Валютное регулирование
Валю́тное регули́рование, процесс целенаправленного воздействия государства на валютные отношения резидентов и нерезидентов при помощи правовых и экономических методов, направленных на обеспечение устойчивости национальной валюты и стабильности внутреннего валютного рынка того или иного государства (группы государств).
В силу объективных обстоятельств валюты одних государств обладают более устойчивым и высоким курсом в сравнении с валютами других стран. В связи с этим граждане и юридические лица с бóльшим желанием приобретают иностранную валюту, которую можно в дальнейшем использовать для сохранения капитала и осуществления расчётов. Всё это приводит к вытеснению национальной валюты из обращения, что неприемлемо для любого государства, заинтересованного в проведении самостоятельной политики (Ситник. 2020. С. 32). В то же время, по справедливому замечанию кандидата юридических наук И. В. Хаменушко, «конкурирующие государства – эмитенты денег не могут (или почти не могут) правовыми средствами воздействовать друг на друга, чтобы преуспеть в конкурентной борьбе. А значит, им приходится воздействовать на своих резидентов, прибегая к протекционистским мерам, чтобы защитить собственную валюту от конкуренции со стороны иностранных валют» (Хаменушко. 2013. С. 11).
Валютное регулирование в Российской Федерации
Валютный протекционизм проявляется в установлении правил, закрепляющих приоритет национальной валюты в денежном обращении страны (Валютный контроль ... 2021. С. 63). Так, в соответствии с ч. 1 ст. 75 Конституции РФ введение и эмиссия других денег, помимо рубля, на территории Российской Федерации не допускается. Согласно п. 1 ст. 140 Гражданского кодекса РФ (ГК РФ), рубль является законным платёжным средством, обязательным к приёму по нарицательной стоимости на всей территории РФ. В свою очередь, абзац 2 ст. 29 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» закрепляет за банкнотами (банковскими билетами) и монетой Банка России статус единственного законного средства наличного платежа на территории Российской Федерации (Валютный контроль ... 2021. С. 63–64).
Основу валютной политики государства составляет валютное регулирование. Данное понятие может быть рассмотрено в широком и узком понимании. Так, в широком понимании валютное регулирование представляет собой процесс целенаправленного воздействия государства на валютные отношения резидентов и нерезидентов при помощи правовых и экономических методов, направленных на обеспечение устойчивости национальной валюты и стабильности внутреннего валютного рынка того или иного государства (группы государств). С точки зрения «узкого» подхода валютное регулирование «охватывает те нормативные ограничения и запреты, которые устанавливаются публичным правом в валютной сфере» (Хаменушко. 2013. С. 43). В таком понимании валютное регулирование осуществляется посредством применения исключительно правовых методов.
В науке также отмечается, что валютное регулирование – это совокупность условий установления валютных ограничений, их введения и применения, а также контроля за их применением. Валютное регулирование может быть прямым (осуществляется путём издания нормативных правовых актов и совершения распорядительных действий уполномоченных органов) и косвенным, когда используются экономические, в частности кредитно-финансовые, рычаги влияния на поведение субъектов валютного рынка (например, изменение ключевой ставки центрального банка) (Артемов. 2002. С. 44).
Коренные изменения, произошедшие в системе экономических отношений, связанные с распадом СССР и последовавшим за ним образованием Российской Федерации как суверенного государства, обусловили и изменение всей системы валютных отношений. Переход к капиталистическому строительству, основанному на рыночной экономике, потребовал от России отказа от существовавшей ранее системы государственной валютной монополии, в соответствии с которой право на осуществление всех международных расчётов в иностранной валюте, а также проведение операций с иностранной валютой и иными валютными ценностями внутри страны признавалось исключительно за государством (Артемов. 2014. С. 30–31). В период существования в России административно-командной системы управления валютная монополия была наиболее подходящей и единственно возможной системой регулирования валютных отношений (Валютный контроль ... 2021. С. 10–11). В таких условиях считалось, что монополия позволяет сконцентрировать все валютные ресурсы страны «с целью обеспечить наиболее рациональное их использование для строительства коммунистического общества в СССР» (Советское финансовое право ... 1987. С. 443–444).
Валютная монополия не совместима с рыночными отношениями, построение которых стало основной целью государственной политики на первоначальном этапе становления РФ как независимого государства (Артемов. 2014. С. 31). В то же время действующий в настоящее время в РФ режим правового регулирования валютных операций не предполагает полной свободы распоряжения валютными ценностями и иными объектами валютных операций (Ситник. 2020. С. 250). Совокупность мер, направленных на запрет и лимитирование валютных операций, принято называть валютными ограничениями – именно они составляют основу системы валютного регулирования.
Национальную валютную систему РФ можно отнести к рыночному типу; её характеризуют:
отсутствие государственной валютной монополии с её административно-командными методами управления валютной сферой;
плюрализм прав и действий субъектов валютных отношений, имеющих возможность самостоятельно вести валютные дела сообразно своим ресурсам и возможностям;
функционирование в стране рынка национальной и иностранных валют;
формирование валютного курса национальной денежной единицы под влиянием спроса и предложения;
отход от полной изоляции валютного механизма от международного денежного обращения, когда национальная валюта может функционировать исключительно во внутреннем платёжном обороте;
наличие инфраструктуры банков, обслуживающей внешнеэкономическую деятельность;
приспособление валютного законодательства к правилам и обычаям цивилизованного мира;
ориентация валютной политики на содействие интеграции национальной экономики в мировую (Константинов. 2006. С. 158).
Как и всякое иное направление государственного правового регулирования общественных отношений, валютное регулирование должно основываться на определённых правовых принципах. В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» (Закон о валютном регулировании и валютном контроле) к таким принципам в Российской Федерации относятся:
приоритет экономических мер в реализации государственной политики в области валютного регулирования;
исключение неоправданного вмешательства государства и его органов в валютные операции резидентов и нерезидентов;
единство внешней и внутренней валютной политики РФ;
единство системы валютного регулирования и валютного контроля;
обеспечение государством защиты прав и экономических интересов резидентов и нерезидентов при осуществлении валютных операций.
Правовые основы валютного регулирования закрепляются в Конституции РФ как основополагающем нормативном правом акте. В соответствии с п. «ж» ст. 71 Конституции РФ установление правовых основ валютного регулирования относится к ведению Российской Федерации. Таким образом, валютное регулирование, равно как и валютный контроль, представляющий его составную часть, – это прерогатива государственной власти (Артемов. 2002. С. 20). Ни субъекты РФ, ни муниципальные образования не вправе принимать нормативные правовые акты, регулирующие валютные отношения (Ситник. 2020. С. 246).
Ключевым нормативным актом в рассматриваемой сфере является Закон о валютном регулировании и валютном контроле. При этом данный нормативный правовой акт не содержит в себе самого определения валютного регулирования. Основной массив нормативно-правовых актов, на основе которых происходит валютное регулирование в РФ, составляют подзаконные акты органов валютного регулирования.
Согласно ч. 1 ст. 5 Закона о валютном регулировании и валютном контроле, к органам валютного регулирования в Российской Федерации относятся Банк России и Правительство РФ. Данные органы в целях реализации своих функций по валютному регулированию и валютному контролю наделены правом издавать в пределах своей компетенции акты, обязательные для резидентов и нерезидентов.
В соответствии с положениями Закона о валютном регулировании и валютном контроле Банк России устанавливает:
единые формы учёта и отчётности по валютным операциям, порядок и сроки их представления, а также готовит и опубликовывает статистическую информацию по валютным операциям (ч. 4 ст. 5);
порядок совершения валютных операций по сделкам между уполномоченными банками (ч. 2 ст. 9);
требования для кредитных организаций к оформлению документов при купле-продаже наличной иностранной валюты и чеков (в том числе дорожных чеков), номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, а также к размещению кредитными организациями информации о курсах иностранных валют к валюте РФ и/или кросс-курсах иностранных валют при совершении таких операций (ч. 2 ст. 11);
порядок открытия и ведения банковских счетов (банковских вкладов) нерезидентов, открываемых на территории РФ, в том числе специальных счетов (ч. 2 ст. 13);
порядок перевода физическим лицом – резидентом из РФ и получения в РФ физическим лицом – резидентом перевода без открытия банковских счетов. Банк России может предусматривать только ограничение суммы перевода (п. 5 ч. 3 ст. 14);
Также Банк России осуществляет иные полномочия, в частности устанавливает правила постановки на учёт в уполномоченных банках внешнеторговых и кредитных договоров (контрактов).
Правительство РФ, в свою очередь, утверждает правила представления резидентами налоговым органам отчётов о движении средств и иных финансовых активов по счетам (вкладам) в банках и иных организациях финансового рынка, расположенных за пределами территории РФ, порядок передачи таможенными органами Центральному банку РФ и уполномоченным банкам в электронном виде информации о зарегистрированных таможенными органами декларациях на товары, а также принимает нормативные правовые акты по другим вопросам, входящим в его компетенцию как органа валютного регулирования.
Как отмечают Н. М. Артёмов и Л. Л. Арзуманова, нормативное регулирование валютных отношений, осуществляемое вышеуказанными органами, должно быть направлено на достижение основной цели валютного регулирования – защиту национальной валюты и проведение эффективной денежно-кредитной политики, способствующей развитию национальной экономики и международного экономического сотрудничества, посредством обеспечения устойчивости национальной валюты и стабильности внутреннего валютного рынка. Таким образом, валютное регулирование государства должно быть направлено на то, чтобы на основе правовых методов добиться экономической стабильности (Артемов. 2014. С. 42).
Валютное регулирование – гибкий инструмент государственной политики. В условиях экономической стабильности и нормального ведения хозяйственной деятельности государства, как правило, проводят политику валютной либерализации, связанной с постепенной отменой валютных ограничений, налагающих дополнительные административные издержки на резидентов. Однако при возникновении кризисных ситуаций, а также внешнего санкционного давления государство, в целях защиты национальной валюты и обеспечения стабильности финансовой системы страны, может вводить дополнительные валютные ограничения. Так, согласно положениям ст. 4.2 Федерального закона от 4 июня 2018 г. № 127-ФЗ «О мерах воздействия (противодействия) на недружественные действия Соединённых Штатов Америки и иных иностранных государств», Президент РФ для обеспечения финансовой стабильности РФ вправе устанавливать меры воздействия (противодействия), которые могут предусматривать:
установление запретов и/или ограничений на осуществление (исполнение) отдельных сделок (операций), в том числе на осуществление валютных операций;
установление особенностей исполнения отдельных обязательств, в том числе изменение валюты обязательства, проведение зачёта требований по обязательствам, вытекающим из договоров между резидентами и нерезидентами;
необходимость получения специального разрешения на осуществление (исполнение) отдельных сделок (операций), в том числе получения специального разрешения на проведение валютных операций, открытие счетов (вкладов) и проведение операций по ним;
необходимость открытия специальных счетов и проведения отдельных операций (в том числе валютных операций) с их использованием;
необходимость резервирования при осуществлении отдельных сделок (операций), в том числе при осуществлении валютных операций;
необходимость регистрации (предварительной регистрации) осуществляемой (планируемой к осуществлению) сделки (операции), в том числе необходимость регистрации (предварительной регистрации) открываемого счёта и/или проводимой (планируемой к проведению) валютной операции;
необходимость обязательной продажи иностранной валюты на внутреннем валютном рынке РФ;
замораживание (блокирование) денежных средств и/или иного имущества;
установление лимита объёмов проводимых валютных операций, а также ряд иных мер.
Так, Указом Президента РФ от 28 февраля 2022 г. № 79 «О применении специальных экономических мер в связи с недружественными действиями Соединённых Штатов Америки и примкнувших к ним иностранных государств и международных организаций» введена обязательная продажа резидентами – участниками внешнеэкономической деятельности 80 % валютной выручки, зачисленной начиная с 1 января и до 28 февраля 2022 г. на их счета в уполномоченных банках. В отношении валютной выручки, поступающей после 28 февраля 2022 г., размер обязательной продажи определяется Правительственной комиссией по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в РФ, а срок зачисления устанавливается Советом директоров Центрального банка РФ. Решением Правительственной комиссии по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в РФ от 9 июня 2022 г. обязательная продажа валютной выручки установлена в размере 0 %. Таким образом, в связи с улучшением экономической ситуации субъекты внешнеэкономической деятельности были освобождены от обязательной продажи валюты, однако само ограничение сохраняется в «спящем режиме» и в случае необходимости Правительственная комиссия может его вернуть.
Пунктом 3 названного Указа Президента РФ также введён запрет на осуществление валютных операций, связанных с предоставлением резидентами в пользу нерезидентов иностранной валюты по договорам займа, запрет на зачисление резидентами иностранной валюты на свои счета (вклады), открытые в расположенных за пределами территории РФ банках и иных организациях финансового рынка, а также осуществление переводов денежных средств без открытия банковского счёта с использованием электронных средств платежа, предоставленных иностранными поставщиками платёжных услуг (указанные ограничения действуют по общему правилу, однако есть исключения, предусмотренные Указом Президента РФ от 18 марта 2022 № 126 «О дополнительных временных мерах экономического характера по обеспечению финансовой стабильности Российской Федерации в сфере валютного регулирования», Указом Президента РФ от 15 октября 2022 № 738 «О применении некоторых указов Президента Российской Федерации» и иными нормативными правовыми актами).
Указом Президента РФ от 5 марта 2022 г. № 95 установлен временный порядок исполнения резидентами – должниками обязательств по кредитам и займам, финансовым инструментам перед иностранными кредиторами из недружественных стран. Согласно положениям данного нормативного правового акта, Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования, резиденты (должники) получили право исполнять обязательства по кредитам и займам, финансовым инструментам перед иностранными кредиторами, являющимися иностранными лицами, связанными с иностранными государствами, которые совершают в отношении РФ, российских юридических и физических лиц недружественные действия, или лицами, которые находятся под контролем указанных иностранных лиц, независимо от места их регистрации, в российской валюте, эквивалентной стоимости обязательств в иностранной валюте, если сумма таких обязательств превышает 10 млн руб. в месяц. В этих целях должник вправе направить в российскую кредитную организацию заявление об открытии на имя иностранного кредитора или иностранной организации, имеющей право в соответствии с её личным законом осуществлять учёт и переход прав на ценные бумаги (иностранный номинальный держатель), в отношении которых осуществляется исполнение обязательств, счёта типа «С», предназначенного для проведения расчётов по данным обязательствам.
Указом Президента РФ от 9 сентября 2023 г. № 665 введён временный порядок исполнения перед резидентами и иностранными кредиторами государственных долговых обязательств РФ, выраженных в государственных ценных бумагах, номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте (еврооблигациях РФ), и иных обязательств по иностранным ценным бумагам. В соответствии с п. 1 данного Указа РФ в целях исполнения перед резидентами и иностранными кредиторами государственных долговых обязательств РФ, выраженных в еврооблигациях, РФ вправе направить в небанковскую кредитную организацию, являющуюся центральным депозитарием, заявление об открытии на имя иностранного депозитария (без личного присутствия его представителя) счёта типа «И», который ведётся в рублях.
Помимо этого, Указом Президента РФ от 31 марта 2022 г. № 172 «О специальном порядке исполнения иностранными покупателями обязательств перед российскими поставщиками природного газа» введена обязательная оплата иностранными покупателями поставок природного газа в газообразном состоянии в рублях. Также были приняты и иные Указы Президента РФ, вводящие дополнительные валютные ограничения.
В начале 2022 г. были введены ограничения на снятие наличной иностранной валюты со счетов и вкладов физических лиц, а также на продажу иностранной валюты (евро и долларов США). Изначально был введён полный запрет на продажу такой валюты, однако позднее кредитным организациям было предоставлено право продавать гражданам доллары США и евро, поступившие в их кассы с 9 апреля 2022 г. Указанное ограничение не действует в отношении иной иностранной валюты. Физические лица вправе снять со своего счёта, который был открыт до 9 марта 2022 г., сумму, не превышающую 10 тыс. долл. США, или эквивалентную сумму в евро. При этом банк не вправе взимать комиссию за подобную операцию. Остаток, превышающий указанный порог, можно получить в рублях (Информация Банка России от 6 марта 2023). Начиная со 2 марта 2022 г. установлен запрет на вывоз с территории РФ наличной иностранной валюты в сумме, превышающей эквивалент 10 тыс. долл. США, рассчитанной по официальному курсу Центрального Банка РФ на дату вывоза (Информация ФТС России «ФТС России разъясняет действующие правила вывоза физическими лицами наличной иностранной валюты из РФ»). Были введены и иные валютные ограничения.
Перечисленные меры носят временный характер – они вводятся на период действия ограничений, введённых со стороны недружественных государств и международных организаций.
Валютное регулирование в зарубежных правопорядках
Валютное регулирование тем или иным образом осуществляется во всех странах мира. Между тем в различных государствах установлены разные валютные режимы. Так, в США и странах Европейского союза действует минимальный набор валютных ограничений, а валютный контроль не выделяется в качестве отдельного вида контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти. Напротив, в странах, входящих в БРИКС и Евразийский экономический союз (за исключением Киргизии), установлен протекционистский валютный режим (или режим валютных ограничений), в рамках которого введён значительный объём валютных ограничений и действует система органов валютного контроля.
Например, в Индии правовое регулирование порядка совершения валютных операций и валютного контроля осуществляется на основании Закона о валютном управлении 1999 г. (Foreign Exchange Management Act), а также положений Резервного банка Индии о валютном управлении. Несмотря на то что названный закон не оперирует термином «орган валютного контроля», анализ его положений позволяет утверждать, что соответствующие функции осуществляются Резервным банком Индии и Директоратом поддержания правопорядка (Directorate of Enforcement).
В Китайской Народной Республике основным нормативным правовым актом в рассматриваемой области является принятое 29 января 1996 г. Госсоветом КНР Положение о валютном регулировании (с изменениями и дополнениями) [中华人民共和国外汇管理条例（1996年1月29日中华人民共和国国务院令第193号发布)]. В качестве органа, ответственного за осуществление валютного контроля, выступает образованное в марте 1979 г. Государственное управление валютного регулирования [следует отметить, что изначально для международного обозначения название данного органа официально переводилось на английский язык как State Administration of Exchange Control (SAEC), т. е. Государственное управление валютного контроля, однако начиная с 1997 перевод изменился – указанный орган стал именоваться State Administration of Foreign Exchange (SAFE), т. е. Государственное валютное управление] (Ситник. 2021. С. 79). В настоящее время управление находится в ведении Народного банка Китая, а его руководитель одновременно является заместителем председателя Народного банка Китая (Ситник. 2021. С. 75–76).
В Южно-Африканской Республике валютное регулирование осуществляется на основании норм Положения о валютном контроле 1961 г. (с изменениями и дополнениями от 2012) (Exchange Control Regulations, 1961). Валютный контроль в ЮАР осуществляется Резервным банком (Департаментом финансового надзора).
В Федеративной Республике Бразилия правовой основой валютного регулирования выступает Закон от 3 сентября 1962 г. № 4.131 (Lei 4.131, de 3 de setembro de 1962), регулирующий операции с иностранным капиталом в Бразилии и порядок осуществления денежных переводов в другие государства, Закон от 28 ноября 2006 г. № 11.371 (Lei 11.371, de 28 de novembro de 2006), определяющий порядок регистрации операций с иностранным капиталом, осуществления платежей в магазинах беспошлинной торговли, расположенных в портах и аэропортах и т. д., а также декреты Президента Бразилии и нормативные правовые акты Центрального банка Бразилии. На основании параграфа III ст. 11 Закона № 4.595 Центральный банк Бразилии действует в целях обеспечения нормального функционирования валютного рынка, стабильности валютных курсов и платёжного баланса. В соответствии с параграфом VIII ст. 10 названного закона Центральный банк Бразилии осуществляет надзор за финансовыми учреждениями и привлекает их к ответственности (Ситник. 2021. С. 91).