Государственная собственность
Госуда́рственная со́бственность, одна из форм отношений собственности, характеризующаяся непосредственным участием государства в воспроизводственном процессе. Государственная собственность может рассматриваться как юридическая, управленческая и экономическая категория. В качестве последней это совокупность властно-хозяйственных отношений, связанных с вовлечением государственного имущества и других объектов государственной собственности в хозяйственный оборот. Принадлежность основных видов ресурсов государству позволяет контролировать их распределение и расширяет возможности в перераспределении доходов общества. Понятие государственной собственности необходимо отличать от таких понятий, как государственный сектор и государственное предпринимательство.
Считается, что необходимость в государственной собственности появилась ещё в древности, когда возникли первые государства, т. е. в 4–3 тыс. до н. э. Для выполнения государственных функций естественным образом требовалось определённое имущество и финансовые ресурсы.
Эволюция взглядов на роль государственной собственности в экономике
Внимание исследователей к проблематике государственной собственности всегда было связано с обоснованием границ вмешательства государства в экономику, позволяющих, с одной стороны, не сковывать инициативу частных предпринимателей, а с другой – решать задачи социальной значимости. Формирование взглядов на государственную собственность происходило постепенно, по мере развития представлений о функциях, возлагаемых на государство в условиях тех вызовов, с которыми сталкивались страны в своём развитии (Кононкова. 2010).
В экономической теории можно выделить разные подходы к обоснованию важности государственной собственности. Основными из них являются классический, марксистский, неоклассический и институциональный.
С точки зрения классической школы политической экономии государственная собственность необходима только для выполнения 2 функций государства: производства общественных благ и поддержания порядка. Во времена А. Смита считалось, что только частная собственность создаёт условия для предпринимательской активности экономических агентов, деятельность которых в конечном итоге служит достижению и общественных интересов (Смит. 1993).
Альтернативным считается подход марксистской школы политической экономии, согласно которому государственная собственность, выполняя социальную функцию, является формой разрешения противоречия между частным и общественным интересом. В соответствии с учением К. Маркса, монополия государственной собственности на основные средства производства служит условием справедливости и достижения общественного благосостояния (Маркс. 2014).
Неоклассическая трактовка государственной собственности сводится к обоснованию её необходимости на основе идеи существования провалов рынка, т. е. таких сфер рыночной экономики, где частное предпринимательство оказывается неэффективным (Пигу. 1985).
Свой взгляд на отношения собственности даёт новая институциональная теория, предложившая теорию прав собственности, снимающую остроту выбора между государственной и частной собственностью. Р. Коуз и А. Алчиан в середине 20 в. доказали, что не факторы производства сами по себе, а пучок правомочий, или набор прав на их использование, имеет значение. Не форма собственности, а режим собственности, т. е. режим доступа к тем или иным объектам, становится главным в вопросах эффективного размещения и использования ресурсов. В связи с этим государственная собственность рассматривается как «…режим использования ограниченного ресурса, при котором исключительность доступа существует не только для аутсайдеров, но и инсайдеров» (собственников) (Институциональная экономика. 2011. С. 152).
Современные функции государственной собственности
Дискуссии вокруг значимости государственной собственности позволили в конце 20 в. прийти к консенсусу, что она логично дополняет частную собственность в странах современного капитализма, выполняя следующие важные функции: социальную, фискальную и регулирующую.
Социальная функция заключается в том, что государство, принимая на себя издержки производства общественных благ, создаёт необходимые блага в социально значимых сферах, таких как образование, наука, здравоохранение, культура и искусство, используя имеющиеся в распоряжении объекты государственной собственности. Кроме того, государство, сохраняя и создавая новые рабочие места в государственном секторе, решает социально значимые проблемы.
Фискальная функция состоит в аккумулировании получаемых от вовлечения объектов государственной собственности в экономический оборот доходов в бюджет государства, к которым относятся налоговые и неналоговые доходы от государственной собственности, включая налоги и пошлины, дивиденды, арендную плату и доходы от продажи государственных активов (Хубиев. 2007).
Регулирующая функция означает использование государственных финансов для сглаживания колебаний экономических циклов. Государственная собственность в этом случае выступает в качестве инструмента контрциклического регулирования экономики для поддержания макроэкономического равновесия и стабильности в стратегических и социально значимых отраслях. В современном мире пик сделок по национализации чаще всего приходится на кризисные периоды (например, мировой финансовый кризис 2008 г. или кризис 2020 г., вызванный пандемией COVID-19) (Кононкова. 2017).
В России государственная собственность играла заметную хозяйственную роль (Государственная собственность в экономике России и других стран. 2002). К наиболее важным функциям государственной собственности в экономике можно отнести: защиту экономической безопасности, создание «точек роста» для модернизации экономики, а также эталонов экономически и социально эффективных предприятий, бенчмаркинговую функцию (создание лучших практик) (Клейнер. 2004), реализацию импортозамещения, обеспечение трансфера технологий между отраслями экономики, развитие цифровой экономики и др. (Кононкова. 2023).
Классификация объектов государственной собственности
В состав государственной собственности входят все виды объектов, начиная с природных ресурсов и заканчивая объектами интеллектуальной собственности (Управление государственной собственностью. 2002).
В перечень объектов государственной собственности конкретной страны могут войти следующие их виды:
государственные коммерческие и некоммерческие организации, произведённая продукция, недвижимость, денежные средства, акции и облигации;
средства государственного бюджета и государственных внебюджетных фондов и деньги государственных предприятий, золотовалютные резервы;
библиотеки, музеи, монументы и другие художественные ценности;
военные базы и административные объекты;
информационные ресурсы, включая цифровые платформы, сайты и базы данных;
конструкторские разработки и изобретения и др.
Все объекты, принадлежащие государству, можно разделить на 2 группы: материальные и нематериальные (см. рис.).
Виды объектов государственной собственности.Государственная собственность в РФ исторически характеризуется многообразием объектов в её составе. Государственная собственность в РФ подразделяется на федеральную собственность и собственность субъектов РФ. При этом права собственника от имени РФ и субъектов РФ осуществляют органы государственной власти соответствующего уровня управления.
Пока не существует общего критерия для определения набора объектов собственности, необходимых тому или иному государству, и понимания оптимального состава государственной собственности. «Оптимальный размер и состав государственной собственности должны определяться тем объёмом ресурсов, который необходим для реализации государственных функций, и он будет неодинаковым для разных стран на разных этапах социально-экономического развития. Избыточность государственной собственности, так же как и её недостаточность, способны оказывать негативное влияние на экономику страны» (Михайленко. 2015. С. 76).
Дискуссия об эффективности государственной собственности
На протяжении многих лет экономисты ведут споры об эффективности государственной собственности и целесообразности приватизации. Представители неоклассического направления экономической науки считают, что государственная собственность является заведомо неэффективной по сравнению с частной, поскольку только частный собственник, нацеленный на получение личной выгоды, способен вести эффективную хозяйственную деятельность. Отсюда и стремление представителей данного подхода к максимальному сокращению доли государственной собственности в экономике.
Критики такого подхода, прежде всего современные кейнсианцы, считают, что неэффективной может быть как государственная, так и частная собственность. Американский экономист, лауреат премии памяти А. Нобеля по экономическим наукам 2001 г. Дж. Стиглиц в работе «Экономическая роль государства» развенчал распространённые мифы о государственной собственности, в том числе миф о том, что государственная собственность всегда и везде неэффективна. Проблему эффективности он видел в том, что в случае государственных организаций существует больше мотивов к оппортунистическому поведению менеджеров, что снижает экономическую эффективность компании. Он отметил и другие недостатки государственных компаний, к главным из которых отнёс множественность целей и слабые экономические стимулы. Согласно Стиглицу, если государственное предприятие становится неэффективным, оно подлежит приватизации, и наоборот (The economic role of the state. 1989).
Однако эффективность государственных организаций нельзя оценивать только на основе финансовых показателей, их деятельность направлена на достижение общественных целей, поэтому требует значительных инвестиций и нередко приводит к убыточности. В связи с этим следует различать понятия «частный предприниматель как эффективный собственник» и «государство как эффективный собственник».
По мнению Г. В. Горланова (Горланов. 2006), деятельность государства как собственника оценивается иначе, чем деятельность частного лица, «поскольку государство должно располагать таким объёмом средств производства, материальных и финансовых ресурсов, который ему необходим и достаточен для эффективной реализации собственных функций в конкретной экономической и политической среде внутреннего и внешнего характера» (Михайленко. 2015. С. 69). При таком подходе государство может называться эффективным собственником, если в конечном счёте происходит рост благосостояния общества за счёт прямого или косвенного обеспечения расширенного воспроизводства экономики.