Законопрое́кт, текст, вносимый в порядке законодательной инициативы в законодательный орган государства для рассмотрения и принятия в качестве закона или предлагаемый для принятия в качестве закона путём проведения референдума.

Цели и условия разработки законопроекта

Законопроекты могут разрабатываться в виде будущего проекта отдельного нового закона или для целей изменения и дополнения действующего закона.

Общепринятым требованием к разработке нового отдельного закона является наличие самостоятельного предмета правового регулирования – массовых общественных отношений, действительно нуждающихся в относительной стабильности и требующих высокой степени надёжности, устойчивости и предсказуемости поведения субъектов права.

Поскольку закон рассчитан на длительный период применения, его положения должны быть максимально устойчивыми. Поэтому законопроекты в виде изменения или дополнения действующих законов должны быть обусловлены объективными потребностями общества и государства, имеющими существенный характер.

Несоблюдение указанных подходов приводит к нагромождению законов, принятых для урегулирования отдельных незначительных проблем, подчас ситуативного характера, неоправданному вторжению государства в частные дела граждан. Стремление законодателя детально регламентировать буквально все аспекты общественной жизни снижает роль закона и не соответствует самой его юридической природе как исключительного источника права.

В государствах с федеративным устройством законопроекты в качестве законодательной инициативы вносятся в высшие федеральные представительные органы власти – парламенты или в законодательные органы субъектов федерации. Разграничение компетенции по рассмотрению и принятию законопроектов на федеральный, совместный или субъектовый уровень устанавливается в конституциях или основных законах соответствующих государств.

Типы законопроектов

В Российской Федерации законопроекты федерального уровня подразделяются на проекты законов о поправках в Конституцию РФ и проекты федеральных конституционных (далее – федеральный конституционный законопроект) и обычных федеральных законов (далее – федеральный законопроект).

Законопроекты о поправках в Конституцию РФ

Законопроекты о поправках в Конституцию РФ (за исключением пересмотра положений глав 1, 2 и 9) вправе вносить Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также группа численностью не менее 1/5 членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы. Такие законопроекты принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов РФ.

Пересмотр конституционных положений гл. 1 (Основы конституционного строя), гл. 2 (Права и свободы человека и гражданина), а также гл. 9 (Конституционные поправки и пересмотр Конституции) ввиду их основополагающего характера и исключительной важности допускается в особом порядке по предложению, поддержанному 3/5 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Такое предложение подлежит рассмотрению в Конституционном собрании, которое либо подтверждает неизменность Конституции РФ, либо разрабатывает проект новой Конституции.

Проект новой Конституции РФ принимается Конституционным собранием 2/3 голосов от общего числа его членов или путём всенародного голосования. Конституция считается принятой, если за неё проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нём приняло участие более половины избирателей. Сложный порядок пересмотра фундаментальных основ конституционного строя обеспечивается повышенной юридической защитой и гарантирует стабильность и неизменность её наиболее принципиальных положений.

Изменения в ст. 65 Конституции РФ, определяющую состав РФ (республики, края, области, города федерального значения, автономные области и автономные округа), вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в РФ и образовании в её составе нового субъекта, об изменении конституционно-правового статуса субъекта Федерации.

В случае изменения только наименования субъекта РФ новое наименование подлежит включению в ст. 65 Конституции РФ указом Президента РФ на основании решения субъекта РФ, принятого в установленном им порядке (особенности внесения изменений в ст. 65 Конституции в связи с изменением наименования субъекта РФ были разъяснены в постановлении Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. № 15-П по делу о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции РФ).

Федеральные конституционные законопроекты

Федеральные конституционные законопроекты принимаются по вопросам, прямо предусмотренным Конституцией РФ (ч. 1 ст. 108). Так, например, правовое положение, полномочия и порядок формирования Правительства РФ регулируются Федеральным конституционным законом от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», принятым на основании ч. 2 ст. 114 Конституции РФ.

Для принятия федеральных конституционных законопроектов требуется квалифицированное большинство голосов в обеих палатах Федерального Собрания РФ. Это означает на практике, что за принятие проекта федерального конституционного закона в Государственной Думе должно проголосовать не менее 2/3 от общего числа депутатов, а в Совете Федерации одобрение принятого федерального конституционного закона происходит большинством не менее 3/4 голосов от общего числа сенаторов.

Особый правовой статус федерального конституционного закона заключается также в том, что Президент РФ обязан подписать принятый федеральный конституционный закон в течение 14 дней или вправе в случае несогласия с ним обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке его конституционности. В случае положительного решения по этому вопросу Президент РФ обязан подписать федеральный конституционный закон. Если Конституционный Суд не подтвердит конституционности федерального конституционного закона, Президент РФ возвращает его в Государственную Думу без подписания.

Федеральные законопроекты

Конституция РФ не содержит указаний на случаи или круг общественных отношений, которые подлежат урегулированию путём рассмотрения и принятия обычных федеральных законопроектов. В каждом случае это решение принимается законодателем индивидуально и может носить политический характер исходя из актуальности и особенностей конкретных обстоятельств внутренней или внешней политики. Обычные федеральные законы, не могут противоречить федеральным конституционным законам (ч. 3 ст. 76 Конституции РФ).

В отличие от федеральных конституционных законопроектов федеральные законопроекты принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и должны быть одобрены большинством сенаторов Совета Федерации. Президент РФ вправе отклонить принятый федеральный закон. Если при повторном рассмотрении такой федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 голосов от общего числа сенаторов и депутатов, Президент обязан подписать этот федеральный закон или вправе обратиться в Конституционный Суд с запросом о проверке его конституционности. Дальнейшая юридическая судьба федерального закона определяется правилами, аналогичными изложенным выше правилам для федеральных конституционных законов.

Законопроекты субъектов РФ

Законопроекты субъектов РФ принимаются соответствующим законодательным органом по вопросам, отнесённым к его компетенции Конституцией РФ.

К основным законопроектам субъектового уровня относятся следующие проекты: об утверждении проекта Конституции (устава) субъекта РФ, об утверждении бюджета субъекта РФ, о регулировании порядка проведения выборов в законодательный орган, а также органы местного самоуправления на территории конкретного субъекта РФ, об установлении региональных налогов и сборов, об определении порядка управления и распоряжения собственностью субъекта РФ, об утверждении административно-территориального устройства субъекта РФ и порядка его изменения.

Законопроекты об утверждении Конституции (устава) субъекта РФ, а также поправки к указанным актам принимаются большинством не менее 2/3 голосов от установленного числа депутатов законодательного органа субъекта РФ. Иные законопроекты субъекта РФ принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов, если иные правила не предусмотрены федеральным законом.

Разграничение компетенции законодательного регулирования

И федеральные конституционные, и федеральные законопроекты принимаются по предметам ведения РФ, указанным в ст. 71 Конституции. В частности, к ведению РФ отнесены вопросы федеративного устройства и территории РФ, регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина, внешней политики и международных отношений.

Федеральные законопроекты также принимаются по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, указанным в ст. 72 Конституции (в частности, вопросы владения, пользования и распоряжения землёй, недрами, другими природными ресурсами, сельское хозяйство, вопросы образования, науки и культуры).

По вопросам совместного ведения субъекты РФ вправе разрабатывать и принимать свои законопроекты, но только в соответствии с принятыми федеральными законами.

Вне пределов ведения РФ и совместного ведения субъекты РФ (республики, края, области, города федерального значения, автономные области и автономные округа) осуществляют собственное правовое регулирование.

Конституция РФ предусматривает важные правила разрешения потенциальных противоречий между федеральными законами и законами субъектов РФ. Так в соответствии с ч. 5 ст. 76 Конституции, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ или совместного ведения РФ и её субъектов. В противном случае большую юридическую силу имеют и должны применяться федеральные законы. В сфере исключительного ведения субъектов РФ приоритетом будут обладать законы субъектов РФ.

Международная практика применения модельного законодательства

В целях согласования правовой политики и сближения законодательств в международной практике используются модельные (примерные или типовые) законопроекты. Часто вместо этого понятия используется термин модельный закон (примерный или типовой закон). Разрабатываемые, как правило, международными организациями модельные законопроекты содержат общие принципы, рекомендации и примерные правила и положения в наиболее важных сферах общественных отношений, отражающие наилучшие или рекомендуемые стандарты. Активную деятельность по подготовке модельных или типовых законопроектов, направленную на гармонизацию международного и национального законодательства, осуществляют, например, специализированные учреждения Организации Объединённых Наций (в том числе Всемирная организация здравоохранения), Межпарламентская ассамблея Евразийского экономического сообщества и др.