Контро́ль, в праве – одна из основных функций управления, установление соответствия функционирования объекта управления заданным параметрам и корректирование выявленных отклонений.

Теоретическим осмыслением феномена контроля на протяжении многих лет занимались представители различных областей научных знаний. Наиболее активно эти проблемы разрабатывались управленческими науками применительно к государственному управлению. В результате были сформулированы и обоснованы следующие дефиниции контроля: функция управления (контроль как деятельность); неотъемлемая составляющая иных функций государственного управления и процесса принятия и реализации управленческих решений; завершающая стадия процесса управления, сердцевиной которой является механизм обратной связи (контроль как форма обратной связи) (Афанасьев. 1968; Атаманчук. 2005).

Контроль как самостоятельная функционально обособленная деятельность выражается в сознательной, целенаправленной и организующей работе по повышению эффективности государственного механизма. Контроль – универсальная функция, которую осуществляют все государственные органы и должностные лица в отношении подчинённых органов и государственных служащих, организаций и работников.

Контроль всегда вторичен по отношению к деятельности перечисленных субъектов – контролируется то, что уже сделано или должно было быть сделано. Однако это не принижает первостепенного значения функции контроля для осуществления всей управленческой деятельности.

Контроль как функция государственного управления включает в себя «выявление и анализ фактического положения дел, сопоставление фактического положения с намеченными целями, оценку контролируемой деятельности и принятие мер по устранению вскрытых недостатков» (Студеникина. 1974. С. 7).

Самостоятельность функции контроля не предполагает её оторванности от иных функций государственного управления (организации, планирования, регулирования, координации и др.), осуществляемых конкретным органом государственной власти. Напротив, контроль является частью каждой из них, по сути пронизывает и соединяет их, обеспечивая систематическую и конструктивную деятельность органов государственной власти всех уровней и их руководителей. Контроль выступает обязательным элементом принятия и реализации управленческого решения. Если на этапе принятия такого решения объективная информация, собранная в результате контроля, служит основой для выбора руководителем путей и способов разрешения возникшей управленческой ситуации, то на всех этапах исполнения именно качественный контроль во многом обеспечивает полное достижение обозначенных в принятом решении целей и реализацию соответствующих задач.

Как форма обратной связи контроль представляет собой один из важнейших каналов получения достоверной информации: с одной стороны – обо всех процессах, протекающих в жизни общества, с другой – о деятельности органов государственной власти, эффективности принимаемых ими управленческих решений. Отсутствие обратной связи в системе государственного управления может привести не только к невыполнению конкретной задачи, но и к потере возможности управления в целом. Контроль является способом организации обратной связи, благодаря которой государственный орган получает информацию о ходе выполнения его решения.

Приведённые теоретические позиции были полностью восприняты юридической наукой. В дополнение к ним в юриспруденции утвердились воззрения на контроль как на средство (способ) обеспечения законности в государственном управлении, а также как на разновидность юридического процесса.

Контроль как средство обеспечения законности в государственном управлении в современных условиях имеет двойственный характер. С одной стороны, посредством контроля государство обеспечивает соблюдение, исполнение законов и соответствующих им иных нормативных правовых актов государственными органами, должностными лицами, коммерческими и некоммерческими организациями, гражданами и их объединениями. С другой стороны, контроль общественных структур и отдельных граждан позволяет влиять на соблюдение законов самим государственным аппаратом, повышает эффективность и правомерность деятельности органов государственной власти всех уровней.

Контроль как вид юридического процесса представляет собой определённые правовыми нормами последовательные процедуры установления качества принимаемых в сфере государственного управления нормативных правовых актов, эффективности их реализации государственными органами, должностными лицами и государственными служащими с целью предупреждения нарушений прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, а также минимизации последствий подобных правонарушений и восстановления нарушенных прав.

Как правило, контрольный процесс инициируется государственным органом или общественной структурой для реализации соответствующей управленческой функции. Его содержание составляют установленные законом или иным нормативным правовым актом позитивные процедуры, отражающие специфику подконтрольного объекта и субъекта контрольной деятельности (например, парламентский контроль, общественный контроль). Юридическим результатом контрольного процесса является итоговый документ, содержащий предложения по улучшению управленческой деятельности и устранению выявленных недостатков и т. п.

Контроль в сфере государственного управления осуществляют как органы различных ветвей государственной власти (парламент, суды, правительство, органы исполнительной власти) и специализированные государственные органы (прокуратура, контрольно-счётные органы), так и лица, замещающие государственные должности РФ или субъектов РФ (Президент РФ, уполномоченные по правам человека в РФ, субъектах РФ и др.).

Перечисленные органы и должностные лица для выполнения контрольных функций по закону наделяются государственно-властными полномочиями, предполагающими совершение позитивных процедур по установлению соответствия функционирования подконтрольных органов (например, территориального органа исполнительной власти) или организаций требованиям законности, целесообразности и эффективности, по оказанию помощи в устранении выявленных отклонений прежде всего организационно-распорядительными средствами. Только в случае выявления правонарушения субъект контроля прибегает к правоохране – привлекает виновного к юридической ответственности (как правило, дисциплинарной) либо ходатайствует об этом перед соответствующим должностным лицом. Если по результатам контроля будут установлены признаки состава административного правонарушения или преступления, то соответствующие материалы передаются в компетентные органы.

В последние годы активно идёт процесс формирования системы общественного контроля, субъекты которого не наделены властными полномочиями. Они действуют, как правило, опосредованно либо через соответствующие государственные органы, либо апеллируя к общественному мнению.

Общественные контролёры в равной степени могут использовать и правовые, и социальные контрольные механизмы. В первом случае субъекты общественного контроля при выявлении нарушений законности со стороны государственных органов и их должностных лиц применяют правовые механизмы, реализуя конституционное право на обращение в различные органы государственной власти для принятия соответствующих мер. В другом случае при обнаружении недостатков в деятельности государственного аппарата контрольное воздействие осуществляется через институт общественного мнения. Обнародование фактов злоупотребления властью, нарушения законности в системе государственного управления не только имеет негативный резонанс в обществе, но и может стать поводом для вмешательства в ситуацию официальных лиц.

Аналогичные подходы к пониманию сущности контроля за деятельностью публичной администрации сложились и в иностранных государствах. Анализ зарубежных нормативных правовых актов, научных источников позволяет выделить основные виды контрольной деятельности в сфере государственного управления, которые в зависимости от политических, правовых, социальных, экономических, исторических и этнографических факторов получили большее или меньшее распространение во всех демократических странах. К таким видам относятся контроль внутренний (административный) и внешний [правовой (судебный), финансовый, политический (парламентский), государственный правозащитный, институтов гражданского общества]. Например, аргентинский учёный Г. О’Доннел обосновал концепцию вертикального и горизонтального контроля. В первом случае контроль осуществляется гражданами за правительством «извне государства» (т. е. снизу вверх), а во втором случае реализуется различными государственными органами, выполняющими функции взаимного контроля (O’Donnell. 2007).

В последние годы российский законодатель избрал путь отождествления контроля и надзора в государственном управлении. Об этом свидетельствует принятие Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации». При этом, несмотря на название, закон по своей сути регламентирует вопросы организации и осуществления административного надзора. В отличие от контроля надзор обладает ярко выраженным юрисдикционным, правоохранительным характером. Эту деятельность реализуют, как правило, специально уполномоченные органы исполнительной власти и их должностные лица в отношении организационно неподчинённых органов публичной власти, юридических и физических лиц. Надзорные полномочия непосредственно связаны с административным принуждением и направлены на обеспечение строгого и точного исполнения государственными органами, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями, а также гражданами общеобязательных правил и требований, обеспечивающих жизнедеятельность и безопасность гражданина, общества и государства. Поэтому надзорная деятельность включает комплекс чётко регламентированных законом мероприятий по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений обязательных требований, по восстановлению установленного правопорядка и привлечению виновных к административной ответственности.