Оце́нка регули́рующего возде́йствия, деятельность публичных органов, направленная на выявление и оценку возможных последствий введения в действие правовых норм; деятельность уполномоченных публичных органов, направленная на определение возможных вариантов достижения целей нормативного регулирования общественных отношений и оценку связанных с ними позитивных и негативных эффектов для выбора наиболее оптимального варианта, осуществляемая посредством публичных процедур, обеспечивающих участие в обсуждении проектов нормативных правовых актов представителей бизнес-сообщества и иных заинтересованных лиц.

Оценка регулирующего воздействия (ОРВ) представляет собой важный элемент механизма правового регулирования, предназначенный для определения возможных вариантов достижения целей, определённых государством в качестве приоритетов развития в различных сферах жизнедеятельности общества, и прогнозирования результатов воздействия принимаемых нормативных правовых актов на общественные отношения. ОРВ предполагает исследование вероятного эффекта от предполагаемого правового регулирования, основанное на учёте всей совокупности значимых (политических, социально-экономических и иных) факторов в их динамике, в результате которого выявляются возможные позитивные и негативные последствия введения в действие нормативного правового акта. Применение ОРВ в нормотворческих процедурах позволяет обеспечить эффективное достижение целей правового регулирования.

ОРВ активно применяется в практике зарубежных стран (Scott. 1997). Так, в США анализ эффектов регулирования проводится в отношении законов социальной направленности; ОРВ обязательна для всех федеральных органов исполнительной власти. В Австрии, Германии с 1990-х гг. нормотворческие процедуры предусматривают обязательность выявления социально-экономических последствий нового или проектируемого государственного регулирования как для федерального уровня, так и для уровня земель. Институциональная модель ОРВ, реализованная в Великобритании, включает в себя не только органы государственной власти, но и специальные организации; Национальным бюро аудита (независимой структурой) проводятся ежегодные обзоры состоявшихся оценок регулирующего воздействия для выработки рекомендаций по их совершенствованию.

Мировая практика свидетельствует об отсутствии универсальной модели ОРВ, однако позволяет выявить два основных подхода к её организации: узкий (или целевой) ограничивает ОРВ только таким регулированием, которое связано с использованием публичных финансов (США, Канада); в рамках широкого подхода ОРВ обязательна для всех без исключения проектов нормативных актов (Великобритания, Нидерланды, Франция) (Степкин. 2017. С. 146).

В Российской Федерации ОРВ получила легальное закрепление в постановлении Правительства РФ от 15 мая 2010 г. № 336 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»; ранее она применялась в некоторых субъектах РФ в качестве правового эксперимента (Степкин. 2017. С. 148). Отдельные элементы ОРВ можно обнаружить в существовавшей ранее практике финансово-экономического и/или технико-экономического обоснования принимаемых нормативных правовых актов; существенным признаком ОРВ является открытость и гласность опосредующих её процедур, включающих публичные слушания и открытые консультации с экспертами и заинтересованными группами.

В основе существующего в России правового механизма ОРВ проектов актов федерального уровня лежит постановление Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 1318 «О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации», которым утверждены Правила проведения федеральными органами исполнительной власти ОРВ проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии (далее – Правила № 1318, Постановление № 1318), в соответствии с которыми ОРВ проводится в отношении проектов ведомственных актов, постановлений Правительства РФ, федеральных законов, решений Евразийской экономической комиссии.

Вместе с тем нужно иметь в виду, что ОРВ не является элементом федерального законодательного процесса (см. Определение Конституционного Суда РФ от 11 октября 2016 № 2152-О «По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности Федерального закона "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации" и Закона города Москвы "О торговом сборе"»); возможность ОРВ проектов федеральных законов лишь допускается Регламентом Правительства РФ, утверждённым постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации».

Для регионального и муниципального нормотворчества ОРВ предусмотрена в отношении проектов нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы ведения предпринимательской и инвестиционной деятельности [см. Федеральный закон от 2 июля 2013 № 176-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьи 7 и 46 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов»], при этом для муниципального уровня обязательность ОРВ установлена федеральным законом только в отношении городских округов, являющихся административными центрами субъектов РФ; в отношении муниципальных районов, муниципальных и городских округов обязательность ОРВ может быть установлена законом субъекта РФ. Иные муниципальные образования могут проводить ОРВ в инициативном порядке. Порядок проведения оценки регулирующего воздействия устанавливается для соответствующих уровней субъектами РФ и муниципальными образованиями в соответствии с законом субъекта РФ.

Предметная сфера ОРВ регионального нормотворчества включает следующие проекты нормативных правовых актов субъектов РФ: 1) устанавливающие новые, изменяющие или отменяющие ранее предусмотренные нормативными правовыми актами субъектов РФ обязательные требования, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, оценка соблюдения которых проводится в рамках государственного контроля (надзора), привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценок и экспертиз; 2) устанавливающие новые, изменяющие или отменяющие ранее предусмотренные нормативными правовыми актами субъектов РФ обязанности и запреты для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности; 3) устанавливающие, изменяющие или отменяющие ответственность за нарушение нормативных правовых актов субъектов РФ, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Предметная сфера ОРВ муниципального нормотворчества включает проекты нормативных правовых актов органов местного самоуправления, устанавливающие новые или изменяющие ранее предусмотренные муниципальными нормативными правовыми актами обязательные требования для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, обязанности для субъектов инвестиционной деятельности.

Цели ОРВ дифференцированы для различных уровней правового регулирования. Для федерального уровня указанные цели, выводимые из п. 4 Правил № 1318, включают: а) определение и оценку возможных положительных и отрицательных последствий принятия проекта акта; б) выявление в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению; в) выявление положений, способствующих возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, положений, способствующих возникновению дополнительных расходов бюджетов субъектов РФ и/или местных бюджетов и снижению доходов бюджетов субъектов РФ и/или местных бюджетов; г) оценку на соответствие принципам, установленным Федеральным законом от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации».

Цели ОРВ проектов нормативных правовых актов субъектов РФ и муниципальных нормативных правовых актов ограничены выявлением положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и бюджетов субъектов РФ [ч. 1 ст. 26.3-3 Федерального закона от 6 октября 1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; ч. 3 ст. 46 Федерального закона от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»].

Организационно-компетенционная составляющая ОРВ может опосредоваться одной из трёх моделей: централизованной, децентрализованной и смешанной.

В централизованной модели проведение ОРВ возлагается на уполномоченный орган. В децентрализованной модели эта функция реализуется самим разработчиком проекта нормативного акта, на уполномоченный же орган возлагается организация процесса оценки, его методическое обеспечение и контроль качества подготовленных заключений. Для смешанной модели характерно гибкое распределение полномочий по проведению ОРВ между органами-регуляторами и уполномоченным органом, при этом последний отвечает за качество оценки (Тургель. 2022. C. 35–36).

Российская система ОРВ актов федерального уровня построена по смешанной модели: орган-разработчик в целях организации публичного обсуждения размещает на официальном сайте проект акта, проводит публичные консультации, составляет сводный отчёт о проведении ОРВ, при этом на Министерство экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) возложено не только определение методики ОРВ и утверждение опосредующих её форм документов, но и подготовка итогового заключения об оценке регулирующего воздействия проектов актов на основании представленных органами-регуляторами доработанного по результатам публичного обсуждения проекта акта, сводного отчёта и сводки предложений.

Для реализации указанных функций в структуре Минэкономразвития России создан Департамент регуляторной политики и оценки регулирующего воздействия (п. 1.1 Положения о Департаменте регуляторной политики и оценки регулирующего воздействия Министерства экономического развития РФ, утверждённого одноимённым приказом Минэкономразвития России от 11 октября 2021 № 624; документ опубликован не был). Применение смешанной модели позволяет эффективно решать двуединую задачу: обеспечить единые подходы к ОРВ и её качественное проведение.

Рассмотрение вопросов по определению приоритетных направлений развития организационного, правового и методического совершенствования ОРВ, подготовка предложений и рекомендаций по проведению экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и иной экономической деятельности, осуществляется Консультативным советом по оценке регулирующего воздействия, функционирующим при Минэкономразвития России в качестве постоянно действующего совещательного органа (приказ Министерства экономического развития РФ от 30 сентября 2011 № 534 «Об образовании Консультативного совета по оценке регулирующего воздействия при Министерстве экономического развития Российской Федерации»).

Информационное сопровождение ОРВ обеспечивается Федеральным порталом проектов нормативных правовых актов, на котором размещаются проекты нормативных правовых актов, в отношении которых проводится ОРВ, результаты публичного обсуждения, заключения об ОРВ. Информационное сопровождение ОРВ также обеспечивается официальным порталом Минэкономразвития РФ.

Утверждённая Постановлением № 1318 процедура ОРВ интегрирована в механизм принятия нормативного акта и состоит из трёх этапов: а) размещение уведомления о подготовке проекта акта; б) разработка проекта акта, проекта решения, составление сводного отчёта о проведении оценки регулирующего воздействия в отношении проекта акта и их публичное обсуждение; в) подготовка заключения Минэкономразвития России об оценке регулирующего воздействия.