Децентрализа́ция (от де... и централизация), политический процесс, характеризуемый расширением властных полномочий региональных или местных органов власти, при котором эти полномочия передаются с национального (государственного) уровня управления. Расширение спектра полномочий на уровне регионов и местных сообществ приводит к уменьшению полномочий у органов государственной власти. Децентрализация может осуществляться путём предоставления автономии либо дополнительных полномочий без формального автономного статуса. Политика децентрализации государственного управления является механизмом разрешения политических конфликтов внутри государства – как между разными уровнями власти, так и между частями государства, которые могут отличаться от политического центра этнически, культурно, экономически, исторически и т. д. Децентрализация основана на демократических принципах и механизмах, что способствует эффективному управлению и укреплению демократии.

История возникновения

Впервые термин «децентрализация» закрепляется «во Французском толковом словаре 1794 г. для обозначения новой формы организации государственной власти» (Гаспарян. 2016. С. 51). Несмотря на то что данный термин появился в годы Великой Французской революции в конце 18 в., в политической сфере его начали применять только в 1820-е гг. В 19 в. о децентрализации писали европейские, преимущественно французские, мыслители и государственные деятели: французский чиновник М. Блок в 1863 г. написал статью «Децентрализация» для своего «Политического словаря» («Dictionnaire général de la politique»); французский мыслитель А. де Токвиль изучал американский опыт децентрализации власти в работе «Демократия в Америке»; французский анархист П.-Ж. Прудон отмечал децентрализацию и федерацию в качестве двух путей развития общественного устройства.

В политической науке термин стал «зонтичным» и используется по отношению ко всем внутренним государственным процессам, в которых наблюдаются признаки «рассредоточения государственных полномочий и власти от национального центра к другим учреждениям на других уровнях управления» (Böckenförde. 2011. P. 1).

Децентрализация позволяет регионам и местным сообществам формировать управление собственной территорией, а также распределять полномочия между разными уровнями власти. Это особенно важно для государств, состоящих из этнических, религиозных, языковых и т. д. меньшинств. «Децентрализованные» полномочия позволяют каждому меньшинству заниматься проблемами в первую очередь своего сообщества, а для меньшинств сохранение и развитие их традиций, обычаев и укладов может быть критически важным вопросом. Предоставление «децентрализованных» полномочий способно приводить к снижению сецессионистских настроений.

Виды децентрализации

Политический учёный Д. Трейсман выделяет административную, политическую и фискальную децентрализацию с оговоркой, «что выделенные им три типа децентрализации являются "идеальными типами"» (цит. по: Гаспарян. 2013. С. 5). Административная децентрализация выражается в том, что политический центр «передаёт ряд управленческих полномочий в региональные органы власти и назначает для этого своих представителей» (Гаспарян. 2016. С. 57). Данный вид предусматривает подотчётность такого представителя исключительно политическому центру. В таком случае представитель занимается региональным развитием и осуществляет контрольно-надзорные функции.

Выделяют такие формы административной децентрализации, как деволюция, деконцентрация и делегация (делегирование). В британской политической традиции политическая децентрализация исторически получила название деволюции, которая предполагает передачу властных полномочий от политического центра (Лондона) этнически кельтским регионам – Шотландии, Уэльсу и Северной Ирландии. Деконцентрация подразумевает передачу властных полномочий политическим центром не собственно региону, т. е. региональной исполнительной и законодательной власти, а назначенному в регион представителю. Фактически деконцентрация представляет собой административную децентрализацию, отличаясь только большей степенью зависимости от политического центра. Делегирование полномочий означает ещё бо́льшую степень зависимости от политического центра, чем при деконцентрации, т. к. полномочия (вопросы местной политики, предоставления общественных благ исходя из локальных потребностей жителей) передаются не представителю политического центра, а «общественным организациям и корпорациям, не входящим в административно-политическую структуру организации власти» (Гаспарян. 2016. С. 58).

Политическая децентрализация предполагает, что «местная власть теоретически независима от государства, облачена полномочиями и ответственностью» (Трофимова. 2011. С. 36), т. е. что регионы могут самостоятельно принимать политические решения в сфере собственных компетенций. Политическая децентрализация может приводить к формированию региональных партий, которые отстаивают идеи децентрализации либо ведут деятельность, чтобы получить полномочия от политического центра.

Фискальная (бюджетная) децентрализация проявляется в «автономии доходов или доле расходов местных органов власти, финансируемых за счёт доходов из собственных источников» (Бухарский. 2021. С. 131). Регионы могут самостоятельно разрабатывать и принимать региональный бюджет, т. к. часть налогов и сборов, собранных на их территории, поступает напрямую в региональный бюджет. Также в рамках фискальной децентрализации регионы могут получать право на утверждение налоговой ставки. Выделяют 2 подвида фискальной децентрализации – децентрализацию государственных доходов и децентрализацию расходов. В первом случае политический центр осуществляет «увеличение размера трансфертов» (Гаспарян. 2016. С. 57) в региональный бюджет, во втором – регионы самостоятельно определяют расходы в социальной сфере.

Децентрализация бывает симметричной и асимметричной. Симметричная децентрализация предполагает, что все регионы, входящие в состав государства, имеют тот или иной вид децентрализации. Так, Испания, являясь унитарным государством, состоит из автономных сообществ, т. е. каждый регион обладает автономией, но при этом не имеет права на сецессию. У автономных сообществ есть собственные парламенты, органы исполнительной власти, но при этом у каждого региона собственный объём «децентрализованных» полномочий, что связано с развитием регионального национализма. Следовательно, если в регионе высокая поддержка националистических движений, политический центр предоставляет им больше полномочий. Конституция Испании (ст. 148) определяет широкий спектр полномочий, которые могут относиться к ведению автономных сообществ: от земледелия и лесного хозяйства до системы здравоохранения и социального обеспечения. В федеративных государствах децентрализация государственной власти выражается во внесении новых «децентрализационных» полномочий в соответствующие разделы (о разграничении полномочий между федеральным центром и регионами) федеративного договора и конституции. Асимметричная децентрализация означает, что в государстве есть один или несколько регионов, имеющих «децентрализованные» полномочия, остальные же регионы полностью подотчётны политическому центру. Асимметричной децентрализацией пользуется провинция Ачех в Индонезии, которая получила «децентрализованные» полномочия после прекращения Ачехского конфликта в 2005 г. Аландские острова в составе Финляндии имеют собственную армию, парламент, партии, бюджет. Остров Занзибар в составе Танзании имеет автономный статус, парламент и собственного президента (впрочем, этот пример является дискуссионным и может рассматриваться и как регионализация).

Децентрализация возможна в международных и субрегиональных интеграционных процессах, когда государство передаёт часть полномочий в орган, принимающий общие межгосударственные решения. Такую децентрализацию называют восходящей децентрализацией и интернационализацией полномочий. Примером восходящей децентрализации является Европейский союз, государства-члены которого передали часть государственных полномочий на надгосударственный уровень для принятия коллективных решений.

Положительным следствием децентрализации является снижение единоличного принятия решений национальным уровнем управления, т. к. децентрализация позволяет «распределять власть по вертикали» (Böckenförde. 2011. P. 10). Децентрализация меняет формат взаимодействия местных властей с гражданами, позволяет учитывать интересы меньшинств. В свою очередь, политический центр в лице национального правительства, передав часть полномочий, получает возможность сосредоточиться на решении более сложных и глобальных задач.

К негативным последствиям децентрализации относят «усиление местных элит, которые могут злоупотреблять властью» (Böckenförde. 2011. P. 10), неэффективное использование ресурсов региона, формирование новых меньшинств в составе тех регионов, которые получили «децентрализованные» полномочия, а также избыточное дублирование функций, которые уже реализуются политическим центром.