Исполни́тельная власть в Росси́йской Федера́ции, относительно самостоятельная ветвь единой государственной власти, основным предназначением которой является обеспечение исполнения законов и иных нормативных правовых актов специально созданными органами исполнительной власти и иными субъектами, осуществляющими функции публичного управления.

В действующих нормативных правовых актах понятие исполнительной власти не определяется. Основополагающей конституционной нормой об исполнительной власти является ст. 10 Конституции РФ, согласно которой государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Принцип разделения властей составляет одну из основ конституционного строя России, действует как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ, обеспечивая относительную самостоятельность и независимость исполнительной власти по отношению к другим ветвям единой государственной власти [см. правовую позицию Конституционного Суда РФ, изложенную в постановлении от 7 июня 2000 № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"»]. В соответствии с п. 7 ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» принципом деятельности органов, входящих в единую систему публичной власти в субъекте РФ, является разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную.

Существенным принципом исполнительной власти в правовом государстве является принцип, согласно которому права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность исполнительной власти (ст. 18 Конституции РФ).

Традиционной для российского административного права является проблема соотношения понятий «исполнительная власть» и «государственное управление», обусловленная, с одной стороны, тем, что Конституция РФ не использует понятие «государственное управление», а с другой стороны, многозначностью данных понятий (Мицкевич. 2015. С. 40). Основной аспект взаимоотношения данных категорий состоит в том, что государственное управление как вид государственной деятельности реализуется через исполнительную власть.

В 2020 г. в текст Конституции РФ (Закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти») введено понятие «публичная власть», что повлекло дискуссию о замене термина «государственное управление» понятием «публичное управление», осуществляемое не только через исполнительную власть, но и через местное самоуправление (Старилов. 2020. С. 20–31).

В настоящий момент отсутствует федеральный закон, который бы регулировал всю систему исполнительной власти. Вместе с тем в науке административного права признаётся, что именно законодательное регулирование исполнительной власти соответствует характеру и уровню данных общественных отношений, обеспечивает стабильность государственного управления (Хаманева. 2001. С. 50; Сергун. 2020. № 3. С. 245). Федеральный конституционный закон от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», как и ранее действовавший Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», не содержит комплексной регламентации всей системы органов исполнительной власти РФ (Проблемы социально-экономического и политического развития России. 2001. С. 41).

Правительство РФ

В результате реформы 2020 г. правовой статус Правительства РФ был значительно изменён. Согласно ч. 1 ст. 110 Конституции РФ исполнительную власть РФ осуществляет Правительство РФ под общим руководством Президента РФ. Принцип дуализма исполнительной власти нашёл своё конституционное закрепление в ч. 3 ст. 110, в соответствии с которой Правительство РФ руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, за исключением федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ.

В развитие принципа дуализма исполнительной власти в ч. 1 ст. 1 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (Закон о Правительстве РФ) определено, что исполнительную власть РФ осуществляют Правительство РФ и иные федеральные органы исполнительной власти в соответствии со структурой федеральных органов исполнительной власти под общим руководством Президента РФ, а также органы исполнительной власти субъектов РФ. В соответствии с ч. 1 ст. 12 руководство деятельностью федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти осуществляется Президентом РФ и Правительством РФ в соответствии со структурой федеральных органов исполнительной власти.

Ранее действовавший Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 1) определял правовой статус Правительства РФ как высшего исполнительного органа государственной власти РФ, возглавляющего единую систему исполнительной власти в РФ. Таким образом, произошло изменение статуса Правительства РФ: не будучи на настоящий момент высшим органом исполнительной власти, Правительство РФ осуществляет руководство деятельностью федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, за исключением федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ. Согласно ч. 2. ст. 1 Закона о Правительстве РФ на Правительство РФ возложено обеспечение проведения в России единой социально ориентированной государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, поддержки, укрепления и защиты семьи, сохранения традиционных семейных ценностей, а также в области охраны окружающей среды.

Президент РФ в системе исполнительной власти РФ

До внесения изменений и дополнений в Конституцию РФ в 2020 г. констатировалась сложившаяся на практике «юридическая и фактическая двойственность статуса Президента», проявляющаяся в его деятельности как внутри исполнительной власти, так и над всеми ветвями власти (Проблемы социально-экономического и политического развития России. 2001. С. 38). В результате реформы 2020 г. существенно расширились полномочия Президента РФ в сфере исполнительной власти, а сложившийся принцип дуализма исполнительной власти получил конституционное закрепление (Виноградова. 2021. С. 255; Мартынов. 2021. С. 122; Ибрагимов. 2021. С. 91; Дзидзоев. 2021. С. 49).

Президент РФ обладает следующими полномочиями в сфере исполнительной власти на федеральном уровне:

• формирование органов исполнительной власти (пункты «а», «б», «б.1», «в», «в.1», «д», «д.1» ст. 83 Конституции РФ);

• контроль за законностью правовых актов органов исполнительной власти с правом отмены постановлений и распоряжений Правительства РФ (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ);

• осуществление общего руководства Правительством РФ, правом председательствовать на заседаниях Правительства РФ (п. «б» ст. 83, ч. 1 ст. 110 Конституции РФ).

Президент РФ обладает рядом полномочий и в отношении органов исполнительной власти субъектов РФ, что предусмотрено нормами Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (Закон «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»), а именно:

• формирование исполнительной власти субъекта РФ: назначение временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ (ч. 1 ст. 27 Закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»); отрешение от должности высшего должностного лица субъекта РФ в связи с утратой доверия, а также в других случаях, предусмотренных законом (п. 3 ч. 1 ст. 28 Закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» и др.);

• нормативно-правовое регулирование исполнительной власти субъектов РФ (утверждение перечня показателей для оценки эффективности деятельности высших должностных лиц субъектов РФ и деятельности исполнительных органов субъектов РФ; перечня типовых государственных должностей субъектов РФ) (ч. 1 ст. 35 Закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»; ч. 1 ст. 5 Закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»);

• контроль за законностью правовых актов органов исполнительной власти: приостановление действия акта высшего должностного лица субъекта РФ, а также действия акта исполнительного органа субъекта РФ до решения вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ; ч. 5 ст. 3 Закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»).

Система и структура федеральных органов исполнительной власти

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ систему федеральных органов исполнительной власти образуют Правительство РФ, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти (федеральные службы, федеральные агентства), которые определяются на основе Конституции РФ, Закона о Правительстве РФ и иных федеральных законов. По вопросам, касающимся системы федеральных органов исполнительной власти, не урегулированным законодательством, Президент РФ может издавать указы, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам [постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 № 2-П «По делу о толковании статей 71 (пункт "г"), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации»]. Таким образом, система федеральных органов исполнительной власти в отсутствие федерального закона в рамках опережающего правового регулирования определяется Президентом РФ.

В результате реализации административной реформы по организационному разделению функций органов исполнительной власти Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» была создана трёхчленная система федеральных органов исполнительной власти (Шаров. 2005. С. 25–26; Хаманева. 2006. С. 7; Ноздрачев. 2006. С. 11–28; Гришковец. Административная реформа. 2020. С. 140–141). В основу построения данной системы положена корреляция организационно-правовой формы федерального органа исполнительной власти с возложенными на орган функциями.

Федеральное министерство осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности. Федеральная служба осуществляет функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральное агентство осуществляет в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.

Каждый из организационно-правовых видов федеральных органов исполнительной власти не вправе осуществлять типы функций, присущие органу исполнительной власти иной организационно-правовой формы, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Вместе с тем на практике встречаются случаи наделения федеральных служб и агентств функциями федеральных министерств (Сергун. 2020. С. 248; Гришковец. Административная реформа. 2020. С. 140–141).

Структура федеральных органов исполнительной власти включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством РФ возложенных на него задач и полномочий [постановление Конституционного Суда РФ от 27 января1999 № 2-П «По делу о толковании статей 71 (пункт "г"), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации»]. В соответствии с п. «б.1» ст. 83 Конституции РФ Президент РФ утверждает по предложению Председателя Правительства РФ структуру федеральных органов исполнительной власти, вносит в неё изменения; в структуре определяет органы, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ и органы, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ. Согласно ч. 2 ст. 12 Закона о Правительстве Президент осуществляет руководство деятельностью федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, общественной безопасности и другими вопросами в соответствии со структурой федеральных органов исполнительной власти.

Структура федеральных органов исполнительной власти определена Указом Президента РФ от 21 января 2020 г. № 21 «О структуре федеральных органов исполнительной власти».

Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти

В ч. 1 ст. 78 Конституции РФ предусмотрено право федеральных органов исполнительной власти создавать для осуществления своих полномочий территориальные органы. В соответствии с ч. 3 ст. 1 Закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» федеральные органы государственной власти и иные федеральные государственные органы осуществляют свои полномочия на территории субъекта РФ непосредственно или через создаваемые ими территориальные органы. До настоящего времени порядок создания таких органов регулируется постановлением Правительства РФ от 27 мая 1993 г. № 491 «О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации».

Децентрализованное публичное управление

В современном мире функции публичного управления нередко реализуют децентрализованные организационные единицы, которые создаются в иных организационно-правовых формах, чем органы исполнительной власти (Административное право зарубежных стран. 2003. С. 58). Наиболее яркими представителями децентрализованных организационных единиц являются государственные корпорации, часть из которых были преобразованы из соответствующих федеральных органов исполнительной власти; публично-правовые компании и т. д. (Романовская. 2017. С. 143–154; Гришковец. Исполнительная власть. 2020. С. 62).

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации

В соответствии с принципом федерализма исполнительная власть осуществляется как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ (статьи 1, 5 Конституции РФ). Система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя государства и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ). Длительное время общие принципы организации исполнительной власти в субъектах РФ определялись Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

В связи с изменениями Конституции РФ в 2020 г. организация исполнительной власти на уровне субъектов РФ регулируется Законом «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации». В соответствии с ч. 1 ст. 31 данного закона в систему исполнительных органов субъекта РФ входят высшее должностное лицо субъекта РФ, высший исполнительный орган субъекта РФ и иные исполнительные органы субъекта РФ. Частью 3 данной статьи предусмотрено полномочие высшего должностного лица субъекта РФ по утверждению системы и структуры исполнительных органов субъекта РФ. На территории субъекта РФ в соответствии с ч. 2 ст. 32 обеспечение исполнения Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ осуществляет высший исполнительный орган субъекта РФ. Согласно частям 4 и 5 ст. 32 высший исполнительный орган субъекта РФ формируется высшим должностным лицом субъекта РФ и может им возглавляться. В ином случае согласно ч. 5 ст. 32 высшее должностное лицо субъекта РФ учреждает должность председателя высшего исполнительного органа субъекта РФ, если это предусмотрено конституцией (уставом) субъекта РФ. Статьей 34 закона предусмотрено обязательное существование финансового органа субъекта РФ.

В соответствии с принципом единства системы исполнительной власти, предусмотренным ч. 2 ст. 77 Конституции РФ, ч. 2 ст. 31 Закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», в пределах ведения Российской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в России.

Исполнительная власть на федеральной территории

Согласно ч. 1 ст. 67 Конституции РФ, изменённой в результате реформы 2020 г., на территории России в соответствии с федеральным законом могут быть созданы федеральные территории. Организация публичной власти на федеральных территориях устанавливается соответствующим федеральным законом.

Федеральный закон, единообразно определяющий статус федеральных территорий, отсутствует. На настоящий момент Федеральным законом от 22 декабря 2020 г. № 437-ФЗ «О федеральной территории "Сириус"» создана федеральная территория «Сириус», представляющая собой публично-правовое образование, имеющее общегосударственное стратегическое значение с собственной системой органов публичной власти. Использование в законе понятия «органы публичной власти федеральной территории» не как обобщающей категории государственных и муниципальных органов, но как их конкретной разновидности является дискуссионным, поскольку не позволяет отнести органы публичного управления федеральной территории «Сириус» ни к одному из уровней публичной власти (Лексин. 2021. С. 31). Компетенция публично-правового образования «федеральная территория "Сириус"» является смешанной и в соответствии с ч. 1 ст. 8 Закона «О федеральной территории "Сириус"» включает в себя полномочия публичной власти всех трёх уровней – РФ, субъектов РФ, органов местного самоуправления городского округа. В соответствии со статьями 10 и 15 данного закона исполнительно-распорядительным органом федеральной территории «Сириус» является администрация территории «Сириус». Компетенция администрации федеральной территории «Сириус» определена в ст. 32 Устава федеральной территории «Сириус», утверждённой решением Совета федеральной территории «Сириус» от 19 ноября 2021 г. № 1-3/16. Компетенция администрации федеральной территории «Сириус» носит смешанный характер и включает в себя функции и исполнительно-распорядительные полномочия различных уровней публичной власти, например осуществление полномочий собственника федерального имущества (п. 11 ст. 32 Устава) и управление муниципальной собственностью (п. 10 ст. 32 Устава).

Заключение

Исполнительная власть, будучи относительно самостоятельной ветвью единой государственной власти, в результате реформы 2020 г. претерпела существенные изменения. В конституционных нормах получили закрепление на основе принципа дуализма обширные полномочия Президента РФ в сфере исполнительной власти как на уровне Федерации, так и на уровне субъектов РФ, Правительство РФ утратило статус высшего исполнительного органа государственной власти РФ, сохранив при этом функцию координации деятельности федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ.

Реформа 2020 г. повлекла за собой изменения общих принципов организации исполнительной власти в субъектах РФ. На этапе становления находится организация исполнительно-распорядительной деятельности органов публичной власти федеральной территории «Сириус».