Территориа́льная структу́ра эконо́мики и региона́льная поли́тика Росси́йской Федера́ции, уровень и географические особенности дифференциации регионов России по валовому региональному продукту (ВРП), ВРП на душу населения, отраслевой структуре ВРП; а также распределение и динамика миграционных потоков внутри страны. Территориальная структура показывает размещение экономики по территории в соответствии с природно-географическими, социально-экономическими и иными факторами. Региональная политика – законодательно оформленная система государственных мер, непосредственно направленная на решение задач комплексного развития регионов страны с помощью перераспределения ресурсов между регионами. Различные аспекты региональной политики включают документы стратегического планирования, определяющие политику пространственного развития; действующие по состоянию на 2023 г. меры и инструменты государственной поддержки регионального развития.

Неравномерность экономического развития

Формирование территориальной структуры экономики обусловлено особенностями природно-климатических условий и ресурсов, систем расселения и демографической ситуации, инфраструктурной освоенности, структуры экономики и институциональных факторов регионов РФ. В зависимости от территориальных сочетаний указанных факторов в Российской Федерации сформировалось несколько типов пространственной дифференциации, из которых наиболее существенное значение имеют «север – юг», «запад – восток» и «центр – периферия». Действие перечисленных выше факторов является достаточно инерционным, что определяет устойчивость межрегиональных различий и сформировавшихся территориальных структур в экономике и системе расселения.

В основе территориальной структуры экономики лежит система расселения – результат процесса распределения населения в пространстве, выраженный в виде совокупности (сети) поселений на определённой территории. Современное расселение населения России сформировалось экстенсивным путём в результате длительного освоения пространства и ресурсов. Однако в постсоветское время демографическая ситуация ухудшилась, и территориальное размещение населения начало меняться вследствие длительной депопуляции (которая в Центре и на Северо-Западе началась ещё в советское время) и изменения естественного и миграционного движения населения.

В 1990–2000-х гг. основным направлением изменения территориальной организации расселения был сдвиг размещения населения на юг и запад в результате масштабного миграционного оттока из регионов Севера, Дальнего Востока и Сибири в Европейскую часть страны и более южные регионы. Одновременно экономическая активность перемещалась в крупные промышленные регионы Урала и Сибири, а также Московскую столичную агломерацию. С середины 2000-х гг. всё бо́льшую роль в пространственном развитии России играют центр-периферийные различия, вызывающие как центростремительную миграцию населения, так и различия в динамике развития экономики и размещениях новых фирм. Такие различия привели к усилению концентрации населения и экономики в крупнейших агломерациях и постепенному снижению уровня освоения и сжатию более удалённых менее развитых территорий.

Дифференциация регионов по уровню экономического развития

Межрегиональное неравенство (т. е. различия в уровне развития между регионами страны) в России после продолжительного роста в конце 1990-х и в 2000-х гг. стабилизировалось во 2-й половине 2000-х гг. благодаря перераспределению межбюджетных трансфертов на федеральном уровне в пользу менее развитых регионов. С середины 2010-х гг. тенденция смягчения неравенства сменилась его слабым ростом по душевым доходам населения, заработной плате и уровню бедности. Этот процесс стал следствием экономического кризиса и стагнации межбюджетных трансфертов регионам. В то же время значительно усилилось внутрирегиональное неравенство.

С 1991 г. Российская Федерация прошла через 5 кризисов и только один период продолжительного экономического роста. В каждый из этих периодов происходили трансформации территориальной структуры экономики. Они протекали по-разному в зависимости от региональных различий в специализации экономики и вовлечённости во внешнеторговые связи. С конца 2000-х гг. кризисы сильнее влияли на более развитые регионы, что проявлялось в ухудшении разных (в зависимости от кризиса) экономических показателей. В 2009 г. вследствие международного финансового кризиса резко сократились объёмы производства и инвестиций в промышленно развитых регионах России, прежде всего с преобладанием машиностроения и металлургической промышленности. Кризис 2014–2015 гг. особенно сильно сказался на инвестиционной активности в наиболее развитых регионах (кроме Москвы, где инвестиции росли в 2015–2017) и территориях реализации крупных инвестиционных проектов в Европейской части страны, в Поволжье и на Урале. Экономический кризис, возникший в 2020 г. вследствие пандемии вирусной инфекции COVID-19 (т. н. коронакризис), в отличие от предыдущих кризисов, был связан с синхронным сокращением основных экономических показателей в регионах и резким падением оборота в розничной торговле, услугах, сокращением прибыли. Однако восстановление после него было быстрым.

Череда кризисов после 2009 г. замедлила экономический рост в крупнейших регионах с диверсифицированной экономикой и сделала неустойчивой экономическую динамику экспортно ориентированных территорий с высокой долей добывающей промышленности в экономике. В то же время ситуация в наименее развитых регионах практически не менялась в кризисные периоды, что привело к некоторому снижению межрегионального неравенства и сближению экономических показателей субъектов РФ.

Территориальная концентрация экономики в России высока. С 2005 г. ежегодно более ¼ совокупного ВРП субъектов Российской Федерации приходилось на Москву и Московскую область, а доля Москвы в этом показателе в 2016–2021 гг. устойчиво сохранялась на уровне 20–21 %. Доля Санкт-Петербурга и Ленинградской области также стабильно высока (в сумме около 7 % совокупного ВРП регионов России), а в 2021 г. даже достигла 9 %. На Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, Красноярский и Краснодарский края, Республику Татарстан и Свердловскую область приходится от 2 до 5 %. В результате по итогам 2021 г. более половины совокупного ВРП регионов страны (54 %) сформировали 10 крупнейших субъектов РФ, в то время как на 10 последних регионов приходилось немногим менее 1 %.

Территориальная концентрация населения не всегда коррелирует с территориальной концентрацией экономики, что создаёт значительные перекосы в пространственном развитии страны. Так, по состоянию на 1 января 2021 г. на Москву и Московскую область приходилось 14 % населения страны (из них 9 % проживали в Москве), а на Санкт-Петербург с Ленинградской областью – около 5 % (из них 4 % в Санкт-Петербурге). К наиболее населённым регионам относятся также Краснодарский край (4 % населения России), Свердловская, Ростовская области, республики Башкортостан и Татарстан (по 3 %). Ещё в 14 субъектах Российской Федерации проживает по 2 % населения в каждом. В общей сложности в 10 крупнейших по населению регионах страны проживают 37 % жителей, а в 10 самых маленьких регионах – 2 %. Таким образом, основу экономического развития страны, кроме крупнейших агломераций, формируют несколько малонаселённых регионов, специализирующихся на добыче полезных ископаемых, в то время как значительная часть населения проживает в субъектах с низким экономическим потенциалом.

В расселении населения ярко проявляются зональные закономерности, связанные с природно-климатическими условиями – природными поясами. Большая часть северных и северо-восточных регионов страны относятся к слабоосвоенным территориям и районам очагового расселения. В основной полосе расселения формируются зоны промышленного городского, сельско-городского расселения.

Наиболее ярко различия в уровне экономического развития регионов демонстрирует показатель ВРП на душу населения с учётом корректировки на стоимость жизни. В 2021 г. различия по нему между регионами превышали 42 раза. Показатель превышал среднероссийский уровень в 19 регионах (из них в 5 регионах в 2 и более раза), а в 20 субъектах был в 2 и более раза ниже, чем в целом по стране. Экономическое неравенство в России устойчиво. При этом сильная дифференциация формируется за счёт небольшой группы наиболее и наименее развитых регионов, в то время как наибольшую по числу регионов и численности населения составляет т. н. срединная группа (или полупериферийные регионы) с относительно небольшими различиями социально-экономических показателей. На основании сочетания оценки уровня экономического развития и особенностей расселения можно выделить несколько групп регионов (см. рис. 1 и 2).

Рис. 1. Отношение ВРП на душу населения (с корректировкой на стоимость фиксированного набора товаров и услуг) к среднероссийскому уровню в 2021 г. Расчёты автора на основе данных Росстата (ЕМИСС).Рис. 1. Отношение ВРП на душу населения (с корректировкой на стоимость фиксированного набора товаров и услуг) к среднероссийскому уровню в 2021 г. Расчёты автора на основе данных Росстата (ЕМИСС).Рис. 2. Изменение ВРП РФ в 1997–2021 гг. Расчёты автора на основе данных Росстата (ЕМИСС).Рис. 2. Изменение ВРП РФ в 1997–2021 гг. Расчёты автора на основе данных Росстата (ЕМИСС).Лидерские позиции по большинству социально-экономических характеристик демонстрирует федеральный центр – Москва. Кроме того, к сравнительно развитым освоенным регионам относится Санкт-Петербург, который по целому ряду экономических показателей демонстрирует ускоренный рост и приближается к столице. Выделяются также сравнительно развитые Московская область, Республика Татарстан, Белгородская, Липецкая, Самарская области, Краснодарский край и др.

Ресурсные регионы с высокими душевыми показателями ВРП характеризуются пониженной плотностью населения. Среди них Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий и Ненецкий автономные округа, Сахалинская область и др.

На другом полюсе по уровню развития экономики находятся депрессивные регионы Европейской части страны и наименее развитые территории Северного Кавказа с высокой плотностью населения, а также слабоосвоенные наименее развитые регионы юга Сибири и Дальнего Востока. Остальные регионы основной полосы освоения можно назвать среднеразвитыми.

Суммарный физический объём ВРП субъектов РФ вырос за период 1997–2021 гг. в 2,3 раза. Только в ⅓ регионов его прирост был выше среднего по стране. Среди территорий, которым за последние 20 лет удалось существенно нарастить экономический потенциал, – территории крупнейших агломераций (Москва и Московская область, Санкт-Петербург и Ленинградская область); регионы с диверсифицированной структурой, существенно модернизировавшие региональную экономику (Калининградская и Калужская области); ряд южных регионов, проведших интенсификацию развития агропромышленного комплекса и обеспечивших значительный рост растениеводства, животноводства и пищевой промышленности (Белгородская, Ростовская, Тамбовская области); несколько регионов, интенсивно осваивавших природно-ресурсный потенциал (Астраханская, Сахалинская области, Ненецкий автономный округ). В динамике ВРП менее развитых регионов высокую роль играет эффект базы. Поэтому среди лидеров по накопленному с 1997 г. приросту ВРП – ряд менее развитых регионов страны (Республика Дагестан, Адыгея, Мордовия, Северная Осетия – Алания и др.).

В 2016–2021 гг. третичный сектор играл ключевую роль лишь в нескольких регионах, среди развитых – в Москве. Повышенную долю сферы услуг в структуре ВРП имеют прежде всего регионы с низкими душевыми показателями ВРП, что стало следствием деиндустриализации в постсоветский период. Во многих из них определяющую роль в экономике играет бюджетный сектор (государственное управление, образование, здравоохранение и другие нерыночные услуги). Среди таких регионов выделяются республики Ингушетия, Тыва, Алтай, Карачаево-Черкесия, Чеченская Республика, где доля государственного управления, образования, здравоохранения, культуры и спорта в ВРП превышает 30 %. Большинство среднеразвитых и более развитых регионов страны имеют промышленный или аграрно-промышленный профиль экономики.

Миграционные сдвиги

Диспропорции в размещении населения и уровне экономического развития определяют масштабные миграционные потоки внутри страны. В 1990-х и 2000-х гг. основным направлением миграции был переезд из северных и восточных регионов страны в центральные и южные. Однако постепенно в 2000-х гг. постоянная миграция сокращалась, развивались различные формы временной миграции (отходничество, маятниковая миграция). Это привело к сдвигу миграции в направлении крупнейших городов и городских агломераций, характеризовавшихся лучшими условиями жизни, более развитым рынком труда и распространением вахтовых форм работы в слабоосвоенных ресурсных регионах. Основной центр притяжения внутренних мигрантов – Москва и Московская область. Во 2-й половине 2010-х гг. за счёт ускорения экономического развития и увеличения объёмов жилищного строительства значительно выросла привлекательность Санкт-Петербургской агломерации. В долгосрочном периоде центрами привлечения мигрантов остаются Краснодарский край, Калининградская, Самарская, Нижегородская области, Татарстан. Отрицательное сальдо миграции имеет большая часть регионов Северного Кавказа, Дальнего Востока, Сибири.

Сильны внутрирегиональные различия миграционной ситуации. Привлекательны для внутрирегиональных миграций практически все региональные центры и окружающие их пригородные территории, а также некоторые большие и крупные города с развитым рынком труда (внутрирегиональные субцентры). При этом в 2010-х гг. более привлекательными становятся именно пригородные территории, которые привлекают население даже из собственных центров. Наиболее крупные центры привлечения мигрантов – это Москва, Санкт-Петербург, пригороды Московской и Санкт-Петербургской агломераций, Казань, Нижний Новгород, Ярославль, Краснодар, Екатеринбург, Новосибирск, Тюмень, Красноярск, Томск (в последнем – учебная миграция). В то же время сталкиваются с оттоком населения сельские территории, малые и средние города, расположенные на удалении от центров субъектов Российской Федерации.

В первые десятилетия 21 в. вследствие сокращения демографических ресурсов в большинстве регионов, изменения миграционных потоков и увеличения роли вре́менных миграций ключевой тенденцией пространственного развития стала концентрация населения в городских агломерациях, которые за счёт эффектов общего рынка труда (Агломерационные эффекты как инструмент регионального развития. 2019; Антонов. 2020; Антонов. 2022), экономии на транспортных издержках и взаимодействия между предпринимателями характеризуются повышенной производительностью труда и более динамичным экономическим развитием. Одновременно происходит сжатие экономического пространства периферийных территорий.

Единого подхода к выделению городских агломераций в России не сложилось. По разным оценкам, в России сформировалось от 36 до 52 крупнейших городских агломераций, в которых проживают свыше 70 млн человек (Антонов. 2019). Также исследователи выделяют на территории страны несколько надагломерационных образований, называемых мегаполисами (Махрова. 2016), мегалополисами, конурбациями или метрополиями (Трунова. 2019). При этом состав агломераций не является однородным. Далеко не все они обеспечивают ускоренный экономический рост, а часть даже теряет население (например, Волгоградская, Омская, Кемеровская области).

На фоне развития агломераций наблюдается существенное ухудшение социально-экономической ситуации в периферийных и особенно староосвоенных территориях –происходит т. н. сжатие пространства. Этот процесс проявляется в ускоренной депопуляции, деградации локальных рынков труда и систем землепользования.

Региональная политика

В соответствии с Основами государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 г. целями региональной политики России являются обеспечение равных возможностей для реализации установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами экономических, политических и социальных прав граждан Российской Федерации на всей территории страны; повышение качества их жизни; обеспечение устойчивого экономического роста и научно-технологического развития регионов; повышение конкурентоспособности экономики Российской Федерации на мировых рынках на основе сбалансированного и устойчивого социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также максимального привлечения населения к решению региональных и местных задач.

Утверждение одного из основных документов, обеспечивающих целеполагание в стране в вопросах политики в отношении регионов, – Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 г. – позволило определить приоритеты пространственного развития. Однако институциональная специфика подготовки и утверждения данного документа сделала его достаточно размытым и не дала возможность конкретизировать реальные механизмы управления региональным развитием (Кузнецова. 2019).

Инструментами региональной политики в России остаются система межбюджетных отношений (через перераспределение межбюджетных трансфертов регионам федеральным центром), отдельные территориальные федеральные целевые проекты и государственные программы, создание территорий с преференциальными режимами, а также отдельные разрозненные инструменты и меры институтов развития (см. также Россия. Экономика. Межбюджетные отношения).

С начала 2000-х гг. бюджетная система прошла через несколько волн централизации сначала рентных налогов в 2000-х гг., а затем и части налога на прибыль в 2010-х гг. Результатом стало увеличение объёмов и усиление контроля за поступлением в регионы федеральных средств. Помимо системных задач в реализации региональной политики в период после кризиса 2009 г. межбюджетные трансферты играли существенную роль в антикризисной поддержке социально-экономического развития российских регионов.

В 2022 г. общий объём доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации составил 19,7 трлн руб. Из них на межбюджетные трансферты пришлось 3,9 трлн руб. (20 %). Основной тенденцией последних лет с 2018 г. стал рост федерального контроля за расходами регионов: в структуре межбюджетных трансфертов постепенно растёт доля целевых субсидий и снижается доля дотаций. По итогам 2022 г. общий объём всех дотаций регионам составил 1018 млрд руб., в то время как объём субсидий – 1669 млрд руб. Одновременно увеличивается количество субсидий, что параллельно с увеличением управляемости развитием регионов приводит к усилению административной нагрузки и сокращению вариативности бюджетной политики субъектов.

Общий вектор перераспределения межбюджетных трансфертов федеральным центром направлен в пользу менее развитых регионов с пониженным уровнем бюджетной обеспеченности (т. е. соотношением доходов и расходов, поступающих в бюджет). Для них установлены меньшие нормативы софинансирования по субсидиям (устанавливаются ежегодно, см. распоряжение Правительства РФ от 19 августа 2022 № 2332-р), они же являются основными получателями дотаций. Так, в 2012–2022 гг. более ½ всех дотаций было направлено в 17 субъектов Российской Федерации. Среди них 3 (республики Дагестан, Якутия и Чеченская Республика) получили более чем по 5 % от всей суммы дотаций регионам России.

Значительный объём поддержки менее развитых и геостратегических (см. Стратегию пространственного развития Российской Федерации на период до 2025) территорий реализуется Российской Федерацией через территориальные программы. По состоянию на начало 2022 г. в России продолжают действовать федеральные целевые программы «Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2016–2025 годы», «Развитие Республики Карелия на период до 2023 года», а также государственные программы «Социально-экономическое развитие Дальневосточного федерального округа», «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации», «Развитие Северо-Кавказского федерального округа», «Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополь», «Социально-экономическое развитие Калининградской области». Кроме того, в 2019 г. были утверждены индивидуальные программы социально-экономического развития 10 субъектов Российской Федерации с низким уровнем социально-экономического развития, а в 2021 г. – программа социально-экономического развития Кемеровской области – Кузбасса до 2024 г.

На совершенствование системы межбюджетных отношений направлена реализация государственной программы «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами».

Часть механизмов федеральной поддержки такого типа территорий, как сельские, реализуется через государственную программу «Комплексное развитие сельских территорий», а политики в отношении городских населённых пунктов (в части обеспечения инфраструктурой, жилищной политики) – через мероприятия национального проекта «Жильё и городская среда».

В рамках реализации инициатив Правительства РФ, утверждённых в 2021 г., был сформирован ряд мер по стимулированию социально-экономического развития регионов (прежде всего развитию инфраструктуры) – т. н. мер инфраструктурного меню, предусматривающих значительный сдвиг форм государственной поддержки регионов от безвозвратных межбюджетных трансфертов к возвратным бюджетным кредитам. В частности, на 2021–2025 гг. запланировано предоставление субъектам РФ инфраструктурных бюджетных кредитов, возможность для регионов выпуска инфраструктурных облигаций, реструктуризации ранее выданных регионам бюджетных кредитов под реализацию новых инвестиционных проектов и др.

Одним из инструментов ускорения экономического роста и поддержки динамично развивающихся регионов должно было стать создание территорий с преференциальными режимами. В начале 2022 г. в России одновременно действуют режимы особых экономических зон промышленно-производственного, технико-внедренческого и туристско-рекреационного типа; особые экономические зоны в Калининградской и Магаданской областях, Республике Крым; свободная экономическая зона на территориях Луганской Народной Республики, Донецкой Народной Республики, Херсонской и Запорожской областей; специальные административные районы в Калининградской области и Приморском крае; территории опережающего социально-экономического развития на Дальнем Востоке и в моногородах; режимы «Свободный порт Владивосток» и инновационный центр «Сколково»; статус резидентов Арктической зоны Российской Федерации; индустриальные парки; региональные особые экономические зоны; информационный научно-технический центр «Русский» и др. Постоянное расширение типов и географии таких режимов проводится без оценки предыдущего опыта их реализации, неоднократно ставились вопросы о специфике предоставления льгот, об обосновании критериев получения поддержки и включения в состав резидентов соответствующих режимов.

Стимулирующая федеральная политика в отношении регионов также реализуется с помощью отраслевых мер поддержки. В частности, это касается значительной территориальной составляющей в развитии туризма, инновационного развития, поддержки региональных программ развития промышленности и сельского хозяйства. Кроме того, на развитие экономики и инфраструктуры российских регионов и муниципальных образований направлены меры таких институтов развития, как «ВЭБ.РФ», Фонд развития территорий (см. также статью Фонд развития), Корпорация развития Дальнего Востока, Корпорация развития Северного Кавказа (упразднена в апреле 2021, правопреемник – «КАВКАЗ.РФ»).