Инициати́вное бюджети́рование (партисипаторное бюджетирование) (от англ. participatory budgeting), форма непосредственного участия населения в реализации местного самоуправления посредством выдвижения предложений по целям и направлениям расходования части средств местного бюджета. Ключевое отличие инициативного бюджетирования от прочих форм вовлечения граждан в управление общественными финансами заключается в том, что право принятия или отклонения отдельно взятых проектов остаётся за членами общества и определяется в рамках процедуры голосования, которое может осуществляться как очно, так и заочно (посредством интернет-голосования, телефонных и СМС-опросов, отправки заполненных бланков по почте и т. п.). В этом смысле инициативное бюджетирование может обеспечить максимальную вовлечённость граждан, поскольку для участия в отборе проектов не требуются специфические знания, связанные с бюджетными и административно-управленческими процессами.

Эффекты инициативного бюджетирования можно условно разделить на три группы: формирование активного гражданского общества, развитие общественной инфраструктуры, улучшение бюджетной эффективности. Первый и наиболее заметный эффект проявляется в росте общественного доверия к органам власти, повышении политической активности общества. Второй касается прежде всего улучшения качества и доступности социальных услуг и объектов общественной инфраструктуры (например, создание и благоустройство зон отдыха, детских площадок, парков, тротуаров, остановок общественного транспорта, спортивных площадок; закупка формы, мебели, оборудования, спортивного инвентаря и т. п.). По сравнению с первыми двумя эффектами влияние инициативного бюджетирования на общественные финансы может казаться обществу менее заметным. Однако при должной организации этого механизма (без навязывания со стороны властей готовых решений, применения неэффективных форм голосования, ущемления интересов отдельных групп населения, избыточной бюрократизации процедур отбора и реализации проектов) можно обеспечить оптимальный учёт общественных приоритетов при решении вопросов местного значения, что, в свою очередь, позитивно скажется на эффективности бюджетных расходов.

Для государства инициативное бюджетирование также обладает финансовой привлекательностью, поскольку позволяет аккумулировать дополнительные денежные средства от бизнеса и населения для развития общественной инфраструктуры (в ситуации софинансирования инициативных проектов со стороны этих экономических агентов).

Экономическую сущность инициативного бюджетирования определяют следующие черты:

• решения, принятые в рамках инициативного бюджетирования, являются формально обязательными к исполнению, иначе говоря, существует гарант реализации принятых решений (в качестве гаранта выступает, как правило, государство или местная власть);

• процесс принятия решения должен быть организован на принципах максимальной прозрачности и открытости: любой гражданин (ограничивается группой людей, которых могут затрагивать последствия этих решений) имеет право на участие в нём;

• процесс принятия решения включает элемент коллективного обсуждения в той или иной форме; в рамках этого обсуждения происходит сравнение возможных альтернатив использования бюджетных средств;

• идеи проектов и приоритеты продвигаются снизу вверх; это означает, что идеи проектов выдвигаются самими членами общества, и власти не ограничивают возможности инициирования и отбора;

• члены общества вовлечены в такие стадии процесса принятия проектных решений, как отбор, разработка и контроль реализации проектов.

Эти характеристики естественным образом задают границы самого механизма, но при этом не выступают в роли неотъемлемых условий его применения.

Инициативное бюджетирование – достаточно формализованный процесс выдвижения, отбора и реализации проектов, соответствующих установленным требованиям в определённые сроки, согласующиеся с бюджетным циклом. Инициаторами подобных проектов, помимо жителей, могут быть некоммерческие организации (территориальное общественное самоуправление, товарищество собственников жилья и др.) и общественные объединения. Для реализации за счёт бюджетных средств проекты отбираются непосредственно жителями путём голосования. Если проект жителей соответствует принятым органами местного самоуправления требованиям, а запрашиваемый объём средств местного бюджета на финансирование проекта соответствует бюджетным возможностям, то выбор граждан утверждается депутатами в решении о бюджете.

Софинансирование проектов инициативного бюджетирования со стороны населения, а также малого бизнеса, индивидуальных предпринимателей (что в первую очередь отражает их социальную ответственность и, как правило, не мотивировано никакими налоговыми и иными преференциями) или некоммерческих организаций в российской практике встречается часто. Помимо денежного участия при реализации инициативных проектов может предусматриваться трудовое участие жителей, а также предоставление материалов, оборудования, транспорта и т. д.

Распространённость инициативного бюджетирования в мире

Впервые инициативное бюджетирование было применено в бразильском г. Порту-Алегри в 1989 г. и в течение последующих 5 лет распространилось в Европе, особенно в Португалии, Италии, Испании и Германии.

Мировое применение практики инициативного бюджетирования можно условно разделить на два основных периода. Первый (1989–2006) – время индивидуального поиска подходов к реализации инициативного бюджетирования внутри отдельных стран. В этом особенно преуспели левые партии и отдельные социальные группы.

Второй период (2007 – поныне) характеризуется более активной позицией организованных общественных групп в разработке мероприятий по продвижению механизма инициативного бюджетирования, а также убеждённостью политиков и представителей местного самоуправления в необходимости применения этого механизма на практике. Цель государства, предоставляющего правовую, методическую и финансовую поддержку инициативному бюджетированию, состоит в том, чтобы включить его в политическую и социальную повестку как на местном уровне, так и в перспективе на региональном и федеральном уровнях. Ещё одним отличительным элементом этого периода является полицентризм.

В 2020-х гг. существует множество моделей инициативного бюджетирования, заметно отличающихся друг от друга, а широкое применение инициативного бюджетирования во многом отражает общемировые тренды (основные тенденции) на децентрализацию и развитие прямой демократии, которую в последние десятилетия можно наблюдать во многих странах.

По данным за 2020 г., почти ²/₃ всех проектов инициативного бюджетирования реализуются в Южной Америке и Европе. Относительно низкая распространённость этого механизма в других регионах мира может быть связана с отсутствием интереса у отдельных групп населения, малыми объёмами выделяемого на подобные практики бюджетного финансирования, предопределённостью выбора и другими факторами.

Отметим, что ²/₃ инициатив реализуются исключительно на местном уровне и лишь ¹/₃ получает поддержку вышестоящих публично-правовых образований.

Несмотря на то что практика инициативного бюджетирования с момента возникновения значительно расширилась, формальное регулирование на уровне национального законодательства присутствует лишь в 14 странах из 71 (по данным 2020). Существенно, что законодательство носит преимущественно рамочный характер и оставляет урегулирование процедурных вопросов на усмотрение местных властей (наиболее детальное регулирование существует в Португалии, в том числе по причине реализации инициативного бюджетирования на национальном уровне). Развитие правовых основ государственного регулирования инициативного бюджетирования обусловлено следующими задачами:

• обязать муниципальные образования вовлекать местное население в управление общественными финансами (Республика Корея, Перу, Эквадор, Доминиканская Республика, Индонезия, Польша);

• повысить доверие избирателей (страны Латинской Америки, ЕС, Россия);

• компенсировать кризисное сокращение инвестиционных расходов (страны Латинской Америки, Португалия, Польша, Республика Корея);

• вовлечь в активную общественную жизнь социально уязвимые группы населения (все страны);

• получить донорскую помощь из-за рубежа (страны Африки).

Однако даже принятие законов об инициативном бюджетировании не стало достаточным фактором, обусловливающим дальнейшее масштабирование подобных проектов на территориях вышеупомянутых стран. В качестве основных препятствий на пути более широкого распространения такой технологии управления общественными финансами оказались следующие факторы:

• зависимость этой технологии от политической воли победившей партии;

• краткосрочный характер проектов и малые объёмы разрешённых расходов;

• бюрократизация процедур отбора и реализации проектов под контролем местных администраций;

• отказ от финансирования отобранных проектов в силу бюджетных дефицитов;

• ограниченный охват вовлекаемых в инициативное бюджетирование категорий населения, прежде всего социально уязвимых групп населения.

Особенности инициативного бюджетирования в России

Хотя первые примеры инициативного бюджетирования появились в России в 2007 г., на протяжении последующих лет правовое регулирование этого механизма оставалось фрагментарным и осуществлялось лишь на региональном и местном уровнях. Окончательная легализация инициативного бюджетирования как одной из форм взаимодействия местных администраций с гражданами состоялась в 2020 г., когда были приняты поправки к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – 131-ФЗ), а также к Бюджетному кодексу Российской Федерации, легитимирующие основные положения в сфере инициативного бюджетирования.

С принятием поправок было решено несколько задач, в том числе законодательно подтверждено право муниципальных образований на реализацию инициативных проектов, а также регионов на их субсидирование, определено в общих чертах место инициативных платежей в системе бюджетных (неналоговых) доходов, созданы условия для введения самообложения на микротерриториях, не обладающих статусом муниципального образования, Минфином России разработаны методические рекомендации по использованию различных моделей инициативного бюджетирования с учётом численности и структуры населения муниципального образования и размеров его территории.

При этом положения новых ст. 26.1 и 56.1 131-ФЗ носили весьма общий характер, процедурные аспекты инициативного бюджетирования не были урегулированы в достаточной степени, вопрос о выработке стандартов в рамках данной технологии был оставлен на усмотрение регионов, принимающих собственное законодательство в сфере инициативного бюджетирования. В законодательной проработке по-прежнему нуждаются как процедурные вопросы его применения, так и вопрос о его соотношении со смежными практиками, выступающими в роли альтернативы инициативному бюджетированию, включая в первую очередь предусмотренные 131-ФЗ самообложение граждан, публичные и общественные слушания, сход граждан, институт старост сельских поселений, территориальное самоуправление граждан, правотворческую инициативу граждан, а также иные формы вовлечения граждан и организаций в решение задач, стоящих перед публично-правовыми образованиями различного уровня, включая такие формы публично-общественного взаимодействия, как волонтёрство и социальный заказ.

В 2020 г. на территории более чем 60 субъектов Российской Федерации на реализацию отдельных общественных инициатив выделялись средства региональных и местных бюджетов. Однако технология инициативного бюджетирования в большинстве регионов по-прежнему применяется фрагментарно (не все муниципальные образования внутри регионов имеют опыт инициативного бюджетирования) и затрагивает ограниченный круг вопросов: в основном в муниципальных образованиях бюджетные средства выделяются на проекты по благоустройству территорий (аллеи, парки, памятники, пешеходные дорожки, объекты уличного освещения, игровые площадки и т. п.), частично на объекты ЖКХ (водоснабжение, водоотведение, объекты сбора отходов) и социальной инфраструктуры (в основном ремонт имеющихся сельских клубов, библиотек, спортивных объектов, дворцов культуры), а также на некоторые мероприятия.

Согласно закону 131-ФЗ, 27 из 47 видов полномочий муниципальных образований охвачены проектами инициативного бюджетирования. Оставшиеся 20 вопросов местного значения представляют собой управленческие функции (в частности, установление местных налогов, выравнивание бюджетной обеспеченности, осуществление контроля и надзора, утверждение планов и выдача разрешений, вопросы безопасности и охраны общественного порядка), в указанных сферах инициативные проекты не могут быть реализованы.

Регионы России отличаются и по объёмам бюджетных средств, выделяемых на инициативное бюджетирование. По данным 2020 г., только три региона страны (Калининградская и Костромская области, Республика Башкортостан) направляют на реализацию инвестиционных проектов на принципах инициативного бюджетирования более 1 % совокупных бюджетных расходов, что не позволяет говорить о заметной востребованности этого механизма при управлении бюджетными средствами.

В среднем 1,5 % жителей РФ было вовлечено в практики инициативного бюджетирования в 2020 г., что говорит о серьёзном прогрессе в реализации подобных проектов за пятилетний период (с 2015). В то же время есть куда дальше развиваться: для отдельных территорий стран (Бразилия, Португалия, США) охват жителей достигает 25 %.

Для дотационных регионов инициативное бюджетирование имеет бо́льшее значение, чем для финансово обеспеченных субъектов РФ, которые на приемлемом уровне финансируют все полномочия в рамках традиционных бюджетных процедур (Векерле. 2022). К наиболее значимым факторам, влияющим на объёмы реализованных инициативных проектов, можно отнести долю средств граждан в общей стоимости проектов, среднюю длительность цикла реализации проекта, охват населения, время применения технологии и степень разнообразия отраслей, в которых она применялась.

Инициативное бюджетирование может стать определяющим фактором в реализации социальных и инфраструктурных проектов на местном уровне, что будет способствовать улучшению социально-экономической ситуации в регионах и увеличению доходов местных бюджетов.