Федеральные округа
Федера́льные округа́, вид административных единиц в структуре территориальной организации государства, созданных в целях повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений.
Правовое регулирование
Федеральные округа наряду с другими территориальными образованиями являются составной частью ряда государств, однако цели их создания и конституционно-правовой статус существенно различаются. В зарубежных странах территории, определяемые как федеральные округа, по своему статусу больше напоминают федеральные территории. Такие федеральные округа есть в США (Федеральный округ Колумбия), Австралии (Австралийская столичная территория), Аргентине (автономный город Буэнос-Айрес), Бразилии (Федеральный округ Бразилиа), Венесуэле (Федеральный округ Каракас) и ряде других стран (Ирхин. 2017. № 6. С. 30–37).
Федеральными округами обычно признаются столицы государств с прилегающей территорией, необходимой для её развития. В одних странах федеральные округа находятся в ведении центральных властей, которыми фактически и управляются (например, округ Колумбия в США находится в ведении Конгресса США); в других странах федеральные округа обладают достаточной самостоятельностью в плане реализуемой ими компетенции, нередко такой же по объёму, как и у иных внутригосударственных образований (федеральный округ Бразилиа). В ряде стран федеральный округ имеет даже своё представительство в парламенте (в одной из его палат), однако неравное по сравнению с субъектами федерации (США, Нигерия, Пакистан и др.), за исключением Бразилии, где федеральный округ представлен в сенате таким же количеством сенаторов, как и каждый штат. При всех имеющихся особенностях управления федеральными округами основная цель их создания заключается в сохранении у центральных властей влиятельных инструментов контроля за данными территориальными единицами.
Практика создания федеральных округов в России, каждый из которых объединяет территории нескольких субъектов РФ, практически не имеет аналогов в зарубежных государствах. Федеральные округа в РФ были созданы Президентом РФ в мае 2000 г. (Указ Президента РФ от 13 мая 2000 № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе») для поддержания единства государственной власти и обеспечения реализации конституционных полномочий главы государства путём назначения в них своих полномочных представителей. Хотя такой вид территориальной единицы непосредственно не предусмотрен Конституцией РФ, правовой основой для их создания послужило положение Конституции РФ, наделяющее Президента РФ правом назначать и освобождать своих полномочных представителей (п. «к» ст. 83).
На законодательном уровне также отсутствует определение понятия федерального округа. Принципы организации и изменения состава федеральных округов в нормативных правовых актах РФ не установлены. Но это не даёт оснований утверждать, что их создание производилось в зависимости от ведомственного, отраслевого или иных критериев, характерных, например, для военных округов Вооружённых Сил РФ как военно-административных единиц. Принятие в 2000 г. решения о создании федеральных округов было обусловлено постановкой таких первоочередных задач, как: укрепление системы государственной власти и восстановление управляемости государства, обеспечение его устойчивости и суверенности, улучшение условий для контроля над деятельностью территориальных органов федеральных органов государственной власти – т. е. для решения тех задач, которые вытекают из верховенства Конституции РФ, определяют ценность заложенных в ней принципов федеративного государства.
Первоначально было создано семь федеральных округов: Центральный, Северо-Западный, Северо-Кавказский, Приволжский, Уральский, Сибирский и Дальневосточный. Каждый федеральный округ включал территории нескольких субъектов РФ. В последующем неоднократно происходили изменения в структуре и наименованиях федеральных округов. Так, уже в июле 2000 г., т. е. через месяц после создания федеральных округов в июне 2000 г., наименование «Северо-Кавказский федеральный округ» было заменено на «Южный федеральный округ» (Указ Президента РФ от 21 июня 2000 № 1149 «Вопросы обеспечения деятельности аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах»).
Количество федеральных округов в 2010 г. увеличилось до восьми, когда из состава Южного федерального округа был выделен вновь созданный Северо-Кавказский федеральный округ (Указ Президента РФ от 19 января 2010 № 82 «О внесении изменений в перечень федеральных округов, утверждённый Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 № 849» и Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»). Затем в 2014 г., после присоединения к Российской Федерации Республики Крым и образования в РФ Республики Крым и города федерального значения Севастополь, на их основе был создан Крымский федеральный округ (Указ Президента РФ от 21 марта 2014 № 168 «Об образовании Крымского федерального округа»).
Таким образом, количество федеральных округов возросло до девяти, однако уже в 2016 г. общее количество федеральных округов вновь вернулось к восьми, поскольку Крымский федеральный округ был присоединён к Южному федеральному округу (Указ Президента РФ от 28 июля 2016 № 375 «О Южном федеральном округе»).
Ещё одно изменение, затронувшее состав федеральных округов, произошло в 2018 г., когда два субъекта РФ – Республика Бурятия и Забайкальский край – были выведены из Сибирского федерального округа и введены в Дальневосточный федеральный округ (Указ Президента РФ от 3 ноября 2018 № 632 «О внесении изменений в перечень федеральных округов, утверждённый Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 № 849»).
Все изменения в системе федеральных округов, равно как и определение территориальных границ федеральных округов, осуществляются исключительно Президентом РФ без согласования с какими-либо органами публичной власти. При формировании практически всех федеральных округов в той или иной мере учитывалось традиционно-историческое и естественно-географическое деление территории России. В каждом федеральном округе определены города – центры, в которых находятся и осуществляют свою деятельность полномочные представители Президента РФ.
Хотя федеральные округа в России охватывают территории нескольких субъектов РФ, их создание само по себе не затрагивает федеративного устройства РФ как такового. Их создание не означает укрупнения субъектов РФ. В отличие от субъектов РФ, в федеральных округах отсутствуют собственные органы государственной власти, нет своей территории и населения, отсутствуют иные признаки государственно-территориального образования [конституция (устав), законодательство, государственная собственность, включая бюджет и др.].
Создание федеральных округов и назначение в них полномочных представителей Президента РФ повлекло формирование на уровне федеральных округов отдельными федеральными органами государственной власти и государственными органами своих территориальных органов, либо представительств, либо подразделений по федеральному округу, не имеющих статуса территориального органа или представительства. С учётом того, что территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не реализуют нормотворческие функции, на уровне федеральных округов не осуществляется собственное нормативное правовое регулирование.
Федеральные округа нельзя отождествлять и с федеральными территориями – новым видом территориальных образований, появившимся после внесения в 2020 г. поправки в Конституцию РФ (ст. 67; Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти»).
Федеральные территории создаются на основании федеральных законов, а не указов Президента РФ, как федеральные округа, наделены собственной системой органов публичной власти (включая выборные органы) с установленным набором полномочий, собственностью и некоторыми другими атрибутами публично-правового образования (см., например, Федеральный закон от 22 декабря 2020 № 437-ФЗ «О федеральной территории «Сириус»).
Сохранение функционирования федеральных округов в настоящее время вызвано необходимостью оптимизации государственного управления в рамках федеральной компетенции и обеспечения проведения на территории федерального округа основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых президентом страны. Полномочные представители Президента РФ осуществляют контроль за тем, чтобы решения федеральных органов государственной власти исполнялись надлежащим образом. Кроме того, они участвуют в реализации кадровой политики главы государства, поскольку на них возложена обязанность согласования кандидатур для назначения на отдельные должности федеральной государственной службы и кандидатур для назначения (утверждения) на иные должности в пределах федерального округа.
После почти двадцатилетнего существования федеральных округов всё большее значение приобретает социально-экономический интеграционный аспект их существования, т. к. одной из наиболее важных экономических задач федерализма в России является выравнивание уровней социально-экономического развития и финансово-бюджетного состояния субъектов Федерации (Авдеев. 2017. № 6. С. 243–246).
Федеральные округа имеют стратегическое значение для территориального развития РФ. С их помощью обеспечивается осуществление межрегионального уровня координации деятельности органов публичной власти в стране. Объединение субъектов РФ в федеральные округа активизирует появление общих для регионов экономических, социальных и других связей, создаёт условия их консолидации, выравнивания асимметрии социально-экономического развития и в конечном счёте укрепления единства экономического и правового пространства, территориальной целостности государства.
Основные характеристики федеральных округов Российской Федерации
Федеральные округа на карте Российской Федерации. Границы государств показаны по состоянию на 1 января 2022.Федеральные округа значительно отличаются от экономических районов России. В составе Центрального федерального округа (ЦФО) находятся все субъекты Российской Федерации Центрального и Центрально-Чернозёмного экономических районов. Площадь ЦФО 650 205 км2 (2021, 3,80 % площади страны, 6-е место), численность населения 39 млн 251 тыс. человек (1-е место в России, 26,87 %), плотность населения 60,37 чел./км2 (1-е место в России, в 7,1 раза выше среднероссийской). Центр федерального округа – Москва. Состав ЦФО: город федерального значения Москва и области – Белгородская, Брянская, Владимирская, Воронежская, Ивановская, Калужская, Костромская, Курская, Липецкая, Московская, Орловская, Рязанская, Смоленская, Тамбовская, Тверская, Тульская, Ярославская.
Северо-Западный федеральный округ (СЗФО) объединяет Северный, Северо-Западный и Калининградский, состоящий из одного субъекта Российской Федерации – полуэксклава (Калининградская область), экономические районы. Площадь СЗФО 1 686 972 км2 (2021, 9,85 % площади страны, 4-е место), численность населения 13 млн 942 тыс. человек (5-е место в России, 9,55 %), плотность населения 8,26 чел./км2 (5-е место в России, 96,7 % среднероссийской). Центр федерального округа – Санкт-Петербург. Состав СЗФО: город федерального значения Санкт-Петербург, Архангельская (включая Ненецкий автономный округ), Вологодская, Калининградская, Ленинградская, Мурманская, Новгородская, Псковская области, республики Карелия и Коми.
Приволжский федеральный округ (ПФО) локализован в междуречье Волги и Камы, с запада ограничен субъектами Российской Федерации, по которым протекает река Сура, с востока – Уральскими горами, с юго-востока – границей России и Казахстана. Федеральный округ состоит из всех субъектов Российской Федерации Волго-Вятского экономического района, пяти из восьми субъектов Российской Федерации Поволжского экономического района (кроме Астраханской, Волгоградской областей и Калмыкии) и четырёх субъектов Российской Федерации Уральского экономического района к западу от Уральских гор. Площадь Приволжского федерального округа 1 036 975 км2 (2021, 6,05 % площади страны, 5-е место), численность населения 29 млн 71 тыс. человек (2-е место в России, 19,82 %), плотность населения 28,03 чел./км2 (4-е место в России, в 3,3 раза выше среднероссийской). Центр федерального округа – Нижний Новгород. Состав ПФО: все республики Поволжья (Башкортостан, Марий Эл, Мордовия, Татарстан, Удмуртия, Чувашия), Пермский край, Кировская, Нижегородская, Самарская, Саратовская, Ульяновская, Пензенская и Оренбургская области.
Южный федеральный округ (ЮФО) включает пять субъектов Российской Федерации Северо-Кавказского экономического и три субъекта Российской Федерации Поволжского экономического районов. Площадь Южного федерального округа 447 821 км2 (2021, 2,61 % площади страны, 7-е место), численность населения 16 млн 483 тыс. человек (4-е место в России, 11,29 %), плотность населения 36,81 чел./км2 (3-е место в России, в 4,3 раза выше среднероссийской). Центр федерального округа – Ростов-на-Дону. Современный состав ЮФО: Севастополь, республики Адыгея, Калмыкия и Крым, Краснодарский край, Астраханская, Волгоградская и Ростовская области.
Северо-Кавказский федеральный округ (СКФО) составляет примерно 45 % площади Северо-Кавказского экономического района (без Краснодарского края, республик Адыгея и Крым, города федерального значения Севастополь и Ростовской области). Площадь СКФО 170 439 км2 (2021, 1,0 % площади страны, 8-е место), численность населения 9 млн 967 тыс. человек (7-е место в России, 6,87 %), плотность населения 58,48 чел./км2 (2-е место в России, в 6,8 раза выше среднероссийской). Центр федерального округа – Пятигорск. Состав СКФО: республики Северного Кавказа (Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Северная Осетия – Алания, Чечня), Ставропольский край.
Уральский федеральный округ (УФО) объединяет три субъекта Российской Федерации Западно-Сибирского экономического района и три субъекта, относящихся к Уральскому экономическому району. Площадь УФО 1 818 497 км2 (2021, 10,62 % площади страны, 3-е место), численность населения 12 млн 330 тыс. человек (6-е место в России, 8,44 %), плотность населения 6,78 чел./км2 (6-е место в России, в 1,3 раза ниже среднероссийской). Центр федерального округа – Екатеринбург. Состав УФО: Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, Тюменская, Курганская, Свердловская, Челябинская области.
Сибирский федеральный округ (СФО) включает все субъекты Российской Федерации Западно-Сибирского и Восточно-Сибирского экономических районов, кроме Тюменской области и автономных округов. Площадь СФО 4 361 727 км2 (2021, 25,47 % площади страны, 2-е место), численность населения 17 млн 4 тыс. человек (3-е место в России, 11,60 %), плотность населения 3,90 чел./км2 (7-е место в России, в 2,2 раза ниже среднероссийской). Столица федерального округа – Новосибирск. Состав СФО: республики Алтай, Тыва, Хакасия, Алтайский и Красноярский края, Иркутская, Кемеровская, Новосибирская, Омская, Томская области.
Дальневосточный федеральный округ (ДФО) совпадает с Дальневосточным экономическим районом. Площадь ДФО 6 952 555 км2 (2021, 40,60 % площади страны, 1-е место), численность населения 8 млн 124 тыс. человек (8-е место в России, 5,56 %), плотность населения 1,17 чел./км2 (8-е место в России, в 7,3 раза ниже среднероссийской). Центр федерального округа в 2000–2018 гг. – Хабаровск, с 2018 г. – Владивосток. Состав ДФО: республики Бурятия и Саха (Якутия), Забайкальский, Камчатский, Приморский и Хабаровский края, Амурская, Магаданская и Сахалинская области, Чукотский автономный округ и Еврейская автономная область.
Ключевой задачей функционирования федеральных округов является повышение управляемости путём снижения поляризации – весьма значительных различий между уровнями экономического развития субъектов Федерации.