Автоно́мная о́бласть, национально-территориальное образование, которое, согласно Конституции 1993 г. (ст. 5, ч. 1, ст. 65, ч. 1), наряду с республиками, краями, областями, городами федерального значения и автономными округами, является равноправным субъектом Российской Федерации, входящим в неё непосредственно, с компактным расселением национальной группы или обладающим иными особенностями. Географически располагается в границах другого субъекта, имеет свой Устав, законодательство, систему органов публичной власти и управления.

Советский период

В рамках предшествующего – советского – исторического периода с точки зрения юридического статуса «автономная область» рассматривалась как национально-государственное образование, входившее в состав союзной республики или края, пользовавшееся самоуправлением в своих внутренних делах и имевшее собственные органы государственной власти и управления (Совет народных депутатов автономной области и исполнительный комитет, одновременно являвшийся исполнительным и распорядительным органом). Статус определялся специальным законом об автономной области, который принимался Верховным Советом соответствующей союзной республики по представлению Совета народных депутатов автономной области.

Согласно Конституции СССР 1977 г., к моменту распада СССР в его составе насчитывалось 8 автономных областей (Титов. 1998. С. 388–389), 5 из которых (ст. 87, п. 1) географически являлись частью РСФСР и входили в состав таких административно-территориальных единиц, как край: Адыгейская (Краснодарский край), Горно-Алтайская (Алтайский край), Карачаево-Черкесская (Ставропольский край), Еврейская (Хабаровский край) и Хакасская (Красноярский край) автономные области. В свою очередь, в составе Таджикской ССР располагалась Горно-Бадахшанская автономная область (ст. 87, п. 4), в Азербайджанскую ССР входила Нагорно-Карабахская автономная область (ст. 87, п. 3), наконец, в Грузинскую ССР – Юго-Осетинская (ст. 87, п. 2) автономная область.

Первым автономным образованием подобного рода в составе РСФСР стала Автономная область немцев Поволжья (другое название – Трудовая коммуна немцев Поволжья), образованная 19 октября 1918 г. декретом Совета народных комиссаров, представлявшая собой новую форму национально-территориальной автономии – «трудовую коммуну». Была сформирована из территорий Саратовской и Самарской губерний РСФСР. В декабре 1923 г. Автономная область немцев Поволжья была преобразована в АССР немцев Поволжья с центром в г. Покровск (в 1931 переименован в г. Энгельс). Просуществовала до 28 августа 1941 г., после чего была ликвидирована. Также из трудовой коммуны, появившейся на северо-западе страны 8 июня 1920 г. в результате объединения части Архангельской губернии и нескольких уездов Олонецкой, 25 июля 1923 г. была образована Карельская АССР (утратила статус автономии в результате преобразования 31 марта 1940 в Карело-Финскую ССР; позднее, когда 16-я советская республика была ликвидирована, 16 июля 1956 вновь присоединена к РСФСР).

На завершающем этапе Великой Отечественной войны, 11 октября 1944 г. (Указ Президиума Верховного Совета РСФСР «О принятии Тувинской Народной Республики в состав Российской Советской Федеративной Социалистической Республики»), частью РСФСР стала Тувинская автономная область (в 1924 была признана Советским Союзом в качестве Тувинской Народной Республики, провозглашённой учредительным хуралом 14 августа 1921 как Республика Танну-Тува), находясь в этом статусе вплоть до 9 октября 1961 г., когда была преобразована в Тувинскую АССР.

Процесс государственного строительства протекал таким образом, что количество автономных областей имело тенденцию к сокращению из-за того, что периодически некоторые из них приобретали более высокий государственный статус, переходя из разряда «автономных областей» в категорию «автономных республик». Так, если сравнить их количество в начале 1930-х и середине 1990-х гг., то будет достаточно отчётливо видна тенденция к их сокращению. Например, если в первом случае речь идёт о 14 автономных областях, среди которых были и такие, как Вотская, до момента своего преобразования территориально входившая в Нижегородский край, Калмыцкая, являвшаяся частью Нижне-Волжского края, Кара-Калпакская, существовавшая в границах Северо-Кавказского края, Ойратская, располагавшаяся в Сибирском крае, то во втором случае их общая численность не превышала пяти. Иными словами, процесс решения национального вопроса протекал преимущественно таким образом, что к окончательному распаду СССР многие народы и этносы обладали как минимум системообразующими элементами государственности, позволившими им конституироваться в полноценные субъекты Федерации, со всеми вытекающими последствиями.

Каждая автономная область вплоть до 1991 г. была представлена в Совете Национальностей Верховного Совета СССР – нижней палате общесоюзного парламента – пятью депутатами, обладавшими, как и народные избранники любого другого республиканского или регионального уровня, императивным мандатом (включавшим в себя наказы избирателей и право избирателей отозвать своего депутата в случае невыполнения им последних), избираемыми населением соответствующего национально-территориального образования, независимо от масштабов территории и численности местного населения. В Верховном Совете союзной республики, в состав которой она непосредственно входила, автономная область также имела представителей, обладавших императивным мандатом, пропорционально количеству местного населения. Решения, принятые Советом народных депутатов автономной области, в случае их противоречия законодательству либо подзаконным актам союзной республики, могли быть отменены вышестоящим представительным и исполнительным органом государственной власти в лице Верховного Совета союзной республики, а распоряжения исполнительного комитета – Советом министров союзной республики.

Постсоветский период

В настоящее время в состав РФ входит только одна автономная область – Еврейская (все остальные конституировались в такие субъекты Федерации, как республики), сохранившая историческое название, географически рассматривающаяся как часть (при этом не являясь административно его территорией) другой административно-территориальной единицы РФ – Дальневосточного федерального округа. Правовой статус автономной области определяется Конституцией 1993 г. (ст. 66) и Уставом Еврейской автономной области от 8 октября 1997 г. № 40-ОЗ [глава I (Общие положения)], принимаемым непосредственно органом законодательной власти последней. Правовой статус может быть изменён исключительно в порядке, предусмотренном федеральным конституционным законом, и лишь по взаимному согласию РФ и Еврейской автономной области. В то же время по представлению законодательного и исполнительного органов автономной области может быть принят специальный федеральный нормативный акт об автономной области (ст. 66, ч. 2, 3). По существу, именно в возможности принятия такого правового документа и состоит важнейшая отличительная особенность статуса данного субъекта по сравнению со всеми остальными. В пределах своей компетенции (ст. 72 и 73) автономная область, как и любые другие субъекты Федерации, вне пределов ведения РФ и её полномочий по предметам совместного ведения федерации и субъектов, обладает всей полнотой государственной власти: имеет право издавать законы и подзаконные акты, формировать и исполнять бюджет, самостоятельно определять систему органов власти. Как и прочие субъекты Федерации (ст. 95, п. 2), автономная область представлена в Совете Федерации двумя членами – по одному от законодательного и исполнительного органов государственной власти, на срок полномочий каждого из них [главы III (Законодательное собрание области), IV (Система органов исполнительной власти области), V (Судебная власть в области) Устава Еврейской автономной области].

Из автономных областей, ранее входивших в состав других союзных республик, свой характер сохранила только Горно-Бадахшанская автономная область с особым статусом (образована 2 января 1925 ЦИК Союза ССР) в составе Республики Таджикистан, несмотря на то что 11 апреля 1992 г. Советом народных депутатов автономной области была предпринята попытка её трансформировать в «Автономную Республику Бадахшан», так и не получившую необходимой юридической поддержки со стороны депутатов Верховного Совета Республики Таджикистан. В самом начале сентября 1991 г., ещё в период существования СССР, на совместном заседании Нагорно-Карабахского областного совета и Шаумяновского районного совета народных депутатов было провозглашено создание на основе их территорий Нагорно-Карабахской Республики, однако 26 ноября того же года Верховный Совет Азербайджанской ССР принял постановление о её ликвидации. Юго-Осетинская автономная область, входившая в состав Грузинской ССР, теперь преобразована в Республику Южная Осетия, но, как и Нагорно-Карабахская Республика, не признана подавляющим большинством государств.

Зарубежные страны

Территориальная автономия в зарубежных странах чаще всего имеет место в тех государствах, где в масштабах определённого региона встречаются компактно проживающие этнические и иные группы. Так, например, согласно разделу VII действующей Конституции Португальской Республики 1976 г. (с последующими поправками 1982 и 1989), посвящённому автономным областям, особый политико-административный режим Азорских о-вов и Мадейры основывается как на географических, экономических и социальных характеристиках, так и на историческом стремлении островного населения к автономии. Областная автономия имеет целью демократическое участие граждан в управлении экономико-социальным развитием, стимулировании и защите областных интересов, а также укреплении национального единства и солидарности между всеми португальцами (ст. 225). Автономная область представляет собой юридическое лицо публичного права, обладает широкими полномочиями в различных сферах общественных отношений, юридически закреплёнными в региональном статуте, разработанном законодательной ассамблеей автономной области и одобренном национальным парламентом – Ассамблеей Республики. Автономная область вправе: а) законодательствовать с соблюдением положений Конституции и законов Республики по вопросам, представляющим для неё особый интерес, которые не входят в собственную компетенцию органов государственной власти; б) законодательствовать по вопросам, делегированным Ассамблеей Республики, представляющим особый интерес для автономной области, которые не входят в компетенцию органов государственной власти; в) регламентировать областное законодательство и общие законы, исходящие от органов государственной власти, если за ними не закреплена компетенция по регламентации; г) осуществлять собственную исполнительную власть; д) управлять и распоряжаться своим имуществом и совершать действия и сделки, в которых она заинтересована; е) осуществлять собственные полномочия в бюджетно-налоговой сфере, распоряжаться доходами от налогов, собранных в области, доходами, полученными из других источников, и использовать доходы на покрытие расходов; ж) создавать и упразднять местные самоуправляющиеся единицы, осуществлять полномочия по опеке в отношении них (ст. 227) и т. д.

В соответствии с положениями Конституции (1947) Итальянская Республика делится на области, провинции и коммуны. Области представляют собой (ст. 115) не что иное, как автономные образования с собственными полномочиями и публичными функциями. Ряд территорий, в частности Сицилия, Сардиния, Трентино-Альто-Адидже, Фриули-Венеция-Джулия и Валле-д’Аоста, имеют особые формы и условия автономии, закреплённые в специальных статутах, установленные соответствующими конституционными законами. В пределах основных принципов организации и деятельности единиц областного уровня, закреплённых законами государства, область издаёт законодательные нормы, при условии что они не противоречат национальным интересам, интересам и полномочиям других областей (ст. 117). К вопросам регионального значения, в частности, относятся следующие: организация ведомств и административных учреждений, подчинённых области, границы коммун, местная городская и сельская полиция, торговые ярмарки, рынки, благотворительные учреждения, санитарная и больничная служба, ремесленное и профессиональное обучение и помощь школе, музеи и библиотеки местного значения, градостроительство, туризм и гостиничное дело, трамваи и автомобильные линии областного значения, дорожная сеть, водопроводы и общественные работы областного значения, навигация и пристани на озёрах, минеральные и термальные воды, карьеры и торфоразработки, сельское хозяйство и леса, рыболовство во внутренних водах, охота, ремёсла и некоторые другие вопросы, отнесённые конституционным законодательством к ведению областей.

Для исполнения законов или подзаконных актов, регламентирующих указанные функции, область вправе издавать те или иные нормативные акты. Область выполняет административные функции в сферах, закреплённых за ней, кроме вопросов исключительно местного значения, которые могут быть делегированы государством в лице соответствующих публичных органов провинциям, коммунам, другим местным учреждениям. При этом государство может посредством издания специального конституционного закона передать области осуществление других административных функций. Область, как правило, выполняет административные функции, делегируя их провинциям, коммунам, иным местным учреждениям или используя их службы (ст. 118).

Все области пользуются финансовой автономией в формах и пределах, установленных национальным законодательством (ст. 119), которое приводит её в соответствие с бюджетно-финансовыми средствами государства, других провинций и коммун. В распоряжение областей поступают местные налоги и соответствующие отчисления от государственных налогов, определяемые в зависимости от потребностей в расходах, необходимых областям для осуществления их обычных функций. Для выполнения определённых задач, в частности для развития юга страны и островов, государство в законодательном порядке централизованно предоставляет отдельным областям специальные бюджетные и внебюджетные средства. Каждая область обладает имуществом и собственностью в соответствии с теми правилами и условиями, которые установлены государством.

Децентрализованные самоуправляющиеся единицы Королевства Дания – Фарерские острова и Гренландия в настоящее время в той или иной степени наделены территориальной автономией, которую им предоставили закон о самоуправлении от 23 марта 1948 г. (в отношении Фарерских о-вов) и закон о расширении внутренней автономии, принятый, как и в первом случае, фолькетингом – парламентом Дании 17 ноября 1978 г. и затем одобренный местным островным референдумом 17 января 1979 г. (в отношении статуса и полномочий Гренландии, которая до 1953 была колонией, но с момента вступления в силу Конституции 1953 – ставшая равноправной частью Королевства Дания). Высший представительный и законодательный орган Фарерских о-вов – легтинг, состоящий из 32 депутатов, избираемых всеобщим голосованием сроком на четыре года. Высший орган исполнительной власти – ландсстюри (правительство), формируемое непосредственно легтингом. Высший законодательный орган Гренландии – ландстинг, состоящий из 31 депутата; они избираются на четыре года всеобщим голосованием на основе пропорционального представительства. Высший исполнительный орган – ландсстюри (правительство), формируемое ландстингом. В обоих случаях королевство представляет верховный комиссар.

Политико-правовой статус, полномочия каждой из децентрализованных территорий определены в первую очередь местными условиями и этническим характером населения, что позволяет рассматривать их в качестве одной из разновидностей автономии, хотя они и не отвечают критериям, используемым в аналогичных случаях в других странах. Однако опыт Португалии, связанный с регламентацией регионов с особым политико-административным режимом, в частности Азорских о-вов и Мадейры, свидетельствует о том, что речь в той или иной степени может идти об аналогичных процессах. Гренландия и Фарерские о-ва, по существу, обладают особенностями географического и этнического характера, вполне сопоставимыми с португальскими островными анклавами, обладающими автономным статусом, компетенцией и предметами ведения, исходя из чего параллели между ними вполне допустимы.