Федерали́зм (франц. fédéralisme, от лат. foedus – договор, союз), форма территориально-государственного устройства, предполагающая наличие двух уровней государственной власти – федерального и регионального, где регионы, называемые также субъектами федерации, обладают высоким уровнем политической автономии. Понятие «федерализм» происходит от латинского слова foedus, означающего «пакт», «союз», «соглашение». Федерацию следует отличать от конфедерации – объединения государств, сохраняющих свою независимость. Федерация представляет собой единое государство, а наличие у его субъектов суверенитета является предметом споров, что не исключает признания за ними ограниченного суверенитета, не нарушающего целостность государства.

Развитие общей теории федерализма

На концептуальном уровне и в силу особенностей самого термина федерализм означает политическое объединение, субъектами которого не обязательно являются территории. Наряду с территориальным федерализмом возможен федерализм экстерриториальный, подразумевающий политическое объединение этнических, племенных, социальных и иных групп, не имеющих чётких географических границ. Обращаясь к истории, теоретики федерализма находили его признаки в объединениях израильских племён и древнегреческих государств. Средневековый автор Иоганн Альтузий (1557/1563–1638) предложил свою теорию федерализма (федеральную теорию народного суверенитета), который видится результатом социальных взаимодействий, начинающихся на локальном уровне и приводящих к объединению городских общин, создающих, в свою очередь, регионы, которые затем могут формировать федерации. Важно, что в теории федерализм, как правило, формируется снизу, представляя собой естественный процесс объединения социальных групп и/или политических сообществ. В то же время практика федерализма не сводится к одним лишь классическим формам, что, однако, вызывает споры о правомерности отнесения тех или иных государств к федерациям.

Федерализм часто ассоциируется с определённой идеологией, предполагающей построение общества на основе осознаваемых самими гражданами федеративных отношений. В этой связи говорят о федеративной идее, которая, однако, находится в основе социальных отношений нечасто: классическими примерами считаются США и Швейцария. Исследователи также различают политический и социальный федерализм – исходя из того, что в конкретных государствах они могут быть представлены в разных пропорциях. Впрочем, современные исследования федерализма обычно сосредоточены на управленческом федерализме, предусматривающем соответствие правовых норм и практик внутриполитических отношений принципам федеративного государства. Но при этом далеко не всегда управленческий федерализм сочетается с наличием федеративной (федеральной) идеи или социального федерализма (неформализованных межгрупповых федеративных отношений) в обществе. В юридической науке федерализм рассматривается в равной степени и как принцип, и как режим, и как форма государственного устройства. По мнению учёного-юриста И. А. Умновой (Конюховой), «если как принцип федерализм воплощает способ урегулирования разногласий и объединения людей на государственном уровне, то как режим и форма государственного устройства он определяет разделение государственной власти по вертикали между территориальными образованиями различного уровня в едином государстве» (Умнова. 2000. С. 13).

Федерации не всегда возникают путём объединения государств, с чем связано деление на договорные и конституционные федерации. Если в основе первых лежит специальный договор, конституирующий создание союза и, следовательно, нового государства, то конституционные федерации создаются «сверху», через политическую реформу и реорганизацию территории. И хотя договорные федерации считаются классическими, на деле их очень мало, а в большинстве случаев речь идёт о конституционных федерациях. Более того, в современном мире отсутствуют примеры договорных федераций, созданных полностью суверенными и длительное время существовавшими государствами, – в таких случаях обычно возникают конфедерации или близкие к тому союзы и ассоциации. Современные договорные федерации обычно создавались полуавтономными образованиями, стремившимися выйти из состава колониальных или иных империй и объединявшими своими усилия. Так было в случае средневековой Швейцарии и затем – США.

Исторически появление федераций связано с объединениями феодальных образований, одни из которых оказались недолговечными, а другие существуют до настоящего времени. Мощным стимулом для федерализации стали процессы деколонизации: новые независимые государства возникали на основе рыхлых колониальных объединений, не имевших прочных внутренних связей и общей идентичности. В этих условиях федерализм, с его принципом единства в многообразии, стал политическим компромиссом, поскольку разрозненные территории не были готовы к созданию централизованного государства. Данная логика ярко проявилась при создании США и латиноамериканских федераций. Наряду с этим федеративные принципы использовались внутри колониальной Британской империи, свидетельством чему стали примеры Канады, Австралии, Малайзии и Нигерии. Наконец, решения о коренной реформе государственного устройства с помощью федерализации могли приниматься уже после достижения независимости, как в случае Индии.

Одним из главных факторов появления федераций в истории была потребность в создании оборонительных союзов, которая и стимулировала создание договорных федераций. Но в дальнейшем ключевую роль стали играть факторы социокультурного разнообразия, которые препятствовали созданию централизованных государств или, напротив, были способны стимулировать их реформирование по федеративному принципу с целью нивелировать внутренние противоречия. Из этих факторов наиболее важным является этнический, в связи с чем федерации делят на этнические, территориальные и смешанные. В первом случае субъекты федерации соответствуют территориям проживания этнических групп, во втором такого соответствия нет (либо общество является однородным), а в третьем встречаются и те и другие. С социокультурными факторами могут быть взаимосвязаны физико-географические, поскольку природные барьеры часто способствуют обособлению местных идентичностей. В частности, по этой причине могут возникать островные федерации. Наконец, на федерализм могут влиять экономические факторы, когда территориальное разделение труда между регионами одновременно формирует различия между ними и способствует сплочению посредством взаимообмена ресурсами. Как правило, каждая федерация складывается в условиях сочетания различных факторов, нередко имеющего уникальный характер.

Современное положение федерализма

Современная федерация определяется не столько по названию или по особенностям своего исторического происхождения, сколько по наличию определённых признаков. Согласно классикам теории федерализма, федеративное государство сочетает самоуправление своих субъектов с их соучастием в управлении делами государства. Тем самым главным признаком федерации является наличие двух уровней власти – федерального и регионального, каждый из которых обладает своими полномочиями, причём часть этих полномочий обязательно имеет эксклюзивный характер, что предполагает отсутствие вмешательства другого уровня власти в их реализацию. Таким образом центр и регионы обладают определённой автономией друг от друга, но это вовсе не мешает им взаимодействовать. Так, дуалистический федерализм исходит из полной взаимной автономии центра и регионов, но его существование на практике оспаривается даже в истории США, в то время как более распространённым становится кооперативный федерализм, где уровни власти взаимодействуют между собой и центр оказывает значительную экономическую помощь регионам.

Ещё одним признаком федерализма является представительство регионов на федеральном уровне, позволяющее им влиять на общенациональную политику. Чаще всего оно закрепляется путём создания специальной «региональной» палаты федерального парламента. Возможны различные квоты и требования для представительства регионов (либо так или иначе связанных с регионами этнических групп) в исполнительной власти, а также в паре президент – вице-президент. Например, согласно Конституции РФ, парламентом Российской Федерации является Федеральное Собрание, которое состоит из двух палат – Совета Федерации (верхней палаты) и Государственной Думы (нижней палаты). Существование двух палат призвано обеспечить представление интересов населения государства в целом и представление интересов субъектов федерации. Две палаты обычно отличаются друг от друга по своим функциям, властным полномочиям, а также по способам формирования. Как правило, «региональные» палаты формируются либо посредством прямых выборов, либо через делегирование региональными органами власти – чаще всего законодательными собраниями (в России – по одному представителю от исполнительной и законодательной ветви власти). Чаще всего регионы имеют равные квоты представительства (как и в России), но есть и исключения.

Наконец, развитое региональное самоуправление предполагает формирование органов региональной власти демократическим путём. Это не обязательно означает прямые выборы губернаторов, но всегда предполагает выборы региональных легислатур. Исключение составляют специфические федерации – объединения государственных образований, в которых используется монархическая форма правления, как в Объединённых Арабских Эмиратах.

В конкретных случаях федераций различные признаки федерализма могут быть представлены в разной степени, что предполагает наличие спорных и переходных случаев. Кроме того, спорным является вопрос о соотношении федерализма и демократии: обычно в современном мире эти явления взаимосвязаны, но есть и немало примеров недемократических федераций в прошлом и современности. Федерации также делят на симметричные и асимметричные – в зависимости от того, обладают ли их территории одинаковым статусом. Кроме того, возможны случаи, когда не все территории в структуре федеративного государства имеют статус субъектов федерации, являясь, например, столичными округами или иными особыми территориями.

Большое значение имеют экономические аспекты федерализма, которые являются гораздо более динамичными, чем закреплённые в законодательстве и нередко не меняющиеся десятилетиями нормы правового федерализма. Бюджетный федерализм предполагает наличие в государстве двух уровней бюджетной системы со своими источниками доходов и расходными полномочиями, а также взаимодействие между уровнями, обычно предполагающее различные способы финансовой помощи регионам со стороны центра.

Число федераций в современном мире сравнительно невелико. К числу классических федераций, созданных на договорных принципах, относятся США и Швейцария. Процессы деколонизации в Латинской Америке обернулись появлением четырёх ныне существующих федераций – Бразилии, Аргентины, Мексики и Венесуэлы. Тем временем в рамках британской колониальной системы возникли и ныне продолжают своё существование Австралия и Канада. Продолжительную, но не являющуюся непрерывной историю федеративных отношений имеет Германия. В 20 в. в процессе деколонизации к федеративной модели перешли Индия и Пакистан, тогда как федеративная структура Нигерии и Малайзии складывалась ещё в колониальный период. Причём как в Малайзии, так и в Объединённых Арабских Эмиратах в основе федерализма находится объединение исторических феодальных образований. Под влиянием этнического фактора были проведены федеративные реформы в Бельгии и Эфиопии, а также была заново воссоздана после гражданской войны в бывшей Югославии Босния и Герцеговина. Известны примеры островных федераций, сложившихся после получения независимости – Коморские острова, Федеративные штаты Микронезии, Сент-Китс и Невис. Процесс федерализации остаётся незавершённым в таких государствах, как Ирак и Непал.

Федеративные отношения в России имеют длительную историю, восходящую к союзам между средневековыми княжествами, но основной вектор государственного развития, как правило, предполагал централизацию, ярким примером которой стало Московское государство и затем – Российская империя. Советский период ознаменовался масштабным экспериментом по переустройству территории прежней империи на началах этнического федерализма, в результате чего была сформирована сложная иерархическая система национально-территориальных автономий, что одновременно предполагало жёсткую централизацию власти. Современный российский федерализм унаследовал советское административно-территориальное деление, стремясь при этом нивелировать его асимметрию и доминировавшее прежде влияние этнического принципа. В настоящее время положения ч. 1 ст. 1 Конституции РФ закрепляют, что Россия представляет собой государство с федеративным типом государственно-территориального устройства (Комментарий к Конституции Российской Федерации... 2021. С. 22–23). При этом постепенное усиление процессов типичной для России централизации позволяет говорить лишь о частичной реализации в стране идей и принципов федерализма.

Несмотря на популярность идей и управленческих практик децентрализации в современном мире, полноценная реализация федеративной модели остаётся редким явлением. Федерализм создаёт потенциал для самостоятельного развития регионов, но может входить в противоречие с принципами территориальной целостности, а также усиливать межрегиональные социально-экономические различия. В то время как в ряде государств федерализм заложен в основу государственного строительства и национальной идеи, федеративные эксперименты в других странах дают противоречивые результаты, не позволяя делать однозначные выводы о перспективе федерализма в мире.

Актуальные вопросы государственно-правовых исследований федерализма в России

Интерес учёных и публицистов России к проблемам государственного устройства объяснил в своей работе историк русского права, юрист С. А. Корф: «...федерализму суждено сыграть выдающуюся роль в ближайшем будущем, когда настанет тяжёлая эпоха ликвидации мировой войны; это сознаётся подавляющим большинством русских граждан. Вековые конфликты народностей, населяющих Россию, могут быть умиротворены лишь согласно великому началу национального самоопределения, а таковое лучше всего удовлетворяется принципами федерализма» (Корф. 1917. С. 3).

Среди авторов, изучавших проблемы федерализма в Российской империи, выделяют С. А. Котляревского, А. С. Алексеева, В. И. Сергеевича, И. Е. Андреевского, Н. М. Коркунова, Б. Н. Чичерина, Н. И. Лазаревского, К. Кульчицкого (Мазовецкого). Ими были достаточно подробно исследованы такие темы, как понятийный аппарат учения о федерации, причины выбора той или иной формы государственного устройства, классификация различных форм государственного устройства, различные способы образования федераций, история федерализма в России и зарубежных странах, форма и содержание категории «федерация», соотношение федерализма и национального вопроса, централизация и децентрализация в государственном устройстве, суверенитет и разграничение компетенции, отличие федерации от автономии и др. Не осталась в стороне и проблематика исторических судеб федерации в России (Глигич-Золотарева. 2007. С. 106).

В теории и практике федерализм в целом и федеративное устройство государства в частности остаются дискуссионными проблемами. Американский политолог Д. Дж. Элазар выделил следующие причины этого: 1) федерализм относится одновременно и к структуре, и к функционированию государственной власти; 2) обеспечивает синтез единства и разнообразия особенностей государственно-территориального устройства; 3) выступает одновременно как политическое и социальное явление; 4) предусматривает определённые цели и средства их достижения; 5) цели федерализма могут быть ограниченными и глобальными; 6) существует несколько моделей политической организации федералистского характера (Elazar. 1966).

По своим характеристикам федерализм имеет существенные отличия от унитаризма, что проявляется в разделении властных полномочий между различными уровнями власти – федеральным, уровнем субъектов федеративного государства и уровнем муниципальных образований (т. е. местным уровнем); соблюдении принципа разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную. В связи с этим наиболее сложной проблемой федерализма считается проблема суверенитета (Гаджиев. 2000. С. 552).

Основной целью изучения проблем теории и практики федерализма является построение федеративной модели государственно-территориального устройства, которая отражает в себе исторические традиции и современное состояние государства, позволяет установить гармоничные и равноправные отношения между субъектами государства и федеральным центром на основе справедливого и демократичного разделения государственной власти, что отвечает требованиям построения правового государства (Федерализм. 2016. С. 155).

В литературе выделяется эволюционный способ построения реального федеративного государства в современных условиях – проведение федеративной реформы. По мнению Г. В. Синцова и Е. В. Битюцкого, на всех этапах проведения федеративной реформы должен учитываться ряд принципов: а) принцип перспективности подхода к федеративному строительству и прогнозирования последствий проведения реформы, который нацеливает на научную основу и перспективное видение процессов государственного строительства; б) принцип комплексности проведения реформы (должна касаться всех сфер деятельности государства); в) принцип приверженности демократическим ценностям и обеспечения интересов граждан, согласно которому преобразования должны обеспечить улучшение качества жизни населения страны и стимулировать участие граждан в общественно-политической жизни государства; г) принцип адекватного ресурсного обеспечения преобразований государственно-территориального устройства (органы публичной власти всех уровней должны иметь в своём распоряжении финансовую и ресурсную базу для реализации федеративной реформы); д) принцип децентрализации государственной власти (Синцов. 2018).

По вопросам развития российской модели федерализма С. В. Нарутто сформулировала следующие выводы: «...в федеративном государстве неизбежны противоречия между тенденциями симметрии и асимметрии, централизации и децентрализации, унитарным и федеральным началами. Кроме того, российская государственность испытывает на себе, с одной стороны, тенденцию к интеграции в европейское и мировое сообщество, к формированию общего политико-правового и культурного пространства, а с другой – стремление к курсу на самодостаточность и самообеспечение через регионализацию и децентрализацию при сохраняющейся тенденции к единству и целостности исторически сложившегося государства» (Нарутто. 2017. С. 63).

Важным аспектом в исследовании федерализма является поиск его оптимальной модели для России, с учётом особенностей экономики и политических процессов. По мнению А. Д. Гулякова, федеративное развитие России можно понять при рассмотрении трёх моделей федерализма: 1) модель кооперативного федерализма; 2) модель параллельного федерализма (предполагает разделение компетенции на 2 типа, каждый из которых обладает исключительностью); 3) модель унитарного федерализма (при которой происходит централизация всех государственных институтов). С формально-юридической точки зрения первая наиболее подходит при исследовании федерализма в России (Гуляков. 2017. С. 66–67).

Существенным вопросом в исследовании федерализма в России считается асимметричность федеративного устройства. Несмотря на то что, согласно ст. 5 Конституции РФ, территория государства состоит из равноправных субъектов РФ, на практике существует ряд проблем. Субъекты РФ отличаются друг от друга по ряду признаков: размеру территории (площадь Якутии составляет 3 083 523 км², а площадь Севастополя – 1080); условиям жизни людей; развитию инфраструктуры; уровню доходов населения и т. д. По мнению Е. В. Портновой, «основная задача федеральных властей состоит в недопущении чрезмерных разрывов в уровне жизни между регионами [т. е. субъектами государства] и справедливом перераспределении собранных на федеральном уровне средств» (Портнова. 2016. С. 105).