Федера́льная резе́рвная систе́ма (ФРС, Federal Reserve system, the Fed), центральный банк США, созданный в соответствии с законом о Федеральной резервной системе (1913).

ФРС отвечает за пять направлений экономической политики: проведение денежно-кредитной политики (ДКП); поддержание финансовой стабильности; надзор и регулирование финансовых организаций; обеспечение стабильности и развитие национальной платёжной системы и наличного денежного обращения; защиту прав потребителей финансовых услуг.

ФРС, как и многие другие центральные банки, является независимым государственным учреждением, потому что решения ФРС не должны утверждаться президентом или иным представителем правительства. В то же время ФРС остаётся подотчётным общественности и Конгрессу США, который и установил цели денежно-кредитной политики.

История создания ФРС

Одной из целей создания ФРС в 1913 г. была стабилизация американской банковской системы для предотвращения периодов банковской паники (событий, характеризующихся массовым изъятием наличности с банковских счетов и приостановкой платежей), часто происходивших до этого. Законы о национальных банках 1860-х гг. создали условия, в которых большая часть банкнот в стране выпускалась национальными банками (коммерческие банки с лицензией федерального правительства, англ. national chartered banks). Объём банкнот, которые мог выпустить национальный банк, был привязан к количеству государственных облигаций США, которыми владел банк. Таким образом, предложение банкнот слабо реагировало на изменения спроса на деньги. Новости о том, что в одном банке заканчиваются наличные, часто вызывали панику в других банках, поскольку обеспокоенные клиенты спешили снять деньги до того, как их банк обанкротится. Если большое количество банков не могло удовлетворить внезапный спрос на наличные деньги, то это приводило к массовым банкротствам банков.

Одной из важных особенностей банковской системы США после Гражданской войны было почти полное отсутствие банковских отделений. В результате в США были тысячи небольших банков с одним офисом (или отделением), разбросанных по всей стране. Однако реформирование банковской системы было затруднено из-за конфликта интересов как между банками, так и между федеральными и местными властями. Интересы крупных городских банков сталкивались с интересами банков в небольших городах и сельской местности. Также возникали конфликты относительно прав штатов и полномочий федерального правительства по регулированию банковской системы. В конце концов было найдено политическое решение и в декабре 1913 г. была создана Федеральная резервная система.

В законе о Федеральной резервной системе 1913 г. намеренно отвергнута концепция единого центрального банка. Вместо этого предусмотрена центральная банковская система с тремя ключевыми элементами: (1) Совет управляющих; (2) децентрализованная операционная структура из 12 резервных банков и (3) сочетание государственных и частных институтов. По закону ФРС больше не могла предоставлять коммерческие кредиты (выдавать кредиты физическим лицам и небанковским организациям), а чистая прибыль передавалась Министерству финансов США. Кроме того, ФРС получила в ведение национальную платёжную систему. Обработка платежей стала более эффективной и быстрой. Резервные банки предоставляли услуги по клирингу чеков для своих банков-участников, что сокращало время и затраты для банков на получение средств.

При создании ФРС Соединённые Штаты были географически разделены на 12 округов, каждый с отдельно созданным резервным банком. Границы округов были разделены по существовавшим в 1913 г. экономическим соображениям. Например, к подобным экономическим соображениям относились банковская, коммерческая, промышленная и сельскохозяйственная статистика, а также торговля, транспортные и коммуникационные связи, рост населения, конкурирующие интересы и др. (источник), поэтому границы не обязательно совпадают с линиями штатов. Децентрализованная операционная система была необходима, чтобы предотвратить концентрацию власти у центрального банка. Были опасения, что новый центральный банк будет управляться Уолл-стрит, поэтому для основателей было важно, чтобы банк не был сосредоточен на Нью-Йорке. Речь идет о конфликте интересов банкиров с Уолл-стрит, которые были заинтересованы в меньшем количестве резервных банков, чтобы самым крупным был резервный банк, расположенный в Нью-Йорке, тогда как банкиры/финансисты из других регионов хотели, чтобы количество резервных банков было как можно большим (Ghizoni. 2013). Каждый из 12 резервных банков должен был работать независимо от других резервных банков и наблюдательного совета, расположенного в Вашингтоне (Совет управляющих). Важнейшим инструментом денежно-кредитной политики в то время считалось установление процентной ставки отдельно каждым округом, т. е. в каждом округе были разные уровни ставок для кредитных организаций.

Федеральные резервные банки США 12 округов.Федеральные резервные банки США 12 округов.По мере того, как национальная экономика становилась всё более интегрированной и сложной благодаря достижениям в области технологий, связи, транспорта и финансовых услуг, эффективное проведение денежно-кредитной политики стало требовать более тесного сотрудничества и координации во всей финансовой системе. Частично это было достигнуто за счёт поправок к закону о Федеральной резервной системе в 1933 и 1935 гг., которые заложили основу современного Комитета по операциям на открытом рынке (англ. Federal Open Market Committee, FOMC).

Структура ФРС

Совет управляющих – руководящий орган ФРС, состоящий из 7 членов, назначаемых президентом США и утверждаемых Сенатом, непосредственно подотчётен Конгрессу. Совет управляющих руководит работой ФРС по достижению целей и выполнению обязанностей, возложенных законом о Федеральной резервной системе. Совет наблюдает за операциями 12 резервных банков и разделяет с ними ответственность за надзор и регулирование определённых финансовых учреждений и видов деятельности. Председатель и заместитель председателя ФРС назначаются на должность сроком на 4 года, с возможностью повторного назначения ещё на 4 года.

Структура и функции Федеральной резервной системы.Структура и функции Федеральной резервной системы.12 резервных банков являются отдельными юридическими лицами и имеют собственный совет директоров из девяти человек. Коммерческие банки, являющиеся членами ФРС, владеют акциями Резервного банка своего округа и избирают шесть членов совета директоров Резервного банка; трое оставшихся членов назначаются Советом управляющих. У большинства резервных банков есть по крайней мере одно отделение, и у каждого отделения есть свой совет директоров. Директора филиалов назначаются либо Резервным банком, либо Советом управляющих. Директора служат связующим звеном между ФРС и частным сектором.

Комитет по операциям на открытом рынке – это орган, принимающий решения по денежно-кредитной политике. FOMC состоит из 12 членов с правом голоса: 7 членов Совета управляющих, президент Федерального резервного банка Нью-Йорка и 4 из 11 президентов Резервного банка, которые избираются на один год на ротационной основе. Все 12 президентов Резервного банка посещают заседания FOMC и участвуют в обсуждениях, но только президенты, которые в данный момент являются членами FOMC, могут принимать участие в голосовании.

Денежно-кредитная политика

Цели денежно-кредитной политики ФРС – поддержание максимальной занятости и ценовой стабильности и умеренных долгосрочных процентных ставок. Когда цены стабильны, долгосрочные процентные ставки остаются на умеренном уровне, поэтому цели ценовой стабильности и умеренных процентных ставок совпадают. Одновременное достижение цели максимальной занятости и ценовой стабильности называют двойным мандатом ФРС.

Каждый год FOMC объясняет в публичном заявлении, как он интерпретирует цели своей денежно-кредитной политики и принципы, лежащие в основе его стратегии по их достижению.

ФРС применяет в целом схожие с другими центральными банками подходы к проведению денежно-кредитной политики: последовательность и прозрачность действий центрального банка, решения принимаются на основе анализа текущей ситуации в экономике и прогноза её развития.

Основной инструмент ДКП – изменение целевого диапазона ставки по федеральным фондам (англ. federal funds rate). В границах целевого диапазона ставки по федеральным фондам депозитарные учреждения (банки, сберегательные и кредитные союзы) совершают операции на рынке межбанковского кредитования друг с другом. Снижение целевого диапазона означает смягчение ДКП, повышение – ужесточение ДКП.

ФРС, как и все центральные банки, обладает широким набором инструментов в своём распоряжении, но в обычное время ключевыми инструментами являются процентные ставки и покупка и продажа ценных бумаг на открытом рынке. В качестве дополнительных инструментов FOMC может использовать для поддержки ликвидности в банковской системе операции репо, операции постоянного действия, операции дисконтного окна, а также поддерживать ликвидность нестандартных контрагентов (небанковских посредников). ФРС также активно использует после Мирового финансового кризиса 2007-2009 гг. нестандартные инструменты ДКП, например forward guidance (заявление о намерениях относительно решений по ДКП в будущем), чтобы повлиять на ожидания участников рынка о будущем курсе ДКП. FOMC также принимает решения о начале/окончании покупки активов (количественное смягчение и кредитное смягчение, QE и CE), чтобы поддерживать функционирование рынков и способствовать созданию более мягких денежно-кредитных условий, снижая долгосрочные процентные ставки. Начиная с 2008 г. в результате 4 программ покупок активов (QE1-QE4) баланс ФРС вырос почти в 10 раз. В 2022 г. ФРС начала нормализовывать свой баланс (как и в период 2017–2019) раньше, чем изначально предполагалось, вследствие ускоряющейся инфляции и растущих инфляционных ожиданий.

Также в целях поддержки компаний и сохранения занятости в условиях локдаунов, вызванных пандемией COVID-19, в 2020 г. ФРС использовал инструменты, ранее широко не применявшиеся монетарными властями: специализированные кредиты, направленные на поддержку нефинансовых организаций.

Пересмотр стратегии ДКП в 2020 г.

По итогам проведённого пересмотра стратегии ДКП в 2019-2020 гг. FOMC стал придавать больший вес задаче поддержания максимальной занятости и интерпретировать цель по ценовой стабильности в терминах средней инфляции [т. н. average inflation targeting (AIT) таргетирование средней инфляции в гибкой форме].

• Целевое значение по инфляции – 2 %. После периодов, когда инфляция находится устойчиво ниже 2 %, ДКП ФРС будет направлена на достижение инфляции на уровне умеренно выше 2 % в течение некоторого времени (т. е. ФРС компенсирует периоды недолётов до цели). При этом ФРС не будет следовать определённой формуле, которая определяет это среднее значение.

• FOMC не устанавливает фиксированной цели по занятости, поскольку считает, что максимальный уровень занятости во многом определяется немонетарными факторами, влияющими на структуру и динамику рынка труда; эти факторы могут меняться со временем и не могут быть измерены. ФРС будет реагировать только на ожидаемое отклонение занятости вниз, а не в обе стороны, как было ранее, т. е. цель по безработице стала несимметрична.

Цели и причины пересмотра стратегии ДКП в 2020 г.

Пересмотр стратегии ФРС в 2020 г. был вызван следующими обстоятельствами.

Во-первых, с 2012 г. снизились оценки долгосрочных темпов роста экономики. Например, медианная оценка потенциального выпуска членами FOMC уменьшилась с 2,5 до 1,8 %. Основные причины - замедление роста населения и старение населения, снижение роста производительности.

Во-вторых, общий уровень процентных ставок упал как в США, так и во всём мире. Оценки нейтральной ставки по федеральным фондам существенно сократились с 4,25 % с начала 2012 г. до 2,5 % в 2020 г. Это снижение имеет серьёзные последствия для ДКП, поскольку процентные ставки приближаются к эффективной нижней границе (англ. effective lower bound), даже когда ДКП нейтральна. В результате у ФРС остаётся меньше возможностей для поддержки экономики во время экономического спада путём снижения ставки по федеральным фондам.

В-третьих, наблюдался рекордный по продолжительности рост занятости и уплощение (снижение чувствительности инфляции к изменению безработицы) кривой Филлипса. Прогнозы инфляции членов FOMC и аналитиков, основанные на предпосылке возвращения инфляции к цели, на протяжении 2010-х гг. оказывались выше её фактического значения. Причиной этого стало снижение равновесного уровня безработицы, в результате чего низкая фактическая безработица не приводила к перегреву на рынке труда и ускорению инфляции. Так, медианная оценка естественного уровня безработицы членов FOMC снизилась с 5,5 % в 2012 г. до 4,1 % в 2020 г. Снижение наклона кривой Филлипса в экономике США произошло из-за фундаментальных изменений в экономике: возросшей глобализации и глобальной конкуренции, повлёкших за собой глобальный рост предложения рабочей силы. Конкуренция со стороны развивающихся стран привела к замедлению роста зарплат в США и снижению частоты изменения цен фирмами, в том числе из-за более низкой и менее волатильной инфляции. Указанные события, а также повышение среднего возраста трудоспособного населения в развитых странах и расширение влияния Китая в мировой экономике стали причинами снижения инфляционных ожиданий и инфляционного давления в мире.

Коммуникация

ФРС стремится максимально оперативно и полно раскрывать информацию о целях, принципах, мерах своей ДКП, о причинах и ожидаемых результатах принимаемых решений.

Информация о ДКП раскрывается через официальные документы [пресс-релизы, протоколы заседаний (т. н. minutes), точечные диаграммы ожиданий членов FOMC по процентным ставкам (т. н. dot-plots), доклады о ДКП, установочные документы и иные регулярные информационно-аналитические материалы], пресс-конференции, встречи и интервью с представителями СМИ, деловым и научным сообществом, иные формы коммуникаций.

Председатель Федеральной резервной системы Бен Бернанке во время пресс-конференции в штаб-квартире ФРС. 2013.Председатель Федеральной резервной системы Бен Бернанке во время пресс-конференции в штаб-квартире ФРС. 2013.FOMC проводит восемь заседаний в год, при необходимости могут быть проведены незапланированные (экстренные) заседания.

Заседание Совета управляющих Федеральной резервной системы США. 2013.Заседание Совета управляющих Федеральной резервной системы США. 2013.Во внешней коммуникации ФРС придерживается политики индивидуального голоса (множественности голосов). Члены FOMC и неголосующие президенты резервных банков могут выражать в выступлениях свои собственные мнения о том, как должна проводиться ДКП и какие решения целесообразно принимать, но воздерживаясь от комментирования мнений коллег и раскрытия общественности своих взглядов до публикации minutes. Таким образом, экономические агенты могут получать ценную информацию относительно различий во взглядах, превалирующих мнений в FOMC и использовать её, чтобы сформировать мнение о будущей политике. Это может улучшать краткосрочную предсказуемость решений по ДКП и обеспечивать более плавную подстройку экономики к решениям по ставке.