Бюдже́т (франц. bougette – кожаный мешок, сумка), форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Русский профессор Э. Н. Берендтс писал: «Слово бюджет – норманско-английского происхождения, и означало ранее речь, которую начальник английского финансового управления (канцлер казначейства) произносил, излагая в парламенте план и смету ожидаемых в предстоящем году доходов и расходов» (Берендтc. 1914. С. 57).

Бюджет: понятие и значение для государственного управления

Государствам и муниципалитетам необходимы денежные средства для финансирования своей публичной деятельности – реализации государственных и муниципальных полномочий, в которых заинтересованы все граждане, проживающие на территории государства или муниципального образования (публичный интерес). Для решения этой задачи создаются фонды публичных средств, прежде всего бюджеты – государственные и муниципальные (местные), выступающие одновременно фондом денежных средств и финансовым планом доходов и расходов соответствующего публичного субъекта.

Легальное определение понятия «бюджет» содержится в законодательном акте – Бюджетном кодексе РФ (далее – БК РФ). Бюджетом признаётся форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (ст. 6 БК РФ). В определении отражены важнейшие характеристики бюджета:

• его цель – обеспечение задач и функций публичных субъектов;

• динамический аспект бюджетов, понимаемый как одновременный процесс сбора (аккумулирования) и расходования бюджетных средств.

Виды бюджета

Различаются государственные и негосударственные бюджеты. К первым относятся федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ или региональные бюджеты. Негосударственными, т. е. местными бюджетами, в соответствии с организационно-территориальным устройством местного самоуправления, являются бюджеты муниципальных районов и округов; бюджеты городских округов; бюджеты городских и сельских поселений и др.

Существование множества бюджетов привело к необходимости формирования понятия консолидированного бюджета, представляющего собой свод бюджетов соответствующей территории. Например, консолидированный бюджет конкретного субъекта РФ включает в себя региональный бюджет и местные бюджеты городских округов, муниципальных районов и муниципальных округов. Консолидированный бюджет муниципального района, в свою очередь, включает бюджет района и бюджеты городских и сельских поселений, находящихся на его территории. Совокупность региональных консолидированных бюджетов вместе с федеральным бюджетом образуют консолидированный бюджет Российской Федерации. Консолидированный бюджет используется в качестве инструмента экономического прогнозирования, планирования и управления публичными финансовыми средствами.

Правовые формы бюджета

Все бюджеты, кроме консолидированных, имеют строго определённую правовую форму – форму нормативного правового акта. Федеральный бюджет облекается в форму федерального закона (например, Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов» от 8 декабря 2020 № 385-ФЗ), региональные бюджеты – в форму законов субъектов РФ (например, закон Московской области № 251/2020-ОЗ «О бюджете Московской области на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов»).

Местные бюджеты утверждаются решениями – нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления, в порядке, предусмотренном в уставе муниципального образования. Закон о бюджете (нормативный правовой акт представительного органа местного самоуправления) отличается особым характером, он представляет собой финансовый план деятельности публичного субъекта и имеет ограниченное время действия – соответствующий финансовый год.

Система и структура бюджета

Бюджет каждого публичного субъекта является неотъемлемой частью бюджетной системы Российской Федерации, которую образуют совокупность бюджетов (федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты) и бюджетов государственных внебюджетных фондов (бюджет Пенсионного фонда РФ; бюджет Фонда социального страхования РФ, с 1 января 2023 – Фонда пенсионного и социального страхования РФ; бюджеты фондов обязательного медицинского страхования).

Бюджеты формируются за счёт источников доходов, к которым относятся налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления. К числу безвозмездных поступлений относятся прежде всего межбюджетные трансферты (дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, межбюджетные субсидии), предназначенные для финансирования публичных полномочий, переданных на другие уровни власти, а также добровольные пожертвования юридических лиц и граждан. Налоговые доходы закрепляются БК РФ за соответствующим бюджетом в полном объёме либо в части. Так, налог на добавленную стоимость (НДС) полностью зачисляется в федеральный бюджет, признаётся налоговым доходом исключительно федерального бюджета; налог на имущество организаций признаётся доходом региональных бюджетов; за местными бюджетами закреплены земельный налог, налог на имущество физических лиц. Значительная часть налоговых доходов подлежит распределению между бюджетами различных уровней: налог на прибыль подлежит зачислению в региональные бюджеты (в большей части) и федеральный бюджет (в меньшей части); налог на доходы физических лиц (НДФЛ) зачисляется в федеральный, региональные и местные бюджеты. Бюджетообразующими, т. е. составляющими значительную долю в объёме доходов бюджетов, признаются НДС, акцизы, налог на прибыль организаций и НДФЛ.

Закрепление налоговых доходов по наименованию и доле зачисления в БК РФ (статьи 50–61.6) создаёт определённую стабильность и предсказуемость для формирования доходной базы региональных и местных бюджетов. Тем не менее система распределения налоговых доходов не является незыблемой и корректируется практически ежегодно в зависимости от складывающейся экономической ситуации и необходимости реализации управленческих решений, в том числе по причине перераспределения публичных полномочий.

Неналоговые доходы образуют поступления от использования публичного имущества, в том числе от оказания платных услуг казёнными учреждениями; части прибыли унитарных предприятий. Это доходы, которые образуются в результате собственной экономической деятельности органов публичной власти и эффективности использования имеющегося у них имущества, доля таких доходов относительно невелика. Таким образом, в системе доходных источников региональных и местных бюджетов присутствуют доходы, признаваемые их собственными доходами, а также доходы, относящиеся к иному бюджету, но переданные им (закреплённые за ними) в результате реализации полномочий, разрешённых БК РФ и преследующих цель обеспечить сбалансированность бюджетов как обязательного принципа бюджетной системы РФ (ст. 33 БК РФ).

Средства бюджетов имеют строгое целевое предназначение и должны быть израсходованы на финансирование тех вопросов, которые должны решать соответствующие публичные органы, поэтому конкретные расходы бюджета зависят от закреплённых публичных полномочий. В БК РФ они именуются расходными обязательствами. Вместе с тем для всех бюджетов применяется единая бюджетная классификация расходов (ст. 21 БК РФ).

Традиционно выделяются следующие основные области расходования бюджетных средств:

• общегосударственные вопросы;

• национальная оборона;

• национальная безопасность и правоохранительные органы;

• национальная экономика;

• жилищно-коммунальное хозяйство;

• охрана окружающей среды;

• образование;

• культура, кинематография;

• здравоохранение;

• социальная политика;

• физическая культура и спорт;

• средства массовой информации и др.

Структура любого бюджета бюджетной системы РФ, помимо доходов и расходов, включает (может включать) заимствования, осуществлённые с целью достижения сбалансированности соответствующего бюджета, покрытия дефицита недостающих доходов. Заимствования могут осуществляться в форме привлечения кредитных средств, выпуска государственных либо муниципальных ценных бумаг (ст. 103 БК РФ); осуществление заимствований ограничено в целях недопущения возникновения ситуации неплатёжеспособности публично-правового образования (статьи 106, 107, 111 БК РФ). В случае возникновения критических отклонений от допустимых параметров возможно использование института временной финансовой администрации для оздоровления региональных или муниципальных финансов в порядке, предусмотренном бюджетным, а не гражданским законодательством (гл. 19.1 БК РФ).

Целевой характер бюджетных средств любого бюджета признаётся принципом бюджетной системы РФ (ст. 38 БК РФ) и принудительно обеспечивается установленными мерами юридической ответственности (ст. 15.14 Кодекса РФ об административных правонарушениях «Нецелевое использование бюджетных средств»; ст. 285.1 Уголовного кодекса РФ «Нецелевое расходование бюджетных средств») и бюджетными мерами принуждения в сфере межбюджетных отношений (ст. 306.2 БК РФ).

Кроме понятия «бюджет», содержание которого определено в Бюджетном кодексе РФ, употребляется также понятие «электронный бюджет». Электронный бюджет – это государственная интегрированная информационная система управления общественными финансами, которая появилась в 2015 г. с принятием постановления Правительства Российской Федерации от 30 июня 2015 г. № 658 «О государственной интегрированной информационной системе управления общественными финансами "Электронный бюджет"». В настоящее время она позволяет за счёт использования цифровых технологий обеспечивать прозрачность публичных финансов и увеличивать эффективность их использования. Управление электронным бюджетом осуществляется Министерством финансов РФ и Федеральным казначейством.