Земе́льные ресу́рсы, основной вид природных ресурсов. Само понятие «земельные ресурсы» законодательно не определено, формулировка не устоялась, что вызывает многообразие трактовок: один из видов природных ресурсов, совокупность земель разного назначения; или, например, природные ресурсы, которые могут использоваться в народном хозяйстве, важными характеристиками которых считаются рельеф, качество почвы, площадь и др., обеспечивающие комфортное существование человечества и т. д.

Определение и основные особенности земельных ресурсов

Основа для сближения всех трактовок понятия появилась в 2008 г., когда на международном уровне была принята система национальных счетов, в которой приведено определение и описан состав природных ресурсов (см. Система национальных счетов. 2008. С. 435–437).

На основе этой системы, а также имеющихся нормативных правовых актов (см. Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 № 2395-1 «О недрах», приказ Росстата от 27 ноября 2020 г. № 737 «Об утверждении Официальной статистической методологии расчёта макроэкономических показателей, характеризующих продуктивность и интенсивность использования природных ресурсов»), можно сформулировать следующее определение: земельные ресурсы представляют собой совокупность земель разного назначения, которые используются или могут использоваться для экономической и иной деятельности в границах определённой территории – страны, региона, муниципального образования; в понятие «земля» включается почвенный покров и любые связанные с ним поверхностные воды, в результате владения и использования которых могут быть получены экономические и иные выгоды для населяющего её народа.

Земельные ресурсы как земли для хозяйственной и другой деятельности представляют собой:

• основу жизнедеятельности народов, проживающих на определённой территории;

• главное средство производства в сельском хозяйстве;

• ресурс, обладающий ограниченностью и статичностью;

• невосполнимый ресурс (хотя существуют единичные случаи создания искусственных земельных участков).

Приведённые особенности предопределяют необходимость бережного отношения к ним не только в интересах собственника, но и общества в целом. Для обеспечения сохранности земельных ресурсов предусмотрена система государственного учёта, мониторинга, оценки, административных мер воздействия на собственника в случае ненадлежащего использования земельного участка [см. также Государственный экологический мониторинг].

Часто отмечают такие особенности этого вида природных ресурсов, как неоднородность по качеству; способности улучшения/ухудшения характеристик; многообразие целей использования; незаменимость, а в случае рационального использования – вечность использования.

Использование земельных ресурсов

Использование земельных ресурсов в значительной мере определяется государством, несмотря на то что они могут находиться в частной собственности: на основании того, что земля является национальным достоянием, государство устанавливает рамки, в которых осуществляется использование и оборот земельных участков. Ч. 1 ст. 9 Конституции РФ определяет, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Для обеспечения такого использования и охраны используются основные принципы земельного законодательства, отражённые в ст. 1 Земельного кодекса РФ и базирующиеся на признании приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды, участия граждан и их общественных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, платности использования земли, дифференцированного подхода к использованию земли как ресурса для развития и т. д.

Структура земельных ресурсов по категориям

Для целей правового регулирования, учёта и упорядоченного использования все земли Российской Федерации классифицируются по категориям, видам угодий и видам разрешённого использования. В Земельном кодексе РФ выделяются 7 категорий земель в зависимости от их целевого назначения (п. 1 ст. 7). В совокупности, согласно классификации Росреестра и данным ведомства за 2021 г., образуется следующая структура земельного фонда РФ по категориям земель (см. таблицу 1).

Таблица 1.
Структура земель в РФ по категориям на 1 января 2022 г.

Источник: Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2021 г. С. 8.

Из вышеперечисленных категорий не все должны входить в земельные ресурсы, если иметь в виду определение земли как «почвенного покрова и любых связанных с ним поверхностных вод» (см. приказ Росстата от 27 декабря 2021 № 959 «Об утверждении официальной статистической методологии стоимостной оценки земли»). Однако иная информация, по которой можно было бы численно определить земельный фонд РФ, отсутствует. Исключить площадь водного фонда также нельзя, поскольку в него входят и прибрежные участки, которые широко используются в хозяйственной деятельности.

Формы собственности на земельные ресурсы

В соответствии с ч. 2 ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы могут находится в частной, государственной̆, муниципальной и иных формах собственности. Состав иных форм собственности в российском законодательстве не раскрывается.

На 1 января 2021 г. в частной собственности находилось всего около 8 % земель Российской Федерации. Причина такого малого количества заключается в том, что массовая приватизация была проведена только среди земель сельскохозяйственного назначения и индивидуальных участков граждан, предназначенных для личного подсобного хозяйства, садоводства, дачного хозяйства и индивидуального жилищного строительства, которые на момент приватизации уже были закреплены за гражданами (индивидуальные участки граждан) или их коллективами (земли колхозов или совхозов на основании поправки от 15 декабря 1990 в ст. 12 Конституции РСФСР).

Среди земель сельскохозяйственного назначения за единичными исключениями были приватизированы только сельскохозяйственные угодья. Остальные земли остались неприватизированными (см. таблицу 2). Что касается структуры собственности по видам угодий, сельхозугодья из земель сельскохозяйственного назначения являются частными (по оценкам – около 70 %).

Таблица 2.
Структура собственности на землю в РФ на 1 января 2022 г., %

Источник: Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2021 г.

Несмотря на провозглашение принципа земельного права, заключающегося в разграничении государственной собственности на землю, это разграничение было проведено только частично. По данным Росреестра, неразграниченными остались преимущественно государственные земли сельскохозяйственного назначения, земли населённых пунктов, водного фонда, т. е. того, что могло усилить власть муниципальных образований (таблица 3).

Таблица 3.
Сведения о наличии и распределении земель РФ в государственной и муниципальной собственности по категориям и их разграничение на 1 января 2022 г., млн га

Источник: Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2021 г.

Классификация земельных ресурсов

Земельные ресурсы классифицируются по видам угодий. Выделяются сельскохозяйственные и несельскохозяйственные угодья, при этом около 52 % сельхозугодий находится в землях сельскохозяйственного назначения.

Согласно п. 41 ГОСТ Р 59055-2020, к сельскохозяйственным угодьям относятся пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и др.). На 1 января 2022 г. в России числилось 221,9 млн га сельхозугодий. Структура сельхозугодий по видам приведена в таблице 4.

Таблица 4.
Структура земель в РФ видам на 1 января 2022 г., %

Источник: Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2021 г.

К несельскохозяйственным угодьям в ГОСТ 26640-85 отнесены лесные площади, земли, занятые лесными насаждениями (согласно ранее действовавшего законодательству – древесно-кустарниковой растительностью), находящиеся под водой, занятые застройкой, дорогами, болотами, а также нарушенные и прочие земли. Структура несельскохозяйственных угодий в Российской Федерации по видам угодий приведена в таблице 5.

Таблица 5.
Структура несельскохозяйственных угодий в РФ по видам угодий на 1 января 2022 г., %

Источник: Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2021 г.

Учёт земельных ресурсов

Для осуществления хозяйственной деятельности требуются не столько земли, сколько земельные участки (части земельной поверхности, которые можно определить в качестве индивидуальной вещи: местоположение, границы, площадь, кадастровый номер, категория и т. д.). С этой позиции земельные ресурсы – это совокупность участков, предназначенных для определённых видов деятельности, и земель, из которых эти участки можно формировать с относительно низкими транзакционными издержками.

Государственный кадастровый учёт земельных участков осуществляется в порядке, установленном ст. 70 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (Закон № 218-ФЗ). Сохраняется проблема учёта земель: так, в соответствии с Законом № 218-ФЗ, учёту подлежат те участки, площадь которых составляет далеко не всю площадь земельных ресурсов России. На 1 января 2022 г. число участков, сведения о которых содержались в Едином государственном реестре недвижимости, составило 62,3 млн (Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2021 г. С. 78).

Мониторинг земельных ресурсов

В России проводится государственный мониторинг земель – систематическое наблюдение за фактическим состоянием и использованием земель – как одно из приоритетных направлений деятельности государства в области управления земельным фондом (предусмотрен распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2012 № 297-р «Об утверждении Основ государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012–2020 годы»).

Для защиты сельхозугодий от их выбытия из сельскохозяйственного оборота выделяют особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья (п. 4 ст. 79 Земельного кодекса РФ), использование которых для других целей, кроме сельского хозяйства, не допускается. Однако по состоянию на 2022 г. к особо ценным продуктивным сельхозугодьям отнесена незначительная часть всех сельскохозяйственных угодий России. На 1 января 2022 г. площадь особо ценных земель во всех категориях земель Российской Федерации составила 6652,4 тыс. га.

Одним из направлений государственной политики в области сельского хозяйства является вовлечение неиспользуемых сельхозугодий в сельскохозяйственный оборот. В постсоветский период произошло резкое сокращение используемых площадей. По данным Минсельхоза РФ, в 2019 г. было выявлено примерно 45 млн га неиспользуемых сельхозугодий (см. Доклад о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения Российской Федерации в 2019 г. С. 54). Независимо от того, будут ли они вовлечены в оборот в ближайшие годы, эти угодья остаются в числе земельных ресурсов Российской Федерации для будущего развития.