Зако́н-ра́мка (рамочный закон; от лат. lex – закон, писаный закон и quadrum – квадрат; базовый закон, скелетный закон, ориентирующий закон), закон, устанавливающий лишь общие принципы законодательного регулирования соответствующих общественных отношений, регламентирующий наиболее важные аспекты (например, цели, принципы, количественные параметры) той или иной сферы общественных отношений и предполагающий регулирование и конкретизацию значительного количества деталей иными нормативными правовыми актами.

Рамочный характер может так или иначе получать отражение в названии соответствующего закона [например, основной закон Германии до 2006, закон об основных (общих) принципах в бывшем СССР, базовый закон в Испании и т. п.], а может вытекать из его содержания. Являясь феноменом национального права, закон-рамка имеет аналоги и в международном праве. Например, это директивы в праве Европейского союза.

Существование и использование института закона-рамки может преследовать различные цели: например, повышение оперативности проведения реформ, обеспечение разумного соотношения унификации (централизации) и диверсификации (децентрализации) правового регулирования.

Обычно закон-рамка требует издания правовых актов меньшей юридической силы. В национальном законодательстве это может быть акт органа исполнительной власти или территориальной единицы государства. В связи с этим можно утверждать, что закон-рамка в ряде случаев ограничивает законодательную деятельность парламента. При этом такое ограничение может предприниматься парламентом добровольно, а может выступать конституционным императивом.

Добровольное самоограничение масштабов своей законодательной деятельности принятием закона-рамки парламент осуществляет с использованием института делегированного законодательства или аналогичных институтов: ограничиться принятием закона-рамки парламент может по собственной инициативе и по любому вопросу, делегировав законодательные полномочия по детальному регулированию данного вопроса иному субъекту – как правило, правительству. В Соединённом Королевстве закон-рамка всегда является делегирующим актом парламента.

В ряде государств набор требований, которым должен удовлетворять закон-рамка и конкретизирующий его акт, весьма обстоятельно регламентирован в конституции страны. Так, в действующей Конституции Испании 1978 г. (статьи 82, 83) определено, что базовые законы должны точно устанавливать цели и пределы делегирования, а также принципы и критерии, которыми необходимо руководствоваться при осуществлении делегации. Базовые законы не могут разрешать изменение самого базового закона, а также издание норм, имеющих обратную силу.

Закон-рамка в ряде случаев ограничивает законодательную деятельность парламента, при этом ограничение зачастую может выступать конституционным императивом. Такой императив устанавливается конституцией соответствующего государства, как правило, при осуществлении регулирования территориального устройства государства в качестве конституционного ограничения центральной власти в пользу власти региональной, органы которой тем самым уполномочиваются конституцией детально регулировать соответствующую сферу общественных отношений [Конституционное (государственное) право зарубежных стран. 2000. С. 431]. Такой подход характерен для конституций федеративных и регионализированных государств и содержится в конституционных положениях о разграничении компетенции между государством и регионами. Например, действующая Конституция Бразилии 1988 г. относит, в частности, к компетенции Союза определение основных направлений городского развития, установление принципов функционирования национальной системы транспорта, нормы общего характера об организации военной полиции и корпуса военных пожарных (ст. 21), а к исключительной законодательной компетенции Союза – основы национального образования, общие правила проведения торгов и заключения контрактов Союзом, штатами, Федеральным округом и муниципиями (ст. 22). Действующая Конституция Итальянской Республики 1948 г. по вопросам конкурирующей законодательной компетенции государства и автономных областей резервирует за государством право установления лишь основных принципов в соответствующих сферах правового регулирования (ст. 117).

Действующая Конституция РФ 1993 г. в статьях о разграничении компетенции между Федерацией и её субъектами также наделяет Федерацию правом принимать по некоторым вопросам лишь такие федеральные законы, которые должны относиться к категории закона-рамки. Например, к исключительной компетенции РФ Конституция относит установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, научно-технологического, социального, культурного и национального развития РФ; установление единых правовых основ системы здравоохранения, системы воспитания и образования; установление правовых основ единого рынка (пункты «е», «ж» ст. 71). Вопросы совместной компетенции РФ и её субъектов согласно Конституции включают, среди прочего, общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры, физической культуры и спорта, молодёжной политики; установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ, организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (пункты «е», «и», «н» ст. 72). Следует отметить, что конституции СССР также содержали формулировки, которые можно оценить как правовые основания для принятия по многим вопросам законов СССР лишь как законов рамочного характера. Например, в соответствии с п. 4 ст. 73 Конституции СССР 1977 г. ведению СССР подлежало установление основ законодательства Союза ССР и союзных республик.

Соответственно, принятые на основе приведённых конституционных положений общенациональные законы относятся к категории закона-рамки. Это Основы законодательства Союза ССР и республик, а также Основы законодательства Российской Федерации (из действующих – Основы законодательства Российской Федерации о культуре и Основы законодательства Российской Федерации о нотариате), а также некоторые иные федеральные законы, например Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Императив о праве принятия парламентом по некоторым вопросам лишь таких законов, которые относятся к категории закона-рамки, устанавливается в ряде государств при регулировании их конституциями не только вертикальных, но и горизонтальных отношений – отношений между органами публичной власти одного уровня. Например, действующая Конституция Франции 1958 г. предоставляет парламенту по целому ряду вопросов право принимать законы, определяющие лишь основные принципы. К числу таких вопросов относятся организация национальной обороны, региональное и местное самоуправление, образование, охрана окружающей среды, вещное и обязательственное право, трудовое право (ст. 34). Детальное регулирование данных вопросов в соответствии со ст. 37 Конституции Франции осуществляется регламентарной властью, т. е. относится к компетенции президента и правительства Франции.

Рассмотренные случаи принятия закона-рамки предполагают осуществление конкретизирующего регулирования правовыми актами меньшей юридической силы. Однако в редких случаях положения закона-рамки дополняются и конкретизируются актами такой же и даже бо́льшей юридической силы. Например, нормы рамочного Федерального закона № 67-ФЗ дополняются и конкретизируются не только региональными законами, но и рядом федеральных законов и даже Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», чья юридическая сила превышает силу упомянутого закона-рамки. Это объясняется разветвлённостью федерального регулирования отношений, связанных с народными голосованиями, что, в свою очередь, обусловлено наличием нескольких видов федеральных народных голосований (выборов Президента РФ, депутатов Государственной Думы и референдума РФ), правовое регулирование которых нуждается как в детализации, так и в унификации. Как видно, закон-рамка может выступать аналогом общей части кодифицированных законов.

Границы, создаваемые законом-рамкой для последующего правового регулирования, имеют неодинаковую степень жёсткости. Закон-рамка может требовать лишь дополнения конкретизирующим законодательством его положений при строгом их воспроизводстве, а может задавать параметры, допускающие большую или меньшую дискрецию при осуществлении конкретизирующего регулирования. Оба подхода можно обнаружить, например, в Федеральном законе от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ: его положения, устанавливающие единый срок полномочий депутатов законодательного органа любого субъекта Федерации, основания досрочного прекращения полномочий законодательного органа и главы исполнительной власти региона, обязательное включение прокурора субъекта Федерации в число субъектов права законодательной инициативы в любом региональном парламенте, формы выдвижения кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта РФ и т. п., подлежат обязательному и дословному воспроизводству в законодательстве всех субъектов Федерации. Вместе с тем данный федеральный закон содержит нормы, создающие для региональных законодателей более или менее широкий коридор усмотрения. Это, например, нормы, касающиеся численности депутатов представительных органов, количества подписей депутатов органов местного самоуправления, необходимых для выдвижения кандидата на должность высшего должностного лица субъекта РФ, и т. п.

Некоторые российские авторы (например, Ю. Г. Арзамасов) к категории законов-рамок относят модельные правовые акты, в том числе законы (Нормография. 2009. С. 58), устанавливающие рекомендуемые образцы регулирования определённой сферы общественных отношений. Модельные акты принимаются международными организациями, а также парламентами и правительствами стран и адресованы, как правило, органам территориальных частей соответствующего государства или межгосударственного союза. Их рекомендательный характер не позволяет считать их создающими юридические рамки для субъектов, которым они адресованы. Поэтому отнесение их к категории закона-рамки вряд ли оправданно.