансовых и торговых потоков на нейтральные страны Ближнего Востока и Азии, отказавшись от доллара США в международных расчётах и торговли с недружественными странами. Кроме того, Иран освоил и воплотил схемы обхода санкций, включая создание компаний-посредников, перемаркировку своей продукции, переливание нефти в открытом море, осуществление бартерных сделок и взаиморасчётов в национальной валюте со странами-партнёрами.

В 2006 г. Иран начал вести переговоры по своей ядерной программе с Францией, Германией, Великобританией, США, Россией и КНР, в результате санкции на отдельные товары были сняты. Политика США в отношении Ирана в тот период носила двойственный характер: так, несмотря на снятие некоторых запретов, в 2010–2013 гг. в санкционные списки попали иранские транспортные, нефтехимические, энергетические, судоходные и судостроительные компании, морские порты и телерадиовещательные компании. Впоследствии американские санкции коснулись и финансовой сферы. В 2014 г. санкционный режим был несколько смягчён из-за подписания промежуточного соглашения о приостановке ядерной программы Ирана. 18 октября 2015 г. вступил в силу Совместный всеобъемлющий план действий, который предусматривал отмену санкций в отношении Ирана. Иран, в свою очередь, подтверждал выполнение обязательств в рамках ядерной сделки. Однако после избрания президентом США Д. Трампа санкционное давление на Иран возобновлилось.

В 2018 г. США вышли в одностороннем порядке из ядерной сделки, обвинив Иран в спонсорстве терроризма, нарушении прав человека, разработке Ираном программы по созданию баллистических ракет; произошло очередное ужесточение санкций США против Ирана, включая санкции в отношении организации по атомной энергии Ирана, 70 финансовых организаций, национальной иранской танкерной компании. Однако из-под санкций был исключён проект освоения шельфового газоконденсатного месторождения в Азербайджане Шах-Дениз, которое разрабатывает консорциум нефтегазовых компаний, куда входит National Iranian Oil Company – иранская государственная нефтегазовая компания, а также предусмотрен переходный период для некоторых стран, зависимых от импорта иранской нефти, к постепенному снижению этого импорта.

СССР

После ввода советских войск в Афганистан США и их союзники ввели против СССР полномасштабные санкции, включая эмбарго на поставки критически важных товаров и технологий, в том числе труб для строительства газопроводов; запрет на импорт товаров из СССР; запрет выдачи лицензий на продажу высоких технологий СССР; ограничение предоставления займов и кредитов; отказ от сотрудничества с СССР в культурно-социальной сфере и др.

СССР, как и Иран, сконцентрировался на вариантах обхода санкций и попытках введения ответных мер в отношении США. Активно развивался промышленный шпионаж; был заключён последний из четырёх договоров (1981) с западными странами в рамках разработанной в 1970 г. схемы «газ в обмен на оборудование»; доллары США для покупки критически необходимых товаров (в том числе зерна) приобретались за счёт продажи золота и других сырьевых товаров и хранились в европейских банках из-за невозможности США их конфисковать.

Также против СССР вводились санкции на поставки американского оборудования, необходимого для строительства СССР газопровода «Уренгой – Помары – Ужгород», которые оказались неэффективными по причине участия европейских компаний и банков в этом проекте. ФРГ, Франция, Великобритания и Италия объявили американские санкции незаконными, европейские компании сами поставили в СССР необходимое нефтегазовое оборудование, и против этих компаний США также ввели санкции. Однако после переговоров американские санкции, направленные против европейских компаний и СССР, были отменены, а строительство газопровода успешно завершено 8 августа 1983 г. (однако под давлением США была построена только одна линия вместо запланированных двух).