Межбюдже́тные отноше́ния в Росси́йской Федера́ции, взаимоотношения между публично-правовыми образованиями (РФ, субъекты РФ и муниципальные образования) по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса [абзац 25 ст. 6 Бюджетного кодекса РФ (БК РФ)]. Инструменты реализации таких взаимоотношений, как правило, включают: разграничение расходных полномочий, а также ответственности за их осуществление; разграничение доходных источников (включая налоговые полномочия); предоставление межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов.

Важным аспектом межбюджетных отношений также является регулирование бюджетных правил для регионов и муниципальных образований и реализация иных мер, с помощью которых исполнительные органы публичной власти более высокого уровня мотивируют соответствующие органы более низкого уровня учитывать приоритеты, заявленные на вышестоящем уровне, при проведении собственной бюджетной политики.

По вертикали публичной власти межбюджетные отношения в РФ, как правило, выстраиваются «сверху вниз» и в большинстве случаев включают передачу финансовых ресурсов от более высокого уровня публичной власти на более низкий. Российское бюджетное законодательство предусматривает горизонтальную (между публично-правовыми образованиями одного уровня) передачу финансовых ресурсов, а также (в отдельных случаях) их передачу «снизу вверх», но число инструментов, с помощью которых могут быть реализованы подобные схемы, невелико и на практике они применяются сравнительно редко.

Регулирование межбюджетных отношений в РФ осуществляется на основе принципов, установленных в главе 5 БК РФ, которые, в частности, подразумевают:

• законодательное разграничение доходов и расходов, источников финансирования дефицитов бюджетов между уровнями бюджетной системы РФ, а также полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления;

• право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счёт целевых межбюджетных трансфертов) (абзац 5 ст. 31 БК РФ);

• недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счёт доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы РФ (абзац 6 ст. 31 БК РФ);

• равенство бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований.

В области финансовых взаимоотношений в соответствии с БК РФ, а также Методическими рекомендациями органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления по регулированию межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях (в связи с изменениями бюджетного законодательства в 2021–2022) основными целями межбюджетных отношений являются:

• обеспечение региональных и местных бюджетов необходимым объёмом финансовых ресурсов для исполнения собственных полномочий;

• обеспечение региональных и местных бюджетов необходимым объёмом финансовых ресурсов для исполнения переданных государственных или муниципальных полномочий;

• сокращение дифференциации финансовых возможностей по осуществлению соответствующими органами власти собственных полномочий;

• стимулирование достижения приоритетов, установленных субъектами РФ или иными муниципальными образованиями;

• устранение бюджетного дисбаланса, возникшего в результате факторов, не зависящих от действий соответствующих органов власти (изменения экономических условий, разграничения расходных обязательств, налогового законодательства, разграничения доходных источников и т. д.);

• устранение краткосрочных разрывов между доходами и расходами местных бюджетов.

Инструменты межбюджетного регулирования

Для достижения указанных целей применяются следующие финансовые инструменты межбюджетного регулирования (Суглобов. 2017):

• установление единых и дифференцированных нормативов отчислений от налоговых и неналоговых доходов;

• предоставление дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований;

• предоставление дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности региональных и местных бюджетов;

• предоставление субсидий;

• предоставление субвенций;

• предоставление иных межбюджетных трансфертов;

• предоставление бюджетных кредитов.

Нормативы отчислений от налогов и неналоговых доходов. Согласно общим правилам распределения налогов между уровнями бюджетной системы, изначально налог полностью подлежит зачислению в бюджет того уровня публичной власти, который его устанавливает. Таким образом, например, все региональные и местные налоги подлежат зачислению соответственно в региональные и местные бюджеты. Вместе с тем РФ, субъект РФ, муниципальный район или городской округ с внутригородским делением могут принять решение о зачислении налога, подлежащего зачислению в его бюджет, в нижестоящий бюджет. В частности, используя данный механизм, федерация практически полностью передаёт налог на доходы физических лиц (НДФЛ) на региональный и местный уровень. В свою очередь, регионы активно передают его на муниципальный уровень. Как правило, передача налога или неналогового дохода на нижестоящий уровень бюджетной системы осуществляется по единым для конкретного типа публичных правовых образований нормативам и закрепляется законодательно. Передача налогов или неналоговых доходов по дифференцированным нормативам на практике применяется в основном в отношениях между субъектами РФ и муниципальными образованиями и носит ограниченный характер (НДФЛ, акцизы на горюче-смазочные материалы и налог, взимаемый в связи с применением упрощённой системы налогообложения).

Дотации являются нецелевыми трансфертами, передаваемыми из бюджета вышестоящего уровня власти в бюджет нижестоящего. К основным видам дотаций можно отнести дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, а также дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности региональных и местных бюджетов.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности являются наиболее распространённой формой передачи нецелевых межбюджетных трансфертов на нижестоящий уровень с целью обеспечения равных финансовых возможностей нижестоящих бюджетов по предоставлению государственных и муниципальных услуг населению, а также выполнению иных функций соответствующих органов власти. Расчёт общего размера и распределение таких дотаций осуществляются по утверждённым формализованным методикам. Главы субъектов РФ, а также муниципальных образований, получающих дотации на выравнивание, подписывают с финансовым органом публично-правового образования, из бюджета которого получена соответствующая дотация, соглашения, предусматривающие меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению региональных и муниципальных финансов. Эти меры направлены:

• на снижение уровня дотационности региональных и местных бюджетов;

• бюджетную консолидацию (повышение собственных бюджетных доходов и сокращение бюджетных расходов);

• повышение эффективности использования бюджетных средств и качества управления региональными и муниципальными финансами.

Дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности региональных и местных бюджетов, как правило, предоставляются в целях компенсации потерь соответствующих бюджетов от действия внешних факторов в случае негативного изменения баланса бюджетов под воздействием этих факторов. Порядок таких трансфертов менее формализован, они являются дополнительными к дотациям на выравнивание, решая те проблемы сбалансированности региональных и местных бюджетов, которые не могут быть решены с помощью дотаций на выравнивание, обладающих достаточно высокой инерционностью.

Субсидии региональным и местным бюджетам из вышестоящих бюджетов являются инструментом достижения долгосрочных целей развития субъектов РФ и муниципальных образований и предоставляются в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении собственных полномочий соответственно региональных и местных органов власти (О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ). В отличие от дотаций при предоставлении субсидий указывается, на какие цели они могут быть израсходованы. Кроме того, при предоставлении субсидий нижестоящим бюджетам в обязательном порядке устанавливается уровень софинансирования соответствующих расходов со стороны получателя субсидий, с последним также заключается соглашение, предусматривающее обязательства получателя субсидии по исполнению расходных обязательств, в целях софинансирования которых предоставляется субсидия, а также ответственность за неисполнение обязательств, предусмотренных указанным соглашением. Некоторые субсидии распределяются на конкурсной основе.

Несмотря на законодательное разграничение полномочий, федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ могут передавать некоторые свои полномочия соответственно региональным и местным властям. Такая передача полномочий сопровождается передачей полного объёма финансовых ресурсов, необходимого для исполнения передаваемых полномочий. Эту функцию выполняют субвенции. Средства от получения субвенции не могут быть израсходованы на финансирование каких-либо иных полномочий, не связанных с предоставлением данной субвенции. По этой причине с экономической точки зрения, в отличие от передачи нижестоящим бюджетам нормативов отчислений от налоговых и неналоговых доходов, дотаций и субсидий, субвенции не являются финансовой помощью, а представляют собой способ финансирования передаваемых полномочий.

В отдельных случаях региональным и местным бюджетам могут предоставляться иные межбюджетные трансферты. Их порядок является наименее формализованным, и они используются, как правило, в случае, когда речь идёт о финансовом обеспечении исполнения полномочий, не урегулированных федеральными или региональными законами, а также в случае, когда возникает необходимость полного финансового обеспечения исполнения отдельных полномочий нижестоящего уровня.

Особым инструментом оказания финансовой помощи региональным и местным бюджетам является предоставление бюджетных кредитов. Основное отличие его от других инструментов межбюджетного регулирования – возвратность и возмездность. Бюджетные кредиты могут предоставляться из федерального бюджета регионам, из бюджета субъекта РФ – местным бюджетам, из бюджетов муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением) – бюджетам городских и сельских поселений (внутригородских районов). Как правило, основными целями предоставления бюджетных кредитов являются:

• частичное покрытие дефицита региональных и местных бюджетов;

• покрытие временного кассового разрыва, возникающего при исполнении региональных и местных бюджетов в течение финансового года;

• осуществление мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и техногенных аварий, произошедших на территории субъекта РФ или муниципального образования;

• финансовое обеспечение реализации инфраструктурных проектов.

Развитие межбюджетных отношений в России

В развитии межбюджетных отношений в России условно выделяются следующие основные этапы (Суглобов. 2017).

1. Стихийная децентрализация (1991–1993). Советская система межбюджетных отношений была разрушена, а новая ещё не сформировалась, в результате чего между уровнями публичной власти в России преобладали неформализованные отношения. Не было полного единства ни в системе разграничения полномочий между федерацией и регионами, ни в системе распределения доходных источников между бюджетами, ни в системе распределения межбюджетных трансфертов.

2. «Экспериментальный» бюджетный федерализм (1994–1998). С принятием Конституции РФ в 1993 г. в значительной степени удалось унифицировать систему разграничения полномочий между уровнями власти. В сфере распределения доходных источников и финансовой помощи также удалось добиться определённых успехов:

• установлены единые [за исключением республик Татарстан, Башкортостан и Саха (Якутия)] нормативы отчислений от налогов в региональные бюджеты;

• подписаны договоры о разграничении предметов ведения между федерацией и рядом субъектов РФ;

• с 1994 г. образован Фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР), целью которого были формализация и установление единых правил предоставления нецелевой финансовой помощи регионам, что позволило начать процесс перехода от процедур индивидуального согласования трансфертов регионам к процедурам их формализованного расчёта. Впрочем, неформализованный механизм взаимных расчётов ещё долго оставался основным инструментом предоставления финансовой помощи регионам, а результаты распределения ФФПР подвергались существенным корректировкам при рассмотрении в Государственной Думе РФ проекта закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Дальнейшие этапы развития межбюджетных отношений в России определялись концептуальными документами, устанавливавшими общие направления реформ в данной сфере.

3. Реформа межбюджетных отношений (1999–2001). Третий этап ознаменовался принятием Концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999–2001 годах, в рамках которой были обозначены следующие направления реформ:

• конкретизация разграничения расходных полномочий и ответственности между органами власти разных уровней;

• разграничение доходных источников между уровнями бюджетной системы РФ, предполагающее в том числе формирование закрытого перечня налогов, а также повышение стабильности распределения налогов между уровнями бюджетной системы;

• совершенствование распределения ФФПР, включающее как повышение уровня формализации распределения, так и отказ от корректировки результатов распределения;

• инвестиционная поддержка регионов в рамках создания Фонда регионального развития (социальное направление) и в рамках Бюджета развития РФ (производственное направление).

С 2000 г. вступил в силу БК РФ, закрепивший требования к основным видам форм финансовой помощи, как тогда назывались межбюджетные трансферты. Понятие «межбюджетные трансферты» появилось в БК РФ только в 2004 г., после вступления в силу Федерального закона от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ.

4. Развитие бюджетного федерализма (2002–2005). Данный этап развития межбюджетных отношений связан с реализацией Программы развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года, в рамках которой:

• по всей территории РФ введена 2-уровневая система организации местного самоуправления;

• детально разграничены полномочия между всеми уровнями бюджетной системы, исключено дублирование ответственности одновременно нескольких уровней публичной власти за исполнение какого-либо полномочия;

• унифицировано распределение налоговых источников между уровнями бюджетной системы;

• выстроен механизм наделения нижестоящих уровней публичной власти отдельными государственными полномочиями, что в значительной степени решило проблему нефинансируемых государственных мандатов;

• в дополнение к ФФПР установлены такие фонды предоставления финансовых ресурсов нижестоящим бюджетам, как Фонд компенсаций, Фонд реформирования региональных финансов, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития, а также бюджетные кредиты.

Дальнейшие реформы в сфере межбюджетных отношений предполагали скорее донастройку созданной системы, нежели её кардинальное реформирование.

5. Повышение эффективности межбюджетных отношений и качества управления финансами (2006–2008). Была принята Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в 2006–2008 годах и плане мероприятий по её реализации, ставившая основными задачами:

• укрепление финансовой самостоятельности субъектов РФ;

• создание стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты;

• создание стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами;

• повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов;

• оказание методологической и консультационной помощи субъектам РФ в целях повышения эффективности и качества управления государственными и муниципальными финансами, а также в целях реализации реформы местного самоуправления.

6. Совершенствование межбюджетных отношений (2009–2013). К началу 2009 г. завершился переходный период реформирования системы организации местного самоуправления и межбюджетных отношений. Достаточно жёсткие требования бюджетного законодательства к правилам распределения межбюджетных трансфертов стали в полной мере действовать на всей территории страны. Накопленный опыт работы в новых условиях показал необходимость уточнения системы разграничения полномочий между уровнями публичной власти, а мировой финансовый и экономический кризис 2008–2009 гг. поставил вопрос о необходимости повышения финансовой дисциплины и эффективности бюджетных расходов.

Данные обстоятельства повлияли на дальнейший ход реформирования межбюджетных отношений, что нашло своё отражение в Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 года. К её основным задачам относятся следующие:

• определение особенностей организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях в условиях экономического кризиса;

• создание стимулов повышения качества управления бюджетным процессом в субъектах РФ и муниципальных образованиях;

• корректировка механизмов оказания финансовой помощи органам государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления;

• совершенствование системы разграничения расходных обязательств между органами государственной власти и местного самоуправления;

• дальнейшее развитие стимулов к увеличению доходов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований.

7. Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами (2013–2023). Основным документом, определяющим стратегические направления развития межбюджетных отношений в России, является государственная программа «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами». За время своего существования цели и задачи программы подвергались существенным изменениям и корректировкам, что было обусловлено в том числе изменяющимися внешними условиями. В целом можно выделить следующие основные изменения, произошедшие в сфере межбюджетных отношений за рассматриваемый период действия данной программы:

• все субъекты РФ и муниципальные образования, получающие дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности из вышестоящего бюджета, были обязаны подписывать соглашения, предусматривающие меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению региональных и муниципальных финансов, и в этом смысле выравнивающие дотации стали условными (хотя и нецелевыми) трансфертами;

• выросла роль дотаций из федерального бюджета на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов, объём которых в 2020 и 2021 гг. превысил объём дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ;

• стали применяться такие межбюджетные трансферты, как единая субвенция, консолидированная субсидия и единая субсидия;

• из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ активно предоставлялись бюджетные кредиты с целью замещения ими кредитов от кредитных организаций, благодаря чему по состоянию на 1 декабря 2022 г. доля последних в общем объёме долговых обязательств субъектов РФ составила 1,68 % против 29,72 % по состоянию на 1 января 2013 г.;

• с 2021 г. из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ стали предоставляться бюджетные кредиты на финансовое обеспечение реализации инфраструктурных проектов (по ставке 3 % годовых на срок не менее 15 лет).