Ка́чество зако́на, совокупность внешних (присущих форме) и внутренних (присущих содержанию) свойств закона, которые придают ему способность быть реальным и эффективным регулятором общественных отношений, удовлетворяя таким образом общественные потребности, что позволяет, исходя из принципов справедливости, равноправия и признания прав и свобод человека высшей ценностью, учитывать интересы граждан в отдельности и общества в целом.

История вопроса

Проблемы качества закона волновали учёных ещё в начале 19 в. Так, в 1816 г. была издана работа русского юриста Л. А. Цветаева «Начертание теории законов», где им были определены критерии качества закона, такие как соответствие закона идеалам «чистой нравственности», естественным правам и религиозным заповедям, а также их чёткость, ясность, полнота и структурное единство (Цветаев. 1816. С. 49–58). В 1819 г. была издана книга правоведа П. Соколова «Систематическое руководство к познанию российского практического законоведения», а в 1890 г. – работа Б. Богишича «О технических терминах в законодательстве». Нельзя не отметить также работы: «Кодификация и толкование» (1904) М. М. Винавера; «Законодательная техника и народное право» (1904) правоведа А. А. Башмакова; «Руководство к толкованию и применению законов» (1913) Е. В. Васьковского (подробнее см. Желонкина. 2012. С. 177–180).

Интенсивная разработка понятия «качество закона» началась в России относительно недавно – с конца 1970-х гг. Самое же большое число публикаций по проблемам качества и эффективности закона начинает появляться в т. н. перестроечный период – в конце 1990-х гг. Интенсивный научный поиск в данном направлении связан прежде всего с активностью законодателя в этот период, с принятием огромного числа законов, зачастую низкого качества. Следует отметить, что у этого процесса были объективные причины. Российское государство вступило в новый этап своего развития. Происходили изменения в системе органов государственной власти, в её основу впервые были заложены принципы разделения властей, парламентаризма и федерализма; вносилось огромное число поправок в Конституцию РСФСР 1978 г., а впоследствии была принята и действующая Конституция РФ 1993 г.; признание получила самостоятельность местного самоуправления. Все эти новые явления общественной и государственной жизни требовали их законодательного регулирования. Однако законодатель шёл по новому для себя пути, создавая фактически заново систему законодательства. Требовалась разработка принципиально новых юридических конструкций, которые частично заимствовались из практики правового регулирования развитых демократических стран либо создавались вновь на основе имеющихся доктринальных разработок. Все эти процессы не могли не сказаться и на качестве законодательства того периода, которое иногда приносилось в жертву необходимости срочного принятия того или иного закона. Встала проблема эффективности действия закона, которую исследователи связывали с его качеством.

В зарубежной науке одними из первых проблемы качества законов затронули такие учёные и философы как И. Бентам, Ф. К. фон Савиньи. Так, И. Бентаму принадлежат труды по основам теории законотворчества. В своей работе «Теория законодательства» И. Бентамом был предложен новый принцип законотворчества – принцип полезности и утилитаризма (Bentham. 1864). Ф. К. фон Савиньи в 1814 г. пишет работу «Задача нашего времени по отношению к законодательству и правоведению». В данном труде им высказана важная идея, которая становится весьма актуальной в наши дни. По мнению Савиньи, законодатель при принятии законов должен руководствоваться прежде всего интересами граждан, основываться на мнении народа, на нравах народа, учитывать нужды общества.

С 1970-х гг. в зарубежной науке получило развитие новое направление – «легиспруденция», представляющее собой теоретическое исследование проблем законодательного процесса, соотношения количества и качества закона. Данное направление появляется в Германии и Швейцарии, а впоследствии в Бельгии и других странах Европы. Начало данному направлению было положено работой Питера Нолла «Учение о законодательстве», вышедшей в 1973 г. (Noll P. Gesetzgebungslehre. Reinbek bei Hamburg, 1973). Позднее, в 1985 г., немецким учёным Кристофом Гиси были предложены критерии изучения качества законодательства, к которым он отнёс учёт законодателем условий и обстановки принятия закона, анализ возможных альтернатив его принятия и прогнозирование последствий реализации закона. Среди зарубежных учёных, занимающихся проблемами легиспруденции, могут быть названы также Л. Ж. Винтгенс, Л. Д. Эрикссон, Л. Мадер (см. подробнее Шулмане. 2013).

В рамках легиспруденции исследуются не только теоретические взгляды на закон и критерии оценки его содержания (материальная легистика), но также рассматриваются и проблемы технико-юридического характера (т. н. формальная легистика) (см., например, Morand. 1999).

Проблеме качества законов уделяется внимание за рубежом не только в науке, но и в практике законодательной работы. Оценка законов является в зарубежных странах важной частью законодательного процесса. При этом существует как ретроспективная оценка (проводится после вступления закона в силу), так и перспективная оценка (оценка пока не принятого законопроекта). В большинстве европейских стран принятие закона сопровождается созданием и функционированием разнообразных институтов (рабочих групп, парламентских комиссий), которые оценивают концепцию и цели принятия закона. Как правило, принятие закона сопровождается независимой экспертизой. Обязательная экспертиза либо оценка так называемых «затрат» предусмотрена для финансовоёмких законопроектов. Например, в законодательстве Швейцарии есть понятие «рентабельность закона». Далеко не во всех странах оценка законов предусмотрена Конституцией. К примеру, в Германии нет соответствующих конституционных положений. И напротив, в Конституции Швейцарии есть норма, согласно которой Федеральное собрание должно обеспечить оценку эффективности мер, проводимых Конфедерацией (ст. 170). Для оценки законов создаются специальные органы (см. подробнее Оценка законов и эффективности их принятия. 2003). На современном этапе проблема качества законов не только не разрешилась, но, наоборот, усугубилась. Это подтверждается ростом числа вносимых в действующие законы поправок и изменений, статистикой решений судов общей и арбитражной юрисдикции, практикой Конституционного суда РФ, который признаёт законы не соответствующими Конституции РФ. В связи с этим вопросы понимания качества закона, выделения критериев его качества становятся актуальными как никогда.

Законодательство РФ в настоящее время не содержит понятия «качество закона». Соответственно, нет и нормативно закреплённых критериев, определяющих признаки такого качества, что требует их законодательного оформления. Закон в праве понимается как нормативный правовой акт, обладающий высшей юридической силой; регулирующий наиболее важные общественные отношения и содержащий в юридической форме характеристику закономерностей общественного развития; непосредственно выражающий волю народа; принятый в установленном порядке высшим органом государственной власти или на референдуме (Тихомиров. 1982. С. 26).

В философии «качество» связывается с наличием у объекта или явления некой совокупности присущих только ему свойств. Причём это совокупность только наиболее важных, существенных свойств и признаков, позволяющих отличить один объект или явление окружающей действительности от другого; придающих ему видовое отличие и определённость. В понимании Г. В. Ф. Гегеля «Нечто есть благодаря своему качеству то, что оно есть, и, теряя своё качество, оно перестаёт быть тем, что оно есть» (Гегель. 1974. С. 228). Иными словами, качество вещи есть нечто существенное для её познания и для её практического применения. Оно есть то, что даёт возможность отличать одну вещь от другой, а следовательно, и отождествлять, противополагать, сравнивать, объединять, разъединять и вообще конструировать вещи не только в бытии, на практике, но и в сознании (Фрайман. 2012. С. 48) Применительно к закону мы должны говорить о совокупности существенных свойств, характеризующих назначение закона как регулятора общественных отношений, его полезность, его способность удовлетворять определённые социальные потребности.

Взгляды учёных различаются по вопросам, какие существенные свойства составляют качество закона и какие критерии могут определять его качество. Заслуженный юрист РФ С. В. Поленина считает непременным условием качества закона правильную законодательную стратегию, разработанную на основе познания социальной действительности. (Поленина. 1993. С. 7). Профессор В. И. Червонюк полагает, что качественным является тот закон, для которого характерна обоснованность (адекватность) его содержания и формы. Качество закона, с его точки зрения, есть совокупность свойств, обусловливающих пригодность закона удовлетворять определённые потребности как общества, так и отдельной личности в соответствии с назначением закона и природой права. При этом Червонюк считает, что качество закона и его практическая реализуемость не являются взаимозависимыми: нельзя связывать качество законотворческой работы с ненадлежащей деятельностью государственных органов по реализации закона (Червонюк. 2014. С. 490). По мнению доктора юридических наук В. В. Игнатенко, качество закона – это целостная устойчивая совокупность правовых свойств, а также свойств социально-экономической и социально-политической обусловленности закона, которая является одной из предпосылок эффективного действия закона в соответствии с поставленными при его издании целями (Игнатенко. 1999. С. 42). Говоря о качестве закона, кандидат юридических наук Е. В. Сырых, как и другие учёные, выделяет формальные свойства, присущие закону как источнику права, и содержательные свойства. Критериями качества закона она считает нормативность, полноту, конкретность, системность закона, простоту, точность, ясность, краткость, логическую правильность, социальную обусловленность и адекватность способа правового регулирования законом социальной действительности (Сырых. 2001. С. 6–8). Кандидат юридических наук Э. И. Девицкий к числу критериев определения закона как качественного относит его базовые (сущностные) характеристики и технико-юридические свойства. При этом под базовыми он понимает способность закона удовлетворять потребности общества, отражать частные и публичные интересы, создавать баланс между ними; качественный закон не должен приниматься в угоду интересам отдельных граждан или корпораций и в ущерб интересам общества (Девицкий. 2018. С. 7). По мнению кандидата юридических наук С. А. Воробьёвой, основными свойствами, характеризующими качества закона, являются справедливость и ценность. Справедливый закон позволяет учитывать интересы всех членов общества, исходит из принципа формального юридического равенства, признаёт права и свободы личности высшей ценностью и в целом социально благостен для общества (Воробьёва. 2014. С. 19–20).

Разнообразные точки зрения по поводу понятия «качество закона» были высказаны учёными – участниками круглого стала, проводившегося в 2016 г. в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. (Залоило. 2017. С. 154–160).

В науке ведётся разработка также отдельных видов качества законов. В частности, учёными были проанализированы правовое качество закона и технико-юридическое качество закона.

Подводя итог краткому обзору существующих в науке позиций, можно сделать вывод, что большинство учёных связывают качество закона с присущими ему формальными и содержательными свойствами, а также с его результативностью, способностью быть регулятором общественных отношений, достигать заложенного в нём социального результата.

Таким образом, можно сказать, что качество закона – это те важнейшие, существенные свойства данного нормативного правового акта, которые придают ему способность регулировать наиболее важные общественные отношения.

Качество закона включает 2 основные группы его свойств. Первая группа связана с содержанием (содержательные свойства), а вторая – с юридической формой (формальные свойства) закона.

Содержательный аспект качества закона (содержательные свойства)

Cодержательное качество закона означает его социальную пригодность, его способность выражать действительные интересы личности и общества, служить инструментом социального компромисса и социальной солидарности, способствовать балансу интересов и потребностей различных социальных сил. В. И. Червонюк по этому поводу писал: «…государство призвано всеми своими средствами и механизмами служить целям солидаризации общества, противостоять его конфликтности и через механизмы законодательной власти выражать достигнутое согласие в законодательстве» (Червонюк. 2014. С. 491). Содержание закона должно быть таково, чтобы он действительно являлся эффективным регулятором общественных отношений, воплощал идеи социальной справедливости и принцип признания прав и свобод человека высшей ценностью, полно охватывал регулируемые общественные отношения, не имел пробелов и коллизий. В законе должны быть отражены интересы разных социальных групп, различные социальные ценности. Например, в законе государства, имеющего светский характер, в равной мере должны отражаться как взгляды верующих разных конфессий, так и атеистические убеждения. Качественный закон способствует социально активному поведению граждан и организаций, ведёт к повышению правосознания и правовой культуры, сводит к минимуму проявления правового нигилизма.

Качественный закон должен быть реальным, т. е. отражать фактически существующие социально-экономические и политические отношения. Нормы закона должны приниматься на основе фактических потребностей общественной жизни и соответствовать современному им состоянию развития общества и государства, социальному прогрессу. Для общественной жизни важно не количество принимаемых законов, а их объективная необходимость. А. Н. Конев отмечает, что «само слово "закон"» несёт в себе энергетику основательности, стабильности, нерушимости. Подобно естествоиспытателям юристы должны не выдумывать законы, а открывать их, подтверждая тем самым, что юридические законы отражают истинные потребности общества и что за ними стоят не только людской интеллект и воля, но и некая высшая сила, которая управляет природой и социумом» (Конев. 2013. С. 157).

Следует также отметить, что реальность закона как показатель его качества, зависит и от наличия материальных, финансовых, технических возможностей его реализации, а также соответствующих организационных ресурсов (Червонюк. 2014. С. 495). Для учёта этих факторов в законодательном процессе при внесении законопроекта предусмотрено его финансово-экономическое обоснование.

Для обеспечения социальной пригодности и реальности закона как важнейших характеристик его качества требуется тщательная разработка концепции закона, предваряющая его принятие. Концепция закона представляет собой предполагаемую модель, юридическую конструкцию урегулирования фактической ситуации. Совершенство концепции, логика правового регулирования – показатель качества будущего закона. Разработка концепции требует чёткого понимания цели принятия закона и правильного определения предмета его правового регулирования. В. М. Баранов к элементам концепции закона относит его точное название и обоснование такого названия, предельно конкретное определение предмета правовой регламентации, «древо целей» законопроекта, доказательства необходимости принятия закона и невозможности урегулирования ситуации иными способами, определение вида закона и его места в иерархии действующего законодательства, установление перечня нормативных актов для последующей конкретизации закона, установление формы будущего закона (Юридическая техника. 2015. С. 351–352). Юридическое отражение концепции закона, цели его принятия и предмета правового регулирования может быть дано в такой структурной части закона как преамбула.

Качественный закон должен быть практически применимым. Зачастую совершенный с точки зрения юридической техники закон не имеет практического применения либо такое применение минимально. Б. П. Спасов отмечал, что «закон живёт лишь тогда, когда он применяется» (Спасов. 1986. С. 54). Написанный в полном соответствии с требованиями права и справедливости, моральных и иных общественных норм, закон, не применяющийся на практике, не может быть признан качественным (Воробьёва. 2014. С. 18). Примером здесь может послужить Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания РФ». Он фактически не применялся и за всё время своего существования был основанием для проведения всего одного парламентского расследования – аварии на Саяно-Шушенской ГЭС.

Отнесение практической применимости закона к признакам его качества поддерживается не всеми учёными. Так, В. И. Червонюк считает, что карательные, репрессивные законы советского периода активно применялись на практике и при этом их нельзя назвать «качественными» с точки зрения соответствия их идеям социальной справедливости и социальной адекватности (Червонюк. 2014. С. 490). Кандидат юридических наук С. А. Белоусов, в целом соглашаясь с рассуждениями Червонюка, всё же считает признак реализуемости закона на практике важной характеристикой его качества. Основную причину неприменяемости закона Белоусов видит в том, что зачастую законодатель не прописывает механизмы его реализации либо делает это постфактум, когда закон уже принят и вступил в силу. Отсутствие в законе правореализационных механизмов ведёт к декларативности такого закона (Белоусов. 2014. С. 12–13).

Исходя из понятия закона, которое рассматривалось выше, следует, что закон должен регулировать не всё, а только наиболее важные, значимые общественные отношения. Во всех остальных случаях используется подзаконное регулирование. Качество закона характеризуется его высшей юридической силой. В иерархии нормативных правовых актов закон стоит на втором месте после конституции. По своему содержанию качественный закон должен соответствовать конституции государства. Обеспечение соответствия закона Конституции РФ призван осуществлять специальный орган конституционного контроля – Конституционный суд РФ.

Качество закона предполагает, что его нормы сформулированы обобщённо, абстрактно и рассчитаны на многократное применение. К сожалению, данное требование не всегда соблюдается законодателем. Заслуженный юрист РФ С. А. Авакьян, анализируя действующее избирательное законодательство, справедливо отмечает, что многие законы сейчас напоминают подробные инструкции для специалистов. (Авакьян. 2007. С. 8). Зачастую принимаются точечные законы – законы-однодневки, направленные на решение конкретной задачи, стоящей перед законодателем. Примерами таких законов могут быть Федеральный закон от 23 мая 2020 г. № 152-ФЗ «О проведении эксперимента по организации и осуществлению дистанционного электронного голосования в городе федерального значения Москве», Федеральный закон от 29 мая 2019 г. № 103-ФЗ «О проведении эксперимента по организации и осуществлению дистанционного электронного голосования на выборах депутатов Московской городской Думы седьмого созыва».

В содержательном аспекте качество закона означает также правовую определённость и доступность его предписаний. Такая правовая определённость закона выступает гарантией соблюдения прав и свобод личности. Определённость означает, что закон должен быть ясным, недвусмысленным, должен исключать неоднозначность в процессе его применения. Неопределённость содержания закона на практике может привести к злоупотреблениям со стороны правоприменителя и, следовательно, к нарушению прав и свобод. Требование правовой определённости закона означает и недопустимость произвольного изменения установленных «правил игры», призвано гарантировать стабильность правового положения участников общественных отношений. Принятие законов и, соответственно, изменение установленного ранее порядка правового регулирования являются прерогативой государства. Однако в силу требования правовой определённости такое законодательное регулирование должно быть предсказуемым, чтобы участники правовых отношений могли предвидеть юридические последствия своих действий. Требование правовой определённости закона как важнейшего признака его качества нашло отражение и в решениях Конституционного суда РФ (Таева. 2018. С. 411–420).

Формальный аспект качества закона (формальные свойства)

Качество закона означает соблюдение при его создании всех формальных требований и правил юридической техники. Формальные требования – это требования к логике закона, к его языку, структуре, реквизитам, к процедуре принятия.

Закон должен быть написан чётким, юридически грамотным языком. Формулировки закона не должны содержать в себе противоречий. Его формулировки должны быть понятны не только юристу-профессионалу, но и обычным гражданам, не содержать в себе неопределённости. При создании закона желательно избегать употребления слов и терминов, имеющих множественный смысл, рекомендуется свести к минимуму употребление устаревших слов (архаизмов), специальных профессиональных терминов (профессионализмов), иностранных терминов и понятий. Однако сведение к минимуму не означает полный отказ от их использования. Тем более что в некоторых случаях это объективно необходимо.

Формальное качество закона требует, чтобы каждая материальная норма права была подкреплена процедурными правилами её реализации. Такое формальное требование имеет прямое отношение к содержательному требованию применимости закона на практике, поскольку, если законодатель не продумал в законе механизма его реализации, закон будет неработающим. Формальное качество предполагает также соблюдение всех требований процедуры принятия закона.

Качество закона характеризует также то, что он чётко вписывается в существующую систему законодательства, занимает в ней свою «нишу». Закон должен быть согласован с уже принятыми и действующими нормативными правовыми актами, находиться с ними в системном единстве.

В настоящее время отдельного закона, устанавливающего правила юридической техники, на федеральном уровне не принято; действует несколько документов в данной сфере. В частности, это «Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов» (направлены письмом Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 18 ноября 2003 № вн2-18/490), а также комментарии к ним, разработанные Аппаратом Государственной Думы в 2013 г.

Распоряжением председателя Государственной думы от 20 апреля 2016 г. № 78р-1 утверждены Правила оформления документов в Государственной Думе Федерального Собрания РФ.

Смежные понятия

В научной литературе в ряде случаев качество закона отождествляется с близкими по смыслу ему понятиями:

• качество закона и качество нормы права;

• качество закона и качество законодательства;

• качество закона и эффективность закона;

• способы оценки качества законов.

Качество закона и качество нормы права

Закон как нормативный правовой акт состоит из норм права. Нормативность – обязательный признак закона. Однако состоящий из качественных по форме и содержанию правовых норм нормативный правовой акт может не вызвать желаемого социального результата, не стать эффективным регулятором социальной жизни и, следовательно, не всегда может рассматриваться как качественный.

Качество закона и качество законодательства

Законодательство представляет собой совокупность всех принятых в государстве законов. Отождествление качества закона и качества законодательства не вполне корректно, поскольку не всегда качественные сами по себе законы могут образовать качественную, внутренне непротиворечивую единую систему законодательства (Кашанина. 2007. С. 143).

Качество закона и эффективность закона

Качество закона необходимо рассматривать как необходимую предпосылку его эффективности. Ведь в реальной жизни действие закона не может рассматриваться отдельно от иных социальных факторов (культурных и национальных традиций, обычаев, исторических особенностей развития, особенностей менталитета общества), которые не меньше, а порой и больше влияют на поведение людей, чем качественный закон. Все эти факторы, наряду с качеством закона, влияют на его эффективность.

Способы оценки качества законов

Основными способами оценки качества законов на настоящий момент являются количественный (математический) и качественный (социологический). При измерении качества закона математическими способами используются методы статистики – рассматриваются показатели динамики нарушений законодательных норм, количественные показатели неприменяемых (т. н. «мертворождённых») норм и статистика норм широкого применения. Это может быть и статистика вносимых в законы изменений за определённый период времени. Интересным в контексте математической оценки качества закона представляется исследование Н. Ткаченко, проведённое по заказу «Центра стратегических разработок». Данное исследование посвящено статистическому анализу федерального законодательства. Исследование охватывало период с 1 января 1994 г. по 31 июля 2016 г. Учёным было установлено, что за данный период было принято 6717 федеральных законов. Из общего количества принятых федеральных законов за тот же период 4621 федеральный закон вносил изменения и/или дополнения в другие федеральные законы либо являлся федеральным законом о признании утратившим силу или о приостановлении действия федеральных законов (включая 4 закона РФ о поправке к Конституции РФ). На основе изучения статистических данных учёным был выведен математический показатель – средний срок стабильности кодекса (длительность условного периода, в течение которого в него не вносилось никаких изменений). Полученные результаты показали, что большинство действующих кодексов РФ меняются чаще одного раза в год. Своеобразный антирекорд был поставлен Кодексом РФ об административных правонарушениях и Налоговым кодексом РФ. По состоянию на 31 декабря 2010 г. период их стабильности составлял менее месяца. Близкие сроки стабильности имеют Жилищный кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, Уголовно-процессуальный кодекс РФ. Важно подчеркнуть, что всё это – кодифицированные нормативные акты, т. е. их принятие было результатом объективно необходимого процесса систематизации, изначально призванного устранить все противоречия в законодательстве соответствующей сферы и существующую избыточность правового регулирования. Но даже применительно к кодексам не наблюдается сколько-нибудь длительного периода стабильности.

Социологический анализ качества закона требует применения методов наблюдения, анкетирования, опросов общественного мнения, интервьюирования. Индикатором достижения целей закона как признака его качества может быть и судебная практика в плане содержания принимаемых судами решений. Анализ позволяет понять, достиг ли закон тех целей, которые ставил законодатель (Черников. 2013. С. 156).

Пути повышения качества закона

В настоящее время путями повышения качества законов являются:

1. Развитие политической конкуренции, политической дискуссии в представительной власти. Качество закона определяется фактором отражения в нём интересов разных политических и социальных сил. Этому должен способствовать порядок формирования законодательного (представительного) органа государственной власти, создание юридических гарантий парламентского меньшинства. В парламенте должны быть представлены разные политические силы, между которыми ведётся диалог «на равных». Достаточно давно в научной среде выдвигается идея законодательного регулирования института лоббирования. В настоящее время такое регулирование есть в субъектах РФ. Например, в ст. 38 Закона Ямало-Ненецкого автономного округа от 6 апреля 2006 г. № 13-ЗАО «О правотворчестве» содержится норма о предупреждении противоправных форм лоббизма в законотворчестве данного автономного округа. Такое нормативное закрепление должно сделать лоббизм прозрачным, контролируемым со стороны общества, легальным.

2. Проведение разных видов экспертизы законопроектов. В настоящее время в России могут проводиться общественная экспертиза, научная экспертиза, ведомственная экспертиза и др.

Научная экспертиза проектов законов осуществляется научными учреждениями, высшими учебными заведениями, экспертами из числа ведущих учёных и специалистов соответствующего профиля, а также иными компетентными организациями и лицами. В частности, такую экспертизу проводит Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

Общественная экспертиза проектов законов как федерального, так и регионального уровня осуществляется Общественной палатой РФ и общественными палатами субъектов РФ. В соответствии с Положением о порядке проведения общественной экспертизы (утверждено решением совета Общественной палаты РФ от 15 мая 2008, протокол № 4-С) «целью общественной экспертизы является согласование общественно значимых интересов граждан РФ, общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления». Общественная экспертиза законопроектов может осуществляться и различными экспертными и консультативными советами, действующими в государственных структурах.

Экспертиза может проводиться и непосредственно органами публичной власти (ведомственная экспертиза). Это правовая, антикоррупционная, финансово-экономическая и другие виды экспертиз.

Правовая, антикоррупционная, финансово-экономическая и некоторые другие экспертизы могут проводиться и непосредственно органами публичной власти (ведомственная экспертиза).

Финансовая экспертиза может проводиться Счётной палатой РФ. Все финансовоёмкие законопроекты перед их внесением в Государственную Думу требуют также обязательного получения заключения Правительства РФ (ч. 3 ст. 104 Конституции РФ).

Правовая экспертиза на федеральном уровне осуществляется правовым управлением Аппарата Государственной Думы по поручению ответственного комитета Думы. Управление проверяет законопроект на соответствие Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам; проверяет перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного законопроекта. Также проводится экспертиза на соответствие законопроекта требованиям юридической техники. Также Государственно-правовое управление Президента РФ готовит проекты заключений Президента на законопроекты, принятые Государственной Думой Федерального собрания РФ в первом чтении, осуществляя фактически правовую экспертизу.

Антикоррупционная экспертиза является в настоящее время обязательной и напрямую связывается учёными с качеством закона. Обязательность проведения такой экспертизы предусмотрена Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», а порядок её проведения урегулирован Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», согласно которому антикоррупционная экспертиза – это правовая проверка нормативных правовых актов и их проектов в целях выявления коррупциогенных факторов и их последующего устранения. Антикоррупционную экспертизу проводит Министерство юстиции РФ (Минюст России). Возможно также проведение независимой антикоррупционной экспертизы. Порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, осуществляемой Минюстом России, а также независимой антикоррупционной экспертизы регулируется Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утверждены постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»).

Антикоррупционную экспертизу вправе осуществлять и органы прокуратуры (ст. 9.1. Федерального закона «О прокуратуре РФ»).

На стадии принятия закона возможно также проведение лингвистической экспертизы, экологической, научно-технической и других видов экспертиз.

В целом, исходя из видов и требований к экспертизе, можно судить о том, какие критерии качества закона существуют на современном этапе.

3. Привлечение к разработке и принятию законов граждан, институты гражданского общества. При обсуждении и принятии законов необходимо максимально использовать существующие демократические процедуры, среди которых: деятельность общественных палат и различных консультативных, совещательных, координационных органов, экспертных советов при представительных органах публичной власти, молодёжных парламентов; проведение парламентских слушаний законопроектов с привлечением представителей общественности; возможность вынести законопроект на всенародное обсуждение (предусмотрено Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания РФ); предоставление правотворческой инициативы гражданам РФ на региональном и муниципальном уровне. В России действует институт общественных инициатив, урегулированный Указом Президента РФ от 4 марта 2013 г. № 183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса "Российская общественная инициатива"». Согласно указу, общественными инициативами считаются предложения граждан РФ по вопросам социально-экономического развития страны, совершенствования государственного и муниципального управления, направленные с использованием указанного интернет-ресурса. В результате принятия Указа Президента РФ от 9 февраля 2011 г. № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» появился институт общественных обсуждений. Он предусматривает вынесение на общественное обсуждение проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, затрагивающих основные направления государственной политики в области социально-экономического развития России. Такое обсуждение преследует цели совершенствования законотворчества и учёта общественного мнения и, безусловно, направлено на повышение качества принимаемых законов. Федеральный государственный орган, разработавший законопроект, размещает в сети Интернет, на своём сайте, текст данного законопроекта, пояснительную записку и финансово-экономическое обоснование к нему, а также информацию о порядке направления гражданами замечаний и предложений по законопроекту с указанием времени, в течение которого будет проводиться его общественное обсуждение. Общественное обсуждение проводится по специальному поручению Президента РФ, и по истечении 90 дней со дня завершения обсуждения главе государства представляется отчёт о нём.

4. Конституционный контроль за соответствием законов Конституции РФ. В настоящее время такой контроль осуществляет Конституционный суд РФ в отношении как уже действующих законов, так и законопроектов. В 2020 г. в Конституцию РФ были внесены поправки, согласно которым по запросу Президента РФ Конституционный суд РФ проверяет конституционность проектов законов РФ о поправке к Конституции РФ, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов (п. «а» ч. 5.1. ст. 125 Конституции РФ). В решениях Конституционного суда России имеются положения, которые характеризуют качественный закон и в совокупности могут дать представление о содержании понятия «качество закона». Г. А. Гаджиев отмечает, что они формулируются Конституционным судом на основе истолкования традиционных конституционных принципов или общих принципов права. Основным таким принципом является принцип правовой определённости закона (Гаджиев. 2012).

5. Оценка регулирующего воздействия (ОРВ) и фактического воздействия закона – «регуляторная гильотина».

ОРВ введена в 2013 г. и стала обязательной для проектов законов субъектов РФ, затрагивающих сферы бизнеса, предпринимательской деятельности, инвестиций, что предусмотрено положениями Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», согласно которым ОРВ проектов нормативных правовых актов субъектов РФ проводится в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности и бюджетов субъектов РФ (ч. 4 ст. 53).

В настоящее время Министерством экономического развития РФ утверждены Методические рекомендации по организации и проведению процедуры оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов РФ и экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ (приказ Минэкономразвития России от 23 декабря 2022 № 733).

На федеральном уровне оценка регулирующего воздействия законов не имеет обязательного характера. Как правило, оценка осуществляется применительно к законодательству по налогам и сборам, а необходимость проведения такой оценки определяет Правительство РФ. Правительством РФ принято Постановление от 17 декабря 2012 г. № 1318 «О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации», которым утверждены Правила проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии.

Применительно к уже вступившим в силу и действующим законам может проводиться оценка фактического воздействия. Правила проведения оценки фактического воздействия нормативных правовых актов утверждены постановлением Правительства РФ от 30 января 2015 г. № 83 «О проведении оценки фактического воздействия нормативных правовых актов, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации». Такая оценка касается нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в сфере предпринимательской деятельности (и иной экономической деятельности).

Конкретизация законов в огромном числе подзаконных нормативных правовых актов снижает их качество и, следовательно, эффективность действия. Повышению качества законов путём устранения избыточности, исключения излишних административных процедур призван способствовать механизм т. н. регуляторной гильотины. Этот механизм должен привести к сокращению большого числа подзаконных нормативных правовых актов в сфере контрольно-надзорной деятельности и частично перенести регулирование с подзаконного уровня на уровень системных, качественных, доступных гражданам законов.

Учёные отмечают, что «пришла пора задуматься над адекватностью современного законодательства реалиям социальных, экономических и контрольно-надзорных отношений. Во главу реформенного угла следует поставить задачу кардинального улучшения систематизации и классификацию действующих норм в целях создания стройной системы контрольно-надзорного права по всем правилам юридической техники. В разработанной Минюстом России модели систематизации обязательных требований правильно подчёркивается не только необходимость исключения неэффективных обязательных требований, но и устранение противоречий и пробелов в регулировании» (Летуновский. 2021. С. 40). Опыт «регуляторной гильотины» имеется в таких странах, как Хорватия, Мексика, Республика Корея, Молдавия.

6. В системе юридического образования необходимо больше внимания уделять формированию компетенций, связанных с правотворчеством, юридической техникой, с написанием текстов законов. О важности этого направления ещё М. М. Сперанский писал: «…в частях простых и мало значащих требуют с большею точностью совершенства, нежели в науке законодательства. Целую жизнь посвящают, чтоб познать историю насекомых или исчислить все роды бабочек, а составление Уложения вверяют у нас первому, кто обнаружит некоторые сведения в указах или покажет некоторые таланты» (Сперанский. 1961. С. 26).

В настоящее время учёными активно продвигается идея специальной подготовки специалистов для правотворческой работы. Профессор В. М. Баранов отмечает: «...считается, что любой может участвовать в правотворчестве: выдвигать законодательные идеи, предоставлять концепции нормативных правовых актов, готовить проекты государственных решений и продвигать их (лоббировать) с большей или меньшей активностью» (Баранов. 2017. С. 18). Однако по мнению В. М. Баранова, правотворчеством должны заниматься профессионалы.

7. Внедрение цифровых технологий в законодательный процесс. Цифровизация законодательного процесса, по мнению учёных, сейчас существует на стадии подготовки проектов нормативных актов (онлайн-платформы для их обсуждения, система обеспечения законодательной деятельности Государственной думы – СОЗД) и на стадии опубликования законов (интернет-опубликование признано официальным). В будущем применение цифровых технологий возможно и при написании, создании текста закона. Можно прогнозировать проведение электронной технико-юридической оценки закона. Основными направлениями цифровизации законодательного процесса учёные называют уменьшение влияния человека на принимаемые решения, способствующее повышению объективности достигаемых результатов, и автоматизацию взаимодействия субъектов законодательного процесса.

Перспективно в контексте цифровизации и использование в законодательном процессе технологии «больших данных» (англ. Big Data), включая создание баз данных, которые содержали бы в машиночитаемом виде все действующие нормативные правила. Предлагается также персонализация законов через использование информации об особенностях поведения конкретных лиц: на основании имеющейся в сети Интернет детализированной информации о конкретном субъекте (либо группе лиц), на которого будет распространяться правовое регулирование, может формироваться целая последовательность норм. В качестве примеров критериев, которые могут учитываться при формировании таких норм права, называются возраст, гендерная принадлежность, кредитная история и др. (Зенин. 2020. С. 19–31).

Подводя итоги, отметим важность категории «качество закона», которая означает его социальную пригодность, реальность, практическую применимость, правовую определённость, а также предполагает соблюдение технико-юридических требований к его форме. Некачественные законы не могут адекватно применяться и исполняться, что, в свою очередь, ведёт к нестабильности общественных отношений. Однако пока понятие «качество закона» разрабатывается только на доктринальном уровне. В законодательстве получили закрепление лишь некоторые механизмы оценки и улучшения качества законов. Необходимо их комплексное нормативное регулирование.