Публи́чно-правовы́е отноше́ния, правовая связь, возникающая между носителем (субъектом) публичной власти и любыми иными субъектами права, обеспечивающая реализацию публичного интереса территориальных и иных публичных коллективов.
Публично-правовые отношения возникают между двумя и более субъектами права, когда один или некоторые из них наделены публично-властными полномочиями (государственные и муниципальные органы, юридические лица публичного права и др.), но все они, вступая во взаимодействие между собой, несут взаимные публичные права и публичные обязанности. Публично-правовые отношения являются формой воплощения норм публичного права, посредством которой реализуется публичная власть, обеспечиваются публичный правовой порядок и функционирует государственность.
Соотношение понятий
В литературе понятия «публично-правовые отношения» и «публичные правоотношения» употребляются как синонимичные, что не встречает особых нареканий. Похожий параллелизм наблюдается в употреблении таких словосочетаний, как «конституционно-правовые отношения» и «конституционные правоотношения», «гражданско-правовые отношения» и «гражданские правоотношения» и др. Хотя при углублённом анализе выявляются определённые нюансы, делающие смысловое различие между ними существенным. Например, в теории конституционного права принято различать объекты и предмет конституционного и конституционно-правового регулирования. В первом случае речь идёт об отношениях, подвергаемых регулированию со стороны норм конституции, во втором – конституционным законодательством в целом. Отсюда конституционные правоотношения – отношения, возникающие на основе конституционных положений, а конституционно-правовые отношения – более широкий круг правовых связей, детерминируемых отраслью конституционного права. Под «гражданскими правоотношениями» можно понимать одновременно и область правового регулирования нормами гражданского права, и функционирование института гражданства, не подпадающего под их действие.
Аналогичная ситуация наблюдается и в публичной сфере. Публично-правовые отношения всегда имеют публично-властное содержание. Тогда как публичный статус или публичный характер деятельности и возникающие на этой основе публичные правовые связи не всегда к этому имеют отношение [например, регламентируемые Гражданским кодексом РФ институты публичного общества (ст. 66.3) или же публичного договора (ст. 426)]. Поэтому предпочтительней употребление понятия «публично-правовые отношения».
Доктринальные определения понятия «публично-правовые отношения»
На сегодняшний день утверждать о наличии устоявшейся в российском правоведении доктрины публично-правового отношения не представляется возможным. Вместе с тем в рамках каждой из отраслевых научных дисциплин, имеющих непосредственное отношение к функционированию публично-правового нормативного комплекса, проблематика соответствующих типов правоотношений – конституционно-правовых, административно-правовых, уголовно-правовых и уголовно-процессуальных, гражданско-процессуальных, арбитражно-процессуальных, налоговых, бюджетных и т. д. – разработана в достаточной степени в соответствии с общетеоретической доктриной правовых отношений.
Одним из первых отечественных учёных, исследовавших особенности публично-правовых отношений, стал выдающийся правовед и философ И. А. Ильин. В публично-правовом отношении, в отличие от частного, одному субъекту принадлежит полномочие на власть по отношению к другому, а другой имеет обязанность подчиняться первому. «Это означает, что публичное правоотношение есть правоотношение юридически не равных субъектов; один является юридически независимым от другого (в пределах этого правоотношения!) и притом авторитетным для него; другой, напротив, обязан «признавать» авторитет первого, т. е. повиноваться ему, и постольку является подчиненным» (Ильин. 2008. С. 272). В публичном правоотношении находятся все, кто подчинён этому внешнему авторитету, который устанавливает правовые нормы, следит за их исполнением и применяет их, к которому возможно обратиться за разрешением спора о полномочиях и обязанностях. От имени публично-правового образования («властвующего союза») действуют органы и лица, наделяемые соответствующими полномочиями, т. е. правами и обязанностями с соответствующими ограничениями. И те и другие в конкретных публично-правовых отношениях действуют строго в рамках предоставленных законом прав и должны нести соответствующие обязанности (Ильин. 2008. С. 272–273).
Из сказанного следует сделать важный в методологическом отношении вывод, в ином ракурсе высвечивающий конфигурацию прав и обязанностей участников публично-правовых отношений. В указанных правах и обязанностях обладателем субъективного публичного права не обязательно является носитель властных полномочий. Следует подчеркнуть, что права и обязанности участников в рамках конкретных отношений нередко имеют взаимный характер. Многое зависит от того, кому принадлежит инициатива вступления в эти отношения. Например, инициатива граждан по проведению референдума порождает обязанность надлежащего рассмотрения и реализации этой инициативы компетентными органами (например, ЦИК РФ, Конституционным Судом РФ, Президентом РФ) при наличии к тому правовых оснований. Публично-правовые отношения подчас имеют многослойный характер. Например, обращение в суд с административным иском порождает особые процессуальные (публично-правовые отношения) отношения между заявителем и судом, а также иными участниками судопроизводства. Отсюда вытекает обязанность суда рассмотреть с соблюдением принципов судопроизводства дело по существу. При этом предметом рассмотрения будет спор, также имеющий публично-правовое содержание.
Со стороны современных юристов природа и особенности публичных правоотношений продолжают вызывать интерес.
По мнению Е. В. Аббясовой, публично-правовое отношение характеризуется следующими признаками:
регулируются нормами публичной отрасли права;
обязательным субъектом выступает публично-правовое образование или его орган;
в рамках этих отношений реализуется публичный интерес;
отношения носят характер власти и подчинения, где публичное образование либо его орган выступают в роли властвующего (управомоченного) субъекта;
основным методом регулирования общественного отношения выступает императивный метод (Аббаясова. 2009.).
Л. А. Морозова акцентирует внимание на следующих отличительных чертах публичных правоотношений:
они складываются в сфере публичных интересов;
им присущ особенный состав субъектов: одна или обе стороны являются субъектами публичной власти: государство, государственный орган, должностное лицо, другой носитель публичной власти (органы местного самоуправления), а в международных отношениях – два или более государств; в отличие от частных правоотношений, где обе стороны равноправны, в публичных правоотношениях субъекты не обладают равным правовым положением и не могут проявлять свободы воли, поскольку связаны возложенной на них компетенцией, закреплённым статусом, функциями, пределами деятельности и т. д.;
субъекты публичного права являются носителями субъективных публичных прав, поскольку они выполняют государственные функции и задачи, а потому обязаны осуществлять в первую очередь должностные полномочия.
Юридическое содержание в публичных правоотношениях, как отмечает Л. А. Морозова, приобретает особую значимость по сравнению с другими структурными элементами, поскольку стороны не свободны в установлении взаимных прав и обязанностей, а связаны предписаниями нормативных правовых актов, регулирующих их полномочия и компетенцию. При этом объект публичных правоотношений выступает главным образом в виде объекта интереса. В этом специфика данных правоотношений и их отличие от частных правоотношений, в которых помимо объекта интереса всегда присутствует и объект правовой деятельности в виде предметов материального и духовного мира, в виде результатов поведения или самой правовой деятельности. В публичных правоотношениях такого совпадения двух объектов не наблюдается. Здесь объект составляет интерес участников правоотношения, т. е. то, по поводу чего возникает публичное правоотношение.
Как главную предпосылку возникновения публичных правоотношений Л. А. Морозова рассматривает наличие у государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц компетенции на совершение определённых властных действий, например на заключение договоров публично-правового характера или обязанности исполнить основанное на законе распоряжение вышестоящего органа или должностного лица. В то же время основанием возникновения, прекращения и изменения публичных правоотношений будет выступать нормативный договор, а в международных отношениях – заключение и ратификация государственными органами учредительного договора. Особое место в системе публичных правоотношений занимают охранительные правоотношения, которые возникают при наличии спора о праве или в результате совершения правонарушения, т. е. в конфликтных ситуациях (Морозова. 2014. С. 246–247).
Коллектив авторов учебника «Проблемы общей теории права и государства» под редакцией В. С. Нерсесянца анализирует своеобразие публично-правовых отношений на основе сложившейся в правоведении типологии правоотношений. Если исходить из классификации правоотношений по составу участников (односторонние, двухсторонние, многосторонние), в теории и на практике односторонние правоотношения не выделяются в сфере публичного права, где большинство правоотношений возникает из одностороннего волеизъявления. В зависимости от характера взаимных прав и обязанностей публично-правовые отношения, как правило, абсолютные. Например, в административно-правовой сфере это право органа государства (должностного лица) пресекать нарушения общественного порядка, обязанность соблюдать который лежит на каждом лице и организации. Таковы права федеральных служб – федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль (надзор). Виды правовых отношений различаются также и по иным признакам. Административным правоотношениям, наоборот, свойственно подчинение одной стороне (управляющей) другой стороны (управляемой). Земельные отношения связаны со специальными мерами управления и контроля со стороны государства (условия отвода земель, их содержания и восстановления, земельный кадастр). В области публичного права органы государства выступают как самостоятельные субъекты права на осуществление функций государственной власти, управления и правосудия. Правовой статус государственного органа очерчивается его компетенцией. Только прямо указанные в законе полномочия (властные права и обязанности) составляют его правовой статус. Выход государственного органа за пределы своих полномочий, так же как и их неосуществление в подлежащих случаях, всегда являются неправомерными, незаконными действиями, хотя бы они и были вызваны невозможностью принять иные меры. Должностные лица органов управления, депутаты законодательных органов, судьи и судебные исполнители также наделяются законом определённым правовым статусом в рамках своей компетенции и обязаны действовать в его пределах.
В этих пределах решения и действия органов государства и должностных лиц обязательны для всех других субъектов права, которые должны выполнять предписания органа и должностного лица.
Касательно содержания правоотношения отмечается, что в некоторых публичных правоотношениях субъективное право выступает в виде обеспеченной правом (законом) возможности собственного поведения, свободы осуществлять своё право. Возможность требовать выступает здесь как нечто вторичное, как поддержка осуществления собственных прав и свобод. Таково содержание политических свобод – свободы слова, собраний, ассоциаций, демонстраций, субъективного избирательного права (как активного, так и пассивного), требования граждан по осуществлению политических прав и свобод, в частности, в надлежащем обеспечении государством правопорядка (Проблемы общей теории права и государства. 2004. С. 371–372, 376–378).
Публично-правовые отношения совокупно формируют родовой тип правовых связей – публично-властных отношений, для объяснения природы и сущности которых нередко необходим выход на предельный в рамках государствоведения уровень обобщений (абстракций), а также активизация междисциплинарных исследований. В научном плане продвижение в обоих направлениях представляется перспективным. С одной стороны, достигается более глубокое постижение государства и государственности как юридических явлений и отношений, а также путей повышения их устойчивости и эффективности. С другой стороны, обеспечиваются адекватное восприятие сущности власти, разработка надёжных теоретико-методологических и институционных оснований для дифференциации специфических форм и правовых средств её реализации, и в первую очередь осуществление функций государственной власти.
Нормативная регламентация публично-правовых отношений
В условиях функционирования российской государственности и правовой системы категория «публично-правовое отношение», равно как и «публичное право», является скорее доктринальной, нежели юридической конструкцией. Вместе с тем в российском законодательстве понятие «публичные правоотношения» присутствует. Оно введено действующим Гражданским процессуальным кодексом РФ (ГПК РФ) 2002 г., заменившим ГПК РСФСР 1964 г., в котором имелся подраздел 2 раздела II «Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений», предусматривавший порядок рассмотрения жалоб на неправильности в списках избирателей; действия государственных органов и должностных лиц в связи с наложением административных взысканий; на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан; на отказ в разрешении на выезд из Российской Федерации за границу или на въезд в РФ из-за границы.
Очевидно, что в судебном порядке подлежали разрешению споры, потенциально вытекающие не только из административно-правовых, но и конституционно-правовых и иных публично-правовых отношений.
Согласно редакции ГПК РФ, действовавшей до 15 сентября 2015 г., к подсудности судов общей юрисдикции относились дела, возникающие из публично-правовых отношений: по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов (гл. 24); по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (гл. 25); по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (гл. 26); иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесённые федеральным законом к ведению суда.
На замену комплекса правовых норм ГПК РФ, регламентирующих порядок разрешения судами общей юрисдикции дел, вытекающих из публичных правоотношений, был разработан и с 15 сентября 2015 г. вступил в силу новый кодификационный акт – Кодекс административного судопроизводства РФ, в котором был расширен судебный контроль за деятельностью органов публичной власти. Кодекс регулирует порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении Верховным судом РФ, судами общей юрисдикции, мировыми судьями административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий (ч. 1 ст. 1).
Арбитражный процессуальный кодекс РФ предусматривает порядок административного судопроизводства по рассмотрению возникающих из административных и иных публичных правоотношений экономических споров (раздел III).