Подгото́вка прое́кта нормати́вного правово́го а́кта, совокупность последовательных организационных и иных действий, связанных с разработкой предварительного текста нормативного правового акта в целях его последующего рассмотрения и принятия (утверждения) уполномоченными должностными лицами, представительными органами государственной (муниципальной) власти, федеральными органами исполнительной власти, иными органами государственного управления или путём вынесения на референдум.

Подготовка проекта нормативного правового акта является составной частью начальной стадии правотворческого процесса – правотворческой инициативы и направлена на создание его будущего текста.

Принятие решения о подготовке проекта нормативного правового акта

Непосредственно подготовке проекта нормативного правового акта предшествует этап принятия решения о самой необходимости его разработки, в который включается комплекс мер, направленных на изучение потребности именно в нормативном регулировании конкретных общественных отношений, анализ правоприменительной и судебной практики, определение и выбор вида нормативного правового акта, подлежащего разработке (например, проект федерального закона, указа Президента РФ, приказа федерального органа исполнительной власти). Помимо этого, необходимо определиться с вопросом о подготовке нового проекта нормативного правового акта или о достаточности разработки поправок (отмены или признания недействующими) к существующим нормативным правовым актам.

Кроме того, следует оценить достаточность государственных финансовых и иных ресурсов (управленческих, кадровых), которые потребуются для реализации будущего нормативного правового акта, а также проанализировать правовые, экономические, социальные и иные последствия его применения.

Ж.-Ж. Руссо отмечал, что «мудрый законодатель не начинает с написания хороших законов, а исследует предварительно, сможет ли народ, для которого он эти законы предназначает, вынести их» (Руссо. 2019. С. 44).

Решение о подготовке проекта нормативного правового акта принимается в зависимости от конкретных обстоятельств различными органами или должностными лицами. В системе государственного управления часто проекты федеральных законов, иных нормативных правовых актов разрабатываются на основании решения Президента РФ, оформленного в виде поручения или указания в адрес Правительства РФ или конкретного федерального органа исполнительной власти. В свою очередь Правительство РФ во исполнение решения Президента РФ или по собственной инициативе (по инициативе одного из министерств) вправе принимать решение о подготовке проекта нормативного правового акта и давать поручения об этом федеральным органам исполнительной власти.

Иные правотворческие субъекты принимают решение о необходимости подготовки проекта нормативного правового акта в соответствии со своими внутренними правилами.

Организация эффективной подготовки проектов нормативных правовых актов непосредственно связана с продуманным планированием этого процесса.

План законопроектной деятельности

Правительство РФ ежегодно утверждает план законопроектной деятельности, за подготовку которого отвечает Министерство юстиции РФ. Данный план готовится на основании предложений федеральных органов исполнительной власти и принимается в целях реализации мероприятий, предусмотренных основными направлениями деятельности Правительства РФ, программами социально-экономического развития государства и иными программными документами Президента РФ и Правительства РФ. Порядок разработки и исполнения указанного плана установлен Положением о законопроектной деятельности Правительства РФ, утверждённым постановлением Правительства РФ от 30 апреля 2009 г. № 389 «О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации».

В том случае, если подписанный Президентом РФ федеральный закон предусматривает необходимость разработки значительного количества подзаконных актов (постановления Правительства РФ или ведомственные приказы) или внесение изменений в уже принятые такие акты, Аппарат Правительства РФ также готовит и утверждает отдельные планы подготовки соответствующих проектов нормативных правовых актов, ответственными за разработку которых назначаются федеральные органы исполнительной власти согласно их компетенции.

Федеральные органы исполнительной власти утверждают ведомственные приказы о плане законопроектной деятельности на очередной год, основанные на соответствующем плане Правительства РФ.

В Государственной Думе и Совете Федерации также ежегодно разрабатывается и утверждается план реализации Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ в части законодательного обеспечения указанного Послания.

Этапы подготовки проекта нормативного правового акта

После принятия решения о необходимости разработки проекта нормативного правового акта и планирования этой деятельности исполнители приступают непосредственно к подготовке проектов нормативных правовых актов, которую принято разделять на отдельные подэтапы: предварительные работы, предшествующие составлению текста проекта; выработка текста первоначального варианта проекта; обсуждение, доработка и согласование проекта (Правотворчество в СССР. 1974. С. 176).

Предварительные работы

Предварительные работы, предшествующие составлению текста проекта нормативного правового акта, связаны с определением исполнителей, составлением графика подготовки проекта, подбором необходимых материалов и документов, а также в случае необходимости с разработкой концепции будущего акта.

В РФ в зависимости от вида инициативного правотворческого органа подготовка проекта нормативного правового акта организуется различными способами. Например, проекты указов Президента РФ или проекты федеральных законов готовятся сотрудниками Государственно-правового управления Президента РФ. Проекты федеральных законов, разрабатываемых для последующего внесения в Государственную Думу Правительством РФ, постановлений Правительства РФ, а также ведомственных приказов чаще всего готовятся специалистами профильных и правовых департаментов федеральных органов исполнительной власти, отвечающих за реализацию государственной политики в определённой сфере.

В Государственной Думе РФ подготовкой проектов федеральных законов занимаются сотрудники конкретных комитетов во взаимодействии со специалистами Правового управления Государственной Думы. Нередко для подготовки проекта нормативного правового акта создаются совместные рабочие группы, включающие депутатов Государственной Думы, сенаторов РФ, представителей различных федеральных органов исполнительной власти, коммерческих организаций, отраслевых ассоциаций, научных и образовательных учреждений. Особенно результативным такой способ организации зарекомендовал себя при подготовке актуальных проектов нормативных правовых актов межотраслевого характера, требующих привлечения специалистов различных направлений.

В вопросе организации правотворческого процесса заслуживает внимания реализованная в Канаде уникальная модель: подготовка проектов нормативных правовых актов осуществляется исключительно сотрудниками Министерства юстиции Канады, прикомандированными к остальным министерствам. Такая модель направлена на повышение профессионального уровня и независимости от ведомственного влияния на проекты актов (Томпсон. 2006. С. 17–20).

Широко распространённой также является практика подготовки проекта нормативного правового акта по собственной инициативе различными организациями, специализирующимися на профессиональной лоббистской или общественно-политической деятельности (юридические и консалтинговые компании, политические партии, профессиональные союзы и некоммерческие общественные организации).

В отношении проектов наиболее сложных нормативных правовых актов может быть разработана концепция будущего акта. Согласно п. 3 Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов, утвержденных постановлением Правительства РФ от 2 августа 2001 г. № 576 «Об утверждении основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов», концепцией законопроекта является документ, определяющий основную идею, цели и предмет правового регулирования, круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта, их новые права и обязанности, место будущего закона в системе действующего законодательства.

Помимо этого, важной частью концепции является общая характеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений с приложением анализа действующих в этой сфере нормативных правовых актов, с указанием пробелов и противоречий, а также предложений по наиболее эффективному устранению имеющихся недостатков правового регулирования. В целом «концепция закона должна представлять собой научно обоснованную модель реализации государственной политики в экономической, социальной и иных сферах» (Нормография. 2020. С. 220).

В случае если стоит задача масштабного совершенствования правового регулирования важнейших сфер общественных отношений, может быть разработана концепция развития определённой отрасли законодательства. Так, например, в соответствии с Указом Президента РФ от 18 июля 2008 г. № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации» была разработана Концепция развития гражданского законодательства (Концепция … 2009), на основе которой были подготовлены проекты федеральных законов о внесении изменений в Гражданский кодекс РФ, бо́льшая часть из которых на сегодняшний день уже приняты в качестве поправок в указанный кодекс.

Методология предварительной подготовки концепции будущего проекта нормативного правового акта или развития определённой отрасли законодательства позволяет на научной основе готовить всесторонне проработанные и обоснованные, комплексные и взаимоувязанные с действующим регулированием проекты нормативных правовых актов, повышать эффективность в целом правового регулирования.

Как было отмечено выше, при подготовке проекта нормативного правового акта одним из важнейших вопросов является вид такого будущего акта. В правовой системе РФ компетенцией непосредственно принятия нормативных правовых актов (следовательно, и правом подготовки их проектов) наделены различные должностные лица, органы государственной (муниципальной) власти, а также иные органы государственного управления. Совокупность указанных лиц и органов образуют цельную и разноуровневую по юридической силе принимаемых нормативных правовых актов взаимосвязанную систему правотворческих субъектов.

Так, проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов принимаются (одобряются) в Государственной Думе и Совете Федерации Федерального Собрания РФ. И федеральные конституционные, и федеральные законы принимаются по предметам ведения РФ, указанным в ст. 71 Конституции РФ. В частности, к ведению РФ отнесены вопросы федеративного устройства и территории РФ, регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина, внешней политики и международных отношений.

Федеральные законы также принимаются по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, указанным в ст. 72 Конституции РФ (в частности, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, другими природными ресурсами, сельское хозяйство, вопросы образования, науки и культуры).

Указы Президента, имеющие нормативный характер, издаются по вопросам, необходимым для реализации полномочий главы государства, предусмотренных гл. 4 Конституции РФ. Согласно ч. 3 ст. 80 Конституции РФ Президент РФ, в соответствии с Конституцией и федеральными законами, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства.

Правительство РФ согласно ст. 115 Конституции РФ издаёт постановления на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, указов, распоряжений, поручений Президента РФ, а также обеспечивает их исполнение. Детальный порядок подготовки проектов постановлений Правительства урегулирован в соответствии с ч. 3 ст. 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (далее – ФКЗ «О Правительстве»), Регламентом Правительства РФ, утверждённым постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260. Круг вопросов, по которым Правительство вправе издавать постановления, очень широк и в общих чертах обозначен исходя из его функций и полномочий, главным образом в сфере социально-экономического развития государства (статьи 13–25 ФКЗ «О Правительстве»).

Ещё одним важным источником права в российской правовой системе являются ведомственные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, реализующих государственную политику в определённых сферах. В системе федеральных органов исполнительной власти правом издания нормативных правовых актов наделены министерства, а также федеральные службы, подчинённые Президенту РФ или Правительству РФ.

Правом издания актов, имеющих нормативный характер и обязательных к применению, также наделён ряд органов государственного управления, не являющихся федеральными органами исполнительной власти. К ним относятся Центральный банк РФ, отдельные государственные корпорации (например, Госкорпорация «Росатом»), а также ряд государственных внебюджетных фондов (в частности, Пенсионный фонд РФ). Отдельными полномочиями, связанными с принятием нормативных правовых актов, наделена также Центральная избирательная комиссия.

Центральный банк по вопросам своей компетенции вправе издавать нормативные акты в форме указаний, положений и инструкций [ст. 7 Федерального закона от 10 июля 2002 № 86–ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»].

Полномочия Госкорпорации «Росатом» в части нормативно-правового регулирования отдельных отношений в области атомной энергии установлены в ст. 8 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 317–ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом"».

Пенсионный фонд РФ уполномочен принимать нормативные правовые акты в случаях, предусмотренных федеральными законами или постановлениями Правительства РФ [например, п. 2 ст. 8 Федерального закона от 1 апреля 1996 № 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учёте в системе обязательного пенсионного страхования»].

Согласно п. 13 ст. 21 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67–ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» Центральная избирательная комиссия в пределах своей компетенции вправе издавать инструкции по вопросам единообразного применения указанного федерального закона, обязательные для исполнения.

Ведомственные нормативные правовые акты издаются в виде постановлений, приказов, правил, инструкций и положений. Не допускается издание указанных актов в виде писем, распоряжений и телеграмм (п. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждённых постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 № 1009 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»).

На субъектовом уровне по вопросам совместного ведения, предусмотренных ст. 72 Конституции РФ, субъекты РФ вправе издавать свои законы и иные нормативные правовые акты, но только в соответствии с принятыми федеральными законами. Вне пределов ведения РФ и совместного ведения субъекты РФ (республики, края, области, города федерального значения, автономные области и автономные округа) осуществляют собственное правовое регулирование.

Органы государственной власти субъектов РФ (министерства, комитеты) также наделены компетенцией принимать нормативные правовые акты. Они носят подчинённый характер по отношению к вышестоящим нормативным правовым актам и утверждаются в целях правового регулирования конкретных отношений в пределах компетенции такого органа.

В соответствии с гл. 8 Конституции РФ местное самоуправление является самостоятельной формой решения населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Органы местного самоуправления вправе принимать муниципальные нормативные правовые акты в пределах своей компетенции, определенной в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131–ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления».

Выработка текста первоначального варианта проекта

После предварительных работ исполнители приступают к подготовке первоначального варианта текста проекта нормативного правового акта. Начиная этот процесс, прежде всего следует верно определиться со структурой будущего проекта, непосредственно влияющей на содержание акта. Этим обеспечивается последовательное развитие текста и достижение основных целей и задач правового регулирования, предусматривающих переход от общих положений к более конкретным (частным).

Структура проекта нормативного правового акта

Примерная структура проекта нормативного правового акта, как правило, содержит следующие элементы: заголовок, преамбулу, основное правовое регулирование, заключительные и переходные положения. Деление проекта нормативного правового акта на отдельные структурные единицы (части, разделы, подразделы, главы, параграфы, статьи) зависит от его объёма и содержания, обеспечивает полное изложение правового материала и удобство пользования и применения, помогает оперативно ориентироваться в его тексте (более подробно о правилах подготовки структуры проектов федеральных законов см. Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов, применяемые в Государственной Думе, редакция 2021).

Проект нормативного правового акта состоит из отдельных норм права (нормативных предписаний), посредством использования которых формулируются правовые модели поведения (юридические конструкции), права и обязанности субъектов права, порядок их реализации, закрепляются правовой статус граждан и юридических лиц, юридические последствия соблюдения или нарушения нормативных предписаний.

В соответствии с общепринятой классификацией выделяют следующие основные виды норм права:

1) норма-принцип (устанавливает основополагающую правовую идею конкретного проекта нормативного правового акта);

2) норма-цель (выражает нормативное представление о будущем состоянии регулируемых общественных отношений);

3) норма-дефиниция (содержит определение используемого в акте понятия);

4) управомочивающая норма (устанавливает нормативный выбор поведения субъекта права);

5) обязывающая норма (закрепляет обязательность субъектов права действовать строго определённым способом);

6) запрещающая норма (вводит запрет на совершение каких–либо действий или бездействий);

7) норма-стимул (предусматривает моральные характеристики, материальные или иные последствия, побуждающие субъектов права действовать определённым образом);

8) бланкетная норма (предусматривает указание об использовании другого нормативного правового акта);

9) отсылочная норма (закрепляет необходимость применения нормы права этого же нормативного правового акта).

Требованиями к форме и содержанию проектируемых нормативных предписаний

При подготовке проекта нормативного правового акта необходимо руководствоваться требованиями к форме и содержанию проектируемых нормативных предписаний, наиболее важными из которых являются следующие (Пиголкин. 1968. С. 24–28):

• полнота нормативного регулирования, отсутствие пробелов и упущений при изложении нормативных предписаний;

• конкретность нормативных предписаний, недопустимость как абстрактных формулировок, так и чрезмерно казуистических предписаний;

• логическая последовательность изложения, внутренняя взаимосвязь нормативных предписаний;

• отсутствие противоречий как в проекте нормативного правового акта, так и во всей системе права в целом, максимальная краткость и компактность изложения нормативного материала;

• чёткое разграничение между нормативными и ненормативными предписаниями, временными и постоянными нормами;

• ясность, простота и доступность языка проектов нормативных правовых актов;

• единство содержания и предмета регулирования проекта нормативного правового акта, сокращение до минимума количества актов по одному и тому же вопросу в целях лучшей обозримости нормативного материала, облегчения пользования им, учёта и систематизации.

Обсуждение, доработка и согласование проекта нормативного правового акта

Подготовленный предварительный текст проекта нормативного правового акта проходит процедуру внутреннего и внешнего обсуждения, доработки и согласования. В ходе внутреннего обсуждения и согласования осуществляется сбор и учёт замечаний и предложений, поступающих от структурных подразделений федерального органа государственной власти (иного субъекта правотворческой деятельности).

После этого этапа проект нормативного правового акта становится предметом обсуждения и согласования с участием внешних организаций и отдельных специалистов. Проекты нормативных правовых актов, инициированных федеральными органами исполнительной власти, в процессе внешнего согласования подлежат направлению в иные органы федеральной исполнительной власти согласно их компетенции.

Помимо этого, процедура внешнего обсуждения и согласования для проектов нормативных правовых актов, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, включает в себя целый ряд особых экспертиз по широкому кругу вопросов.

Так, например, любой проект нормативного правового акта подлежит размещению на едином ресурсе в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (Федеральный портал проектов нормативных правовых актов) в целях общественного обсуждения и сбора предложений от заинтересованных лиц и специалистов (постановление Правительства РФ от 25 августа 2012 № 851 «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения»). Размещение такой информации с приложением самого проекта нормативного правового акта обеспечивает оперативный доступ к этой актуальной информации, а также возможность высказать замечания и предложения, которые в обязательном порядке должны быть рассмотрены правотворческим органом. Такой порядок позволяет учесть позицию институтов гражданского общества, оценить качество и будущую эффективность проекта нормативного правового акта до момента его применения.

Помимо этого, все проекты нормативных правовых актов должны пройти процедуру антикоррупционной экспертизы, осуществляемой Министерством юстиции РФ (постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»). В ходе данной экспертизы изучению и оценке подлежат проектируемые нормы, применение которых на практике может повлечь возникновение коррупционных рисков.

Ещё один вид особой экспертизы, осуществляемой на этапе внешнего согласования, связан с оценкой регулирующего воздействия (постановление Правительства РФ от 17 декабря 2012 № 1318 «О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»). Целью данной оценки является определение положений, возможно вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также увеличивающих необоснованно расходы субъектов предпринимательской деятельности или бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.

В целях выявления и предотвращения установления положений, способствующих негативному воздействию на качество обучения, в отношении проектов нормативных правовых актов Министерством науки и высшего образования РФ или Министерством просвещения РФ организуется педагогическая экспертиза (постановление Правительства РФ от 17 февраля 2014 № 120 «О порядке проведения педагогической экспертизы проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов, касающихся вопросов обучения и воспитания»).

Одной из функций Счётной палаты РФ (п. 3 ч. 1 ст. 24 Федерального закона «О Счётной палате Российской Федерации») является осуществление экспертизы проектов законодательных и иных нормативных правовых актов и финансово-экономических обоснований к ним по бюджетно-финансовым вопросам, а также проектов законодательных актов, приводящих к изменению доходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ.

В отношении проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов в области социально-трудовых отношений Российская трёхсторонняя комиссия по регулированию социально-трудовых отношений вправе рассматривать указанные проекты федеральных законов и принимать решения по итогам их рассмотрения в срок не более чем 30 дней. Мнение и позиция Российской трёхсторонней комиссии имеет важное значение и, как правило, учитывается при подготовке и рассмотрении соответствующих проектов нормативных правовых актов.

На завершающем этапе внешнего согласования все проекты нормативных правовых актов, инициированных федеральными органами исполнительной власти, должны пройти правовую экспертизу, осуществляемую Министерством юстиции РФ. Результатом такой экспертизы является ответ на вопрос о соответствии проекта нормативного правового акта Конституции РФ, вышестоящим по юридической силе нормативным правовым актам. Кроме этого, проект акта анализируется с точки зрения отсутствия внутренних противоречий, логичности, последовательности и полноты изложения нормативного материала, корректности использования терминов и определений.

Особое место в вопросах правовой экспертизы занимает деятельность Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, который на постоянной основе проводит научную правовую экспертизу проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов, находящихся на рассмотрении в Правительстве РФ, составляет аналитические и информационные обзоры состояния и тенденций развития законодательства РФ, осуществляет сравнительное исследование законодательства иностранных государств.

Итогом внешнего согласования проекта нормативного правового акта является его доработка путём учёта замечаний и предложений, высказанных в ходе общественного обсуждения, результатов оценки регулирующего воздействия, иных экспертиз, поступивших от федеральных органов исполнительной власти, заключений Министерства юстиции РФ и Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

Неурегулированные замечания и разногласия рассматриваются на согласительных совещаниях, проводимых в Аппарате Правительства РФ (по проектам федеральных законов или постановлений Правительства РФ).

Порядок согласования проектов нормативных правовых актов субъектов РФ, муниципальных актов в целом аналогичен вышеприведенному с учётом особенностей, которые устанавливаются самими субъектами РФ или органами местного самоуправления.

Подготовленный проект нормативного правового акта передаётся для его последующего утверждения должностным лицом или рассмотрения и принятия органами представительной или исполнительной власти в установленном порядке. Согласно Федеральному конституционному закону от 28 июня 2004 г. № 5–ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» нормативный правовой акт может быть принят путём вынесения на референдум.