Госуда́рство, в институциональной экономике система подходов, которая объясняет принципы функционирования государства с позиций неоинституциональной теории. Эта теория предполагает, что государство как важный актор в экономической системе обладает собственной целевой функцией, а деятельность государства состоит в максимизации этой целевой функции и преследовании собственных интересов. Данные подходы рассматривают государство с позиций легитимной монополии на принуждение по отношению к населению.

Существует несколько концепций государства в экономике. Это теория агентских отношений (государство как фирма), рассматривающая государство как крупную корпорацию; неоклассическая теория Д. Норта, согласно которой государство работает как контракт между правителем и подданными; эксплуататорская теория Мартина Макгуайра и М. Олсона, в которой функционирование государства трактуется как деятельность стационарного или нестационарного бандита, преследующего свои долгосрочные или, соответственно, краткосрочные интересы.

В рамках неоклассической экономической теории, предполагающей «идеальный» мир с совершенно рациональными экономическими агентами, действующими в условиях полной и совершенной информации, в отсутствие трансакционных издержек, при полностью специфицированных (т. е. чётко прописанных при отсутствии конфликта между собственниками) правах собственности, государство либо не рассматривается в качестве отдельного агента вовсе, либо в таких моделях предполагается нейтральность государства, что означает отсутствие у него собственной функции полезности. Основная задача государства – незримо следить за тем, чтобы агенты следовали предписанным правилам. Иными словами, государство обеспечивает функционирование правовой среды, причём делает это с минимальными издержками, связанными с принуждением к следованию правилам (enforcement). Например, в простейших макроэкономических моделях государство выполняет исключительно перераспределительную функцию: собирает налоги и выплачивает их в качестве трансфертов. В отличие от неоклассического подхода, институциональная экономическая теория предполагает ряд несовершенств, источниками которых являются ограниченная рациональность агентов, несовершенная информация, возможность оппортунистического поведения, неполная спецификация прав собственности и наличие положительных трансакционных издержек. При таких теоретических предпосылках, равно как и на практике, государство является важным экономическим агентом, который преследует собственные интересы. Кроме того, государство не всегда может обеспечивать исполнение правил, будучи слабым (например, как это было в России в начале 1990-х гг.).

Модели государства в институциональной экономике позволяют объяснить, каким образом несовершенства, присущие экономической системе, влияют на стимулы государства как экономического агента (например, наличие асимметричной информации может привести к возникновению оппортунизма по отношению к населению) и каким образом можно снизить подобную неэффективность. Особенностью таких моделей является основная концепция, лежащая в основе каждой из них: асимметрия информации для анализа государства как фирмы, отклонение от эффективного распределения прав собственности в теории Норта, важность создания институтов и стимулов для инвестиций в производственную деятельность. Данные модели применимы как к анализу функционирования большинства современных государств, так и в исторической перспективе.

Государство как фирма

Государство часто рассматривают как аналог крупной открытой корпорации (Фуруботн. 2005), т. к. государство по своей иерархической структуре действительно напоминает акционерное общество. Так, в открытой корпорации собственниками фирмы являются акционеры, которые делегируют право на остаточный контроль (т. е. право на принятие решений) топ-менеджерам. Те, в свою очередь, нанимают на работу сотрудников (наёмных работников) и делегируют им часть прав. В случае государства «собственниками» выступают граждане, они путём выборов делегируют права принятия решений политикам (административному аппарату), политики нанимают на работу чиновников. Такая схожесть иерархии позволяет рассмотреть функционирование государства и бюрократического аппарата через призму теории агентских отношений: например, граждане выступают в качестве принципалов по отношению к агентам – политикам и чиновникам, в результате чего последние могут вести себя оппортунистически по отношению к населению, что может привести к возникновению неблагоприятного отбора и риска недобросовестного поведения. Более того, граждане, так же как и акционеры, могут стать ведомой стороной, а государство может навязывать обществу свои идеи и решения. В такой ситуации теория государства как фирмы ищет ответы на вопрос о том, каким образом ограничить силу государства, чтобы в достаточной степени защитить население – дать гарантии на этапе «ожидания» (ex-ante; т. е. до начала взаимодействия между гражданами и государством) от оппортунизма государства на этапе «осуществления» (ex-post; т. е. после делегирования части прав гражданами в пользу государства). Кроме того, подобный подход полезен для анализа принципал-агентских отношений между политиками и чиновниками и позволяет рассмотреть, например, такое проявление риска недобросовестного поведения в государственном секторе, как коррупция.

Государство и крупная корпорация схожи тем, что у них есть целевые функции, которые они оптимизируют: например, фирма может максимизировать выручку или прибыль, а государство – повышать общественное благосостояние. И фирма, и государство управляются правителем или группой, обладающей правом на остаточный контроль. Как и в открытой корпорации, в рамках государства есть конфликтующие интересы между основными акторами. И государство, и фирмы функционируют в условиях положительных трансакционных издержек, неопределённости, ограниченной рациональности и специфических инвестиций (О. И. Уильямсон). Кроме того, это социальные системы, где индивиды совершают инвестиции, вкладывая свои время и усилия в построение социальных связей.

Существуют ограничения на применимость концепции «государство как фирма», обусловленные рядом различий между фирмой и государством, которые следует учитывать при разработке моделей и стимулирующих механизмов. Так, фирма производит частные блага и реализует их через рыночный механизм (торговлю), получая при этом прибыль. Государство же производит общественные блага и реализует их в отсутствие рыночного механизма, получая прибыль путём налогообложения экономических агентов. При разработке мотивационных (стимулирующих) механизмов для фирм используются рыночные критерии эффективности, тогда как для государства подобные критерии, как правило, отсутствуют, что затрудняет разработку соответствующих схем. Фирмы (в том числе топ-менеджеры) подвержены механизмам внутреннего и внешнего мониторинга, в то время как внешний мониторинг по отношению к государству и государственным служащим затруднён. Фирмы действуют в условиях необходимости соблюдения законов, которые принимаются государством, т. е. они принимают правила игры в обществе, заданные сверху, и не могут навязывать свои правила. Государство по сути является сувереном, высшей властью и само принимает законы, обязательные к исполнению, обладает монополией на применение силы и может навязывать правила (в том числе со стороны чиновников). Открытая корпорация является обществом с ограниченной ответственностью, т. е. акционеры-собственники несут ответственность только в рамках вложенных средств, а государство предполагает неограниченную ответственность населения (население несёт ответственность перед государством своим имуществом, свободой и даже жизнью). Фирмы, как правило, существуют на ограниченном горизонте, перестать быть собственником («выйти из состава собственников») достаточно просто – нужно лишь продать свои акции (права собственности) на рынке. Что касается государства, то оно функционирует на гораздо более длительном горизонте, а издержки выхода (по сути, отказа от гражданства) могут быть запретительно высокими. Наконец, если интересы собственников достаточно унифицированы (например, они заинтересованы в увеличении прибыли, стоимости акций, размера дивидендов), то интересы граждан могут быть противоположными, а координация граждан и их интересов связана с высокими издержками. Таким образом, при разработке моделей функционирования государства в рамках теории агентских отношений нужно учитывать обозначенные ограничения.

Неоклассическая теория государства

Неоклассическая теория государства, предложенная Д. Нортом (North. 1990), относится к контрактным теориям. Согласно этому подходу, экономическая система рассматривается как экономика обмена, а государство посредством установления относительных цен максимизирует благосостояние общества (аналогично неоклассической теории). Норт предлагает расширить неоклассический подход с учётом интересов государства как отдельного игрока и попытаться объяснить отклонения от эффективного распределения прав собственности.

Государство можно представить как добровольный контракт между верховным правителем и подданными, в рамках которого устанавливаются правила и относительные цены. Правитель в этом случае может рассматриваться как собственник, который предоставляет определённые услуги, а именно устанавливает и защищает права собственности, а взамен собирает с населения плату в виде налогов. Установление и защита прав собственности важны, поскольку чётко специфицированные права собственности создают у населения стимулы к производственной деятельности, которая способствует экономическому развитию. В данном случае можно рассматривать конституцию как контракт, в котором определяются формальные правила функционирования экономики, а также определяются и закрепляются права собственности. Целью правителя является установление прав собственности таким образом, чтобы максимизировать монопольную ренту.

В рамках неоклассической теории государства Норта (она называется неоклассической, посколькуНорт Дуглас подписывает Стокгольмский меморандум во время Третьего симпозиума Нобелевских лауреатов в Шведской королевской академии наук в Стокгольме. 2011. Норт Дуглас подписывает Стокгольмский меморандум во время Третьего симпозиума Нобелевских лауреатов в Шведской королевской академии наук в Стокгольме. 2011. в её основе лежит неоклассический контракт) государство по сути является дискриминирующим монополистом, который предлагает различные цены (ставки налогообложения) различным группам населения. При этом правитель сталкивается с двумя типами ограничений монопольной власти: издержками выхода и издержками замены.

Издержки выхода означают то, насколько легко определённые группы населения могут покинуть государство, уехав или сменив гражданство. Издержки замены характеризуют риски того, насколько легко можно сменить правителя. Наличие подобных ограничений позволяет ответить на вопрос о том, какие группы населения могут подвергнуться большей дискриминации. Поскольку небогатому населению сложнее покинуть страну, а также сложнее скоординировать свои усилия, то, согласно неоклассической теории, государство будет в первую очередь дискриминировать именно его, в то время как более богатые слои общества обладают ресурсами, дающими им возможность повлиять на текущую ситуацию. Таким образом, государство будет дискриминировать определённые группы населения, а фактическая фиксация прав собственности может противоречить целям эффективности, но будет соответствовать личным целям правителя.

Эксплуататорская теория государства

Согласно М. Олсону, государство можно рассматривать как совокупность агентов, которые образуют социальную группу или класс, в чьи цели входит извлечение ренты из граждан в свою пользу. Таким образом, основная цель государства (правителя) заключается в максимизации подобного дохода, а права собственности должны устанавливаться таким образом, чтобы достичь заданной цели. Стратегии максимизации получаемой ренты в краткосрочном и долгосрочном периодах различаются, для их описания Олсон вводит понятия нестационарных (roving) и стационарных (stationary) бандитов (Olson. 1993; Заостровцев. 2010).

Нестационарных бандитов в литературе иногда называют бандитами-гастролёрами: их целевая функция направлена на максимизацию краткосрочного дохода. Будучи у власти, нестационарные бандиты «грабят» своих жителей в форме случайного грабежа. При этом бандиты-гастролёры не заботятся о том, чтобы хоть как-то поддерживать население, их задача – забрать всё и сразу. Такие правители инвестируют в основном в военные технологии, а также в технологии перераспределения прибыли. В этом случае население сталкивается с полным изъятием доходов, невозможностью подстроить свои ожидания к очередным «набегам» и «изъятиям» и, как следствие, обладает низкими стимулами к дальнейшей производственной деятельности.

Иным образом ведут себя правители, которых Олсон обозначает как стационарных (или оседлых) бандитов. В отличие от предыдущей категории они нацелены на максимизацию долгосрочного дохода. Можно сказать, что стационарный бандит в течение продолжительного времени «грабит» своих жителей, превращая периодические поборы в форму налогов. Поскольку доход изымается не полностью, а частично, с учётом возможностей воспроизводства, это создаёт у населения необходимые стимулы и физические возможности для производства, что позволяет государству собирать ренту в долгосрочном периоде. В то же время государство инвестирует в поддержание порядка и ограничение конкуренции, обладая монополией на принуждение. Кроме того, государство создаёт институты и режимы прав собственности таким образом, чтобы получать регулярные рентные поступления и чтобы население могло формировать долгосрочные ожидания. Именно поэтому стационарному бандиту выгодно объявить себя «правителем» (стационарным), монополизировать право на сбор налогов, обеспечить обществу некоторый набор гарантий и получать выгоду. В этом заключается принцип невидимой руки, которая заставляет нестационарного бандита, следующего эгоистическим интересам, «остепениться» и стать диктатором. Таким образом общество избегает анархии.

Для развития экономики необходимы долговременные инвестиции, и если диктатор нацелен на долгосрочную перспективу, то он должен создавать условия, которые гарантируют гражданам стабильность в будущем. Такая стабильность предполагает устойчивость контрактных отношений, стабильность денежного обращения. Если диктатор ориентирован только на краткосрочный период, то по истечении определённого времени он аннулирует все контракты и конфискует активы, т. е. его поведение примет черты нестационарного бандитизма и диктатор превратится в бандита-гастролёра. Если же диктатора интересует долгосрочная перспектива, то он должен обещать своим подданным, что в ближайшие годы не произойдёт непредвиденных изменений, т. е. он должен обеспечить доверие к своей политике. Однако поскольку при диктатуре не существует независимой судебной власти, которая могла бы заставить диктатора выполнять ранее оговорённые контракты, он остаётся склонным к оппортунистическому поведению. Распространённые во многих странах случаи порчи монеты, аннулирования займов доказывают реальность такого опасения.

Возможное решение проблемы горизонта – это продолжение династии. Люди желали долгой жизни монарху и верили в «социальную желательность» династий не потому, что они были преданными подданными, но потому, что это гарантировало некоторую стабильность. Точно так же для общества будет выгодно, если оно будет осведомлено (или наделено правом выбора) о том, кто станет следующим правителем.

Далее Олсон переходит к анализу демократии, отталкиваясь от выводов, полученных при рассмотрении диктатуры, пытаясь ответить на вопрос о том, какие условия необходимы, чтобы у общества была уверенность в том, что завтра их активы не будут изъяты, а заключённые контракты будут исполнены. Необходимо, чтобы существовало надёжное правительство, которое гарантировало бы гражданам право частной собственности. Далее нужна беспристрастная судебная власть, которая была бы вправе разрешать конфликты, а также принуждать оппортунистически настроенную сторону к выполнению обязательств. По мнению Олсона, все эти условия осуществимы лишь в демократическом обществе. Несмотря на то что горизонт правления одного политика меньше, чем время правления одного диктатора, демократические системы остаются самыми стабильными. У людей появляются стимулы делать долгосрочные инвестиции, что стимулирует рост и дальнейшее развитие демократических государств.

Выводы

Несмотря на различия в предпосылках и инструментарии, рассмотренные выше подходы к описанию государства в институциональной экономике говорят о том, что государство – это важный агент с собственными интересами, удовлетворение которых достигается различными путями.

Теория агентства (государство как фирма) посвящена асимметрии информации и говорит о государстве, которое, будучи агентом и пользуясь подобной асимметрией, может вести себя оппортунистически, максимизируя собственную целевую функцию в ущерб обществу. Следовательно, на основе механизмов борьбы с риском недобросовестного поведения со стороны государства перед населением следует разрабатывать механизмы снижения подобного оппортунизма, учитывая отличия государства от крупной корпорации.

Неоклассическая теория государства говорит о важности установления правил и защиты прав собственности, а государство является гарантом этих прав. Это необходимо для снижения неопределённости и развития общества.

Эксплуататорские теории подчёркивают важность институтов как правил игры в обществе, которые снижают трансакционные издержки и способствуют экономическому развитию. Одним из таких институтов является институт прав собственности, т. е. в этом ключе эксплуататорская теория похожа на неоклассическую теорию Норта.