Чте́ние законопрое́кта, организационно обособленный комплекс действий, объединённых общими целями и задачами и связанных с обсуждением проекта закона в законодательных органах государственной власти.

Законотворческий процесс представляет собой совокупность последовательных действий организационного характера, направленных на создание закона, и состоит из нескольких стадий.

В процессе реализации первой стадии законотворческого процесса – законодательной инициативы – происходит подготовка и внесение в законодательный орган государственной власти субъектами законодательной инициативы проекта закона. Далее, после подготовки необходимых заключений ответственным комитетом законодательного органа государственной власти, законопроект включается в порядок работы пленарного заседания. Рассмотрение законопроекта на пленарном заседании, как правило, организационно разделено на несколько чтений и образует следующую стадию законотворческого процесса – обсуждение проекта закона.

История формирования процедуры рассмотрения законопроектов в России

В российской истории формирование процедуры рассмотрения законопроектов с делением на несколько этапов начинает свой отсчёт с момента учреждения в 1905 г. Государственной думы Российской империи. В документе, регламентирующем деятельность Государственной думы, который получил наименование «Наказ», порядок рассмотрения проектов законов предусмотрен разделом 1-м главы IV Наказа (Наказ Государственной думы. 1914).

Согласно ст. 69 Наказа все законопроекты, поступавшие в общее собрание Государственной думы после предварительного рассмотрения в её комиссиях, подлежали троекратному обсуждению. Рассмотрение законопроекта начиналось с общего обсуждения основных его положений (первое обсуждение), по окончании которого Председатель ставил на голосование переход к постатейному обсуждению. В случае отказа от такого решения законопроект считался отклонённым.

Далее, во втором обсуждении законопроекта, которое именовалось первым постатейным обсуждением, рассматривались отдельные статьи (при этом допускалось представление письменных поправок к отдельным статьям и дополнительные статьи законопроекта). По окончании второго обсуждения законопроекта делался свод принятых при этом обсуждении постановлений, печатный текст которых раздавался членам Государственной думы.

Между вторым и третьим обсуждениями, но не позднее чем за 48 часов до заседания, ещё раз могли быть поданы письменные поправки и дополнения к законопроекту. В ходе третьего обсуждения происходило вторичное постатейное рассмотрение законопроекта в изложении, принятом Государственной думой при втором обсуждении. Внесение поправок и дополнений при третьем обсуждении уже не допускалось (ст. 79 Наказа). После постатейного голосования в третьем обсуждении (в соответствии со ст. 81 Наказа) ставился на голосование вопрос о принятии Государственной думой законопроекта с принятыми поправками в целом.

После третьего обсуждения принятый законопроект передавался в редакционную комиссию, которая устанавливала окончательное изложение законопроекта и выносила его на утверждение общего собрания Государственной думы (ст. 82 Наказа).

В целом порядок рассмотрения законопроектов в тот исторический период был вполне демократичен и обеспечивал возможность учёта мнений членов Государственной думы. Однако высокая степень конфликтности между фракциями и периодическое противостояние Государственной думы с Государственным советом, Советом министров и императором Николаем II, наряду с другими политическими и социально–экономическими факторами, препятствовали полноценному развитию парламентаризма в Российской империи.

В советский период в течение длительного срока процедура рассмотрения законопроектов была урегулирована достаточно фрагментарно. Для примера можно привести положения всего нескольких статей Регламента Верховного Совета РСФСР (принят Верховным Советом РСФСР 26 марта 1980), согласно которым (ст. 43–46 Регламента), исходя из характера законопроекта, Верховный Совет РСФСР мог принять решение о проведении вначале общего, а затем постатейного обсуждения проекта закона.

Постатейное обсуждение проводилось после одобрения основных положений законопроекта, если не было принято иное предложение. Поправки к проекту закона могли быть внесены депутатами в устной или письменной форме. По решению Верховного Совета РСФСР голосование за проект закона могло проводиться в целом или вначале постатейно, по разделам, по главам, а затем в целом.

Только в завершающий период деятельности Верховного Совета РСФСР его обновлённый Регламент (принят Верховным Советом РСФСР 24 октября 1990) получил более подробное регулирование порядка обсуждения и принятия законов, в том числе с учётом формирования двухпалатного Верховного Совета РСФСР, состоящего из Совета Республики и Совета Национальностей (соответствующие поправки в Конституцию РСФСР были приняты 27 октября 1989).

Согласно ст. 72 Регламента рассмотрение проектов законов РСФСР, внесённых в Верховный Совет РСФСР, осуществлялось в двух чтениях, если Верховным Советом РСФСР применительно к конкретному проекту не было принято другое решение.

По общему правилу текст проекта закона РСФСР, подготовленного к первому чтению, и материалы к нему представлялись народным депутатам РСФСР не позднее чем за 10 дней до рассмотрения этого законопроекта в первом чтении.

При первом чтении законопроекта Верховный Совет РСФСР на раздельных или совместном заседании палат обсуждал основные положения законопроекта и высказывал предложения и замечания в форме поправок, рассматривал предложения об опубликовании при необходимости законопроекта для обсуждения.

По результатам обсуждения Верховный Совет РСФСР одобрял основные положения законопроекта или отклонял его. В случае одобрения законопроекта устанавливался срок его представления для второго чтения. При внесении альтернативных проектов законов РСФСР по одному и тому же вопросу Верховный Совет РСФСР одновременно обсуждал их в ходе первого чтения и принимал решение о том, какой из рассматриваемых проектов принять за основу для подготовки ко второму чтению. Решение по законопроекту, рассмотренному в первом чтении, считалось принятым, если оно было утверждено обеими палатами Верховного Совета РСФСР большинством голосов членов каждой палаты.

Формирование двухпалатного парламента повлекло за собой необходимость установления процедурных особенностей и очерёдности рассмотрения проектов законов согласно установленной компетенции каждой палаты.

Так, в соответствии со ст. 112 Конституции РСФСР каждая палата Верховного Совета была вправе рассматривать любые вопросы, отнесённые к ведению Верховного Совета РСФСР. При этом рассмотрению прежде всего в Совете Республики подлежали вопросы государственного строительства и социально-экономического развития, имевшие общее для всей республики значение, прав, свобод и обязанностей граждан РСФСР.

Рассмотрению прежде всего в Совете Национальностей подлежали вопросы обеспечения равноправия интересов наций, народностей и национальных групп в сочетании с общими интересами и потребностями советского многонационального государства; государственного строительства и социально-экономического развития, имевшие важное значение для автономной республики, автономной области и автономного округа; совершенствования законодательства РСФСР, регулирующего межнациональные отношения.

По вопросам своей компетенции каждая из палат принимала постановления. Постановление, принятое одной из палат, при необходимости передавалось в другую палату и при одобрении ею приобретало силу постановления Верховного Совета РСФСР.

В случае возникновения разногласия между Советом Республики и Советом Национальностей вопрос передавался на разрешение согласительной комиссии, образуемой палатами на паритетных началах, после чего вопрос вторично рассматривался Советом Республики и Советом Национальностей на совместном заседании. Если и в этом случае согласие не достигалось, вопрос переносился на рассмотрение Съезда народных депутатов РСФСР.

В развитие данных положений Конституции РСФСР статьями 75–85 Регламента Верховного Совета РСФСР были более подробно определены правила рассмотрения проектов законов каждой из палат.

Так, при первом чтении проектов законов РСФСР по вопросам, отнесённым ст. 112 Конституции РСФСР к рассмотрению прежде всего в Совете Республики или в Совете Национальностей, обсуждение проекта проводится по согласованию между председателями палат первоначально в той палате, к преимущественному ведению которой относится законопроект, а затем в другой палате.

При этом Совет Национальностей в процессе рассмотрения законопроекта, относящегося к преимущественному ведению этой палаты, выявлял и учитывал мнение автономных республик, автономных областей и автономных округов по вопросам, затрагивающим их интересы.

Палата Верховного Совета РСФСР, обсудившая в первую очередь проект закона РСФСР, представляла свое решение в другую палату.

Если в ходе первого чтения Верховный Совет РСФСР признавал представленный проект не требующим поправок, он мог принять его, не переходя ко второму чтению. После рассмотрения законопроекта в первом чтении Верховный Совет РСФСР мог принять его за основу, либо отклонить, либо направить его на дополнительное рассмотрение в те же комитеты или комиссии, либо расширить их число, или поручить доработать его другим органам.

Поправки к проекту закона РСФСР вносились народными депутатами РСФСР в письменном виде в Президиум Верховного Совета РСФСР, который передавал их в соответствующие комиссии и комитеты не позднее чем за 3 дня до начала второго чтения по законопроекту.

После этого головной комитет (головная комиссия) или другой орган, которому поручена доработка законопроекта, рассматривал внесённые поправки к проекту и подготавливал его ко второму чтению. Народные депутаты РСФСР, внёсшие поправки, были вправе уточнять их текст в ходе обсуждения законопроекта в комитетах, комиссиях или органе, которому поручена доработка законопроекта. Поправки, отклонённые в ходе доработки законопроекта, прилагались к тексту проекта для рассмотрения их в ходе второго чтения. Доработанный законопроект по решению Президиума Верховного Совета РСФСР или председателей палат, согласованному с руководителем головного комитета (головной комиссии) или другого органа, которому поручена доработка проекта, выносился на второе чтение.

На голосование ставились отдельно каждая статья либо раздел, или глава проекта закона РСФСР.

Статья, раздел или глава принимались вначале за основу, затем на голосование ставились все поступившие в письменном виде поправки. Когда были обсуждены все поправки, статья, раздел или глава принимались в целом с принятыми поправками. После обсуждения всех статей, разделов или глав законопроект принимался в целом. Решения принимались большинством голосов от общего числа членов каждой палаты Верховного Совета РСФСР. По представлению председателя головной комиссии или головного комитета либо по собственной инициативе председательствующий мог до проведения голосования по законопроекту в целом направить его в соответствующие комиссию или комитет для проверки на отсутствие внутренних противоречий и правильность взаимосвязи его статей.

При первом чтении по проекту закона РСФСР с докладом выступал председатель головного по данному законопроекту комитета (головной комиссии) или его заместитель, либо руководитель органа, дорабатывающего проект. Обсуждение законопроекта проводилось постатейно, по разделам или в целом. Во время обсуждения было возможно возвращение отдельных частей или законопроекта в целом на доработку в соответствующие комитеты.

Каждая поправка обсуждалась и голосовалась отдельно в каждой из палат Верховного Совета РСФСР. Если было предложено внести несколько поправок в одну и ту же статью проекта, то вначале обсуждались и голосовались те из них, принятие или отклонение которых позволит решить вопрос о других поправках. Если с разрешения Верховного Совета РСФСР поправки планировались быть внесёнными в ходе второго чтения, председательствующий был вправе объявить перерыв в заседании для подготовки заключения по поправкам соответствующих комиссий и комитетов. Верховный Совет РСФСР заслушивал заключения комиссий и комитетов по данным поправкам.

При этом слово для обоснования поправки предоставлялось народному депутату РСФСР, внёсшему поправку, если он не согласен с предложением комиссии или комитета по данной поправке. Прения по поправкам в этом случае не открывались, но поправка ставилась тем не менее на голосование.

В результате второго чтения Верховный Совет РСФСР принимал закон РСФСР, либо отклонял его, либо возвращал на доработку.

Рассмотренные и одобренные Верховным Советом РСФСР проекты законов об изменении Конституции РСФСР и по другим вопросам, отнесённым к исключительному ведению Съезда народных депутатов РСФСР, передавались на рассмотрение Съезда народных депутатов РСФСР как высшего законодательного органа того периода.

Процесс рассмотрения законопроектов в современном мире

В настоящее время порядок рассмотрения проектов законов в законодательных органах Российской Федерации урегулирован на федеральном уровне Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания РФ (принят постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 № 2134–II ГД) (в отношении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов), а также регламентами, утверждаемыми законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ по вопросам процедуры рассмотрения проектов законов субъектов РФ (например, Регламент Государственного Совета Республики Татарстан, принятый постановлением Государственного Совета Республики Татарстан от 26 февраля 2004 № 2632).

Процесс рассмотрения проектов законов в Государственной Думе подразделяется на три чтения. В субъектах РФ чаще всего (в 46 субъектах) предусматривается только два чтения законопроектов. Например, в Регламенте Законодательного Собрания Ульяновской области (принятый постановлением Законодательного Собрания Ульяновской области от 30 сентября 2010 № 781/52–4). Реже, в 39 субъектах РФ, процедура рассмотрения проектов законов делится на три чтения. Например, три чтения предусмотрены в Регламенте Костромской областной Думы (принят постановлением Костромской областной Думы от 18 июня 2013 № 1940).

Зарубежная практика характеризуется высокой вариативностью деления процесса рассмотрения проектов законов на отдельные чтения.

Регламент Мажилиса Парламента Республики Казахстан (принят постановлением Мажилиса Парламента Республики Казахстан от 8 февраля 1996. Ст. 34–41) устанавливает возможность рассмотрения проектов законов в одно чтение, за исключением поправок в кодексы (обязательно два чтения). В двух чтениях также подлежат рассмотрению проекты законов, по которым в ходе первого чтения были высказаны замечания, требующие поправок.

Согласно ст. 78 Регламента Бундестага ФРГ законопроекты рассматриваются в трёх чтениях, а договоры с зарубежными странами и подобные им договоры, регулирующие политические отношения ФРГ или касающиеся вопросов федерального законодательства, как правило, в двух чтениях и только по решению Бундестага – в трёх.

В Швейцарии прения по законопроекту проводятся в каждой из палат Федерального собрания один раз. Все федеральные законы должны быть приняты обеими палатами Федерального собрания, имеющими одинаковую компетенцию. Каждый вносимый законопроект обсуждается в обеих палатах и должен быть принят ими в одинаковой редакции в рамках соответствующей процедуры (Кордик. 2007. С. 19–20).

В парламентской и деловой практике также используют такое понятие, как «нулевое чтение» законопроекта, имея в виду предварительное обсуждение основных положений наиболее актуальных проектов законов с депутатами, общественными организациями или в экспертном сообществе с целью выработки позиции или замечаний и предложений о доработке проекта до его официального внесения в качестве законодательной инициативы. На федеральном уровне данная процедура не получила официального закрепления. «В "нулевом чтении" Правительство и парламент согласовывают позиции по вопросам законопроекта, договариваются и преодолевают разногласия с той целью, чтобы при официальном рассмотрении законопроект гарантированно имел бы большинство голосов и был принят без задержек» (Конституция Российской Федерации. 2009). Вместе с тем в одном из субъектов РФ нулевое чтение проекта закона прямо предусмотрено в качестве одного из этапов его подготовки к первому чтению. Согласно ст. 97 Регламента Государственного Собрания Республики Марий Эл (принят Постановлением Государственного Собрания Республики Марий Эл от 25 июля 2019 № 710–П) подготовка законопроекта к первому чтению осуществляется на стадии нулевого чтения в комитетах Государственного Собрания.

Деление порядка рассмотрения проектов законов на отдельные чтения обусловлено, с одной стороны, коллективной природой законодательных органов, наличием различных политических фракций, с другой – необходимостью всестороннего, глубокого профессионального анализа проектов законов, поиском наиболее оптимального варианта законодательного решения.

Прохождение проектов законов через ряд последовательных чтений обеспечивает на демократичной, коллегиальной и гласной основе наиболее эффективную и рациональную организацию процедуры обсуждения и принятия законов, реальную возможность оказания влияния депутатов на итоговую редакцию законопроекта.

Каждое чтение представляет собой обособленный комплекс организационных действий, преследующих чётко определённые функциональные цели и задачи.

Чтение законопроектов в РФ

В Государственной Думе в процессе первого чтения происходит обсуждение концепции проекта федерального закона, даётся оценка соответствия его основных положений Конституции РФ, а также его актуальности и практической значимости. Процедурно рассмотрение в первом чтении начинается с доклада представителя законодательной инициативы. Его задача – кратко изложить суть предлагаемого проекта, обосновав необходимость принятия или отклонения. Далее следует содоклад представителя ответственного комитета, в котором излагается позиция комитета, вопросы депутатов к представителям субъекта законодательной инициативы и ответственного комитета. Завершается рассмотрение законопроекта в первом чтении выступлениями депутатов Государственной Думы, в которых они формулируют свою позицию о готовности поддержать или нет законопроект в первом чтении.

По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может принять одно из следующих решений (п. 1 ст. 119 Регламента Государственной Думы):

• принять или одобрить законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учётом предложений и замечаний в виде поправок;

• принять или одобрить закон в первом чтении и в целом (за исключением законопроекта по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ);

• отклонить законопроект.

Проекты федеральных законов о ратификации международных договоров принимаются сразу (без разбивки на несколько чтений). Периодически встречаются случаи принятия проекта закона в первом чтении и в целом: как правило, речь идёт о переносе срока введения в действие закона или о других необъёмных проектах, требующих оперативного изменения (Крашенинников. 2017. С. 81).

Ещё одним исключением из общего правила является процедура рассмотрения проекта федерального закона об исполнении федерального бюджета за очередной отчётный год. Такой проект рассматривается и утверждается Государственной Думой без разделения на отдельные чтения.

Принятие законопроекта в первом чтении осуществляется путём голосования депутатов Государственной Думы (в подавляющем большинстве случаев применяется электронная система голосования). При этом требуется различное необходимое минимальное количество голосов в зависимости от вида проекта федерального закона. Так, за одобрение проекта федерального конституционного закона требуется не менее ⅔ голосов от общего количества депутатов Государственной Думы (не менее 300 голосов), обычный федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало простое большинство депутатов от их общего количества (не менее 226 голосов). Законопроект, не набравший необходимого количества голосов, считается отклонённым и возвращается субъекту законодательной инициативы. Дальнейшая работа над ним прекращается.

Государственная Дума может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении.

Принятый в первом чтении проект федерального закона передаётся в ответственный комитет для подготовки ко второму чтению. Как правило, в ходе обсуждения концепции законопроекта в первом чтении высказываются замечания и предложения, на основе которых продолжается доработка текста проекта. В установленный решением Государственной Думы срок (данный срок, по общему правилу, не может быть менее 15 дней; для законопроектов по предметам совместного ведения РФ и её субъектов – менее 30 дней, если не будет принято решение о сокращении этого срока, но не менее чем до 15 дней) любой субъект законодательной инициативы вправе направить в ответственный комитет поправки, которые не должны противоречить концепции законопроекта, принятого в первом чтении.

После окончания срока представления поправок ответственный комитет на своем заседании организует их обсуждение, в ходе которого принимаются решения о рекомендации их принятия во втором чтении или отклонении. Далее поправки рассматриваются уже на пленарном заседании Государственной Думы. Отдельно обсуждаются и ставятся на голосование поправки, рекомендованные к принятию и к отклонению.

Заканчивается процедура рассмотрения законопроекта во втором чтении голосованием уже непосредственно за новый текст, изложенный с учётом одобренных поправок. Количество голосов, необходимое для принятия поправок, а также одобрение текста проекта во втором чтении аналогично количеству, которое требуется для принятия законопроекта в первом чтении. В случае, если поправки ко второму чтению не были представлены, текст законопроекта принимается во втором чтении в редакции первого. Не набравший необходимого количества голосов во втором чтении законопроект считается отклонённым и снимается с дальнейшего рассмотрения Государственной Думы.

Принятый во втором чтении законопроект вновь поступает в ответственный комитет, который готовит его к принятию в третьем чтении. Цель третьего чтения – устранение выявленных внутренних противоречий, установление правильной взаимосвязи статей и редакционная правка.

Подготовленный текст законопроекта в третьем чтении рассматривается на пленарном заседании, при этом не допускается внесение в него поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в целом или отдельных его частей. В исключительных случаях по требованию фракций, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возращении законопроекта к процедуре второго чтения. В случае принятия такого решения законопроект подлежит рассмотрению по правилам, предусмотренных для второго чтения, включая возможность внесения и принятия поправок.

Представители политических фракций вправе выступить по мотивам принятия или отклонения законопроекта в третьем чтении. Заканчивается рассмотрение законопроекта в третьем чтении голосованием. В случае набора законопроектом необходимого количества голосов в третьем чтении федеральный закон считается принятым, а федеральный конституционный закон – одобренным.

Обсуждение проекта федерального закона о федеральном бюджете в Государственной Думе характеризуется целым рядом процедурных особенностей. Так, согласно ст. 199 Бюджетного кодекса РФ (БК РФ) при рассмотрении Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете в первом чтении обсуждается его концепция, прогноз социально-экономического развития РФ, в том числе указываемые в федеральном законе о федеральном бюджете прогнозируемый объём валового внутреннего продукта и уровень инфляции, положенные в основу основных характеристик федерального бюджета, и основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики РФ.

При рассмотрении в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете заслушивается доклад Правительства РФ, доклад Председателя Счётной палаты РФ, содоклады комитетов Государственной Думы и принимается решение о принятии законопроекта в первом чтении или о его отклонении. В случае принятия законопроекта о федеральном бюджете в первом чтении утверждаются основные характеристики федерального бюджета, определённые в ст. 199 БК РФ (в том числе общий объём доходов и расходов, нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы РФ, верхний предел государственного внутреннего долга РФ, дефицит/профицит федерального бюджета) (ст. 184.1, 201 БК РФ).

В случае отклонения в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете Государственная Дума может принять одно из следующих решений:

• передать проект федерального закона о федеральном бюджете в согласительную комиссию по уточнению основных характеристик федерального бюджета;

• вернуть проект федерального закона о федеральном бюджете в Правительство РФ на доработку;

• поставить вопрос о доверии Правительству РФ.

Предметом рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете во втором чтении являются его текстовые статьи, а также ряд приложений к этому проекту (п. 2 ст. 205 БК РФ). В процессе второго чтения, в частности, происходит детализация федерального бюджета, устанавливаются администраторы доходов, ассигнования по различным направлениям, решаются вопросы распределения бюджетных трансфертов, устанавливаются бюджетные основные показатели государственного оборонного заказа.

При рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете в третьем чтении утверждается приложение, содержащее ведомственную структуру расходов федерального бюджета в соответствии с распределением бюджетных ассигнований, утверждённым во втором чтении. Для рассмотрения в третьем чтении законопроект выносится на голосование в целом.

Процедура рассмотрения проектов законов в субъектах РФ в основном аналогична той, которая существует в Государственной Думе. В первом чтении обсуждается концепция или основные положения проекта закона, далее происходит подготовка поправок, если не принято иное решение парламента субъекта РФ. В тех субъектах, в которых обсуждение проектов законов проходит только два чтения, рассмотрение поправок во втором чтении завершает работу над проектом и проект считается принятым после соответствующего голосования в качестве закона субъекта РФ. В третьем чтении возможна только редакционная правка проекта закона без возможности внесения в него изменений.

Принятый федеральный закон или одобренный федеральный конституционный закон направляется для рассмотрения в Совет Федерации, регламентные процедуры которого не разделяются на чтения. В субъектах РФ принятый законодательным органом государственной власти закон поступает на подпись высшего должностного лица субъекта РФ.