Автоно́мный о́круг, автономное государственное образование, представляющее собой форму разрешения национального вопроса. Входит в качестве одного из равноправных субъектов государства в состав другого субъекта, обладает соответствующими компетенцией и предметами ве́дения, пользуется в рамках, установленных законодательством, самостоятельностью в вопросах языка, культуры, образования и традиционных видов деятельности коренного малочисленного населения.

Автономные округа в СССР

Появление автономных образований в качестве одной из форм разрешения национального вопроса связано с появлением РСФСР и СССР. Автономные округа, имеющиеся в настоящее время в зарубежных странах (в Китае, Индии, Индонезии), образованы позже, в результате получения этими странами независимости.

Впервые на государственном уровне о возможности формирования подобного образования заявлено в Конституции РСФСР от 10 июля 1918 г. (ст. 11). К 1933 г. в РСФСР было сформировано 10 национальных округов и 250 национальных районов.

Первым национальным округом, образованным в СССР, стал Коми-Пермяцкий национальный округ, созданный 26 февраля 1925 г. в составе Уральской области; вторым – Ненецкий национальный округ, образованный 15 июля 1929 г. в составе Северного края (также в 1926 создан Черкесский национальный округ, который существовал до 1928).

Постановлением Всероссийского центрального исполнительного комитета от 10 декабря 1930 г. «Об организации национальных объединений в районах расселения малых народностей Севера» к уже имевшимся 2 национальным округам (Коми-Пермяцкому и Ненецкому) прибавилось 8 новых – Остяко-Вогульский и Ямальский (Ненецкий) на севере Уральской области; Эвенкийский, Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Витимо-Олёкминский (упразднён в 1938) в Восточно-Сибирском крае; Охотский национальный (Эвенский) округ (упразднён в 1934), Корякский и Чукотский на севере Дальневосточного края. В 1934 г. в составе Челябинской области недолгое время существовал Аргаяшский национальный округ, в 1937–1939 гг. в составе Калининской области – Карельский национальный округ. В 1937 г. в Читинской и Иркутской областях одновременно образованы Агинский Бурят-Монгольский национальный округ и Усть-Ордынский Бурят-Монгольский национальный округ. В 1940 г. Остяко-Вогульский национальный округ переименован в Ханты-Мансийский, а за Ямальским (Ненецким) национальным округом официально закреплено название Ямало-Ненецкий, употреблявшееся в документах. В 1958 г. из названий Усть-Ордынского и Агинского Бурят-Монгольских национальных округов исключено слово «монгольский».

В соответствии с Конституцией СССР 1977 г., Конституцией РСФСР 1978 г. и Законом РСФСР от 20 ноября 1980 г. «Об автономных округах РСФСР» 10 национальных округов РСФСР стали называться автономными округами. Закон «Об автономных округах РСФСР» определял, какие из автономных округов входили в состав краёв или областей (ст. 1). Также в нём говорилось о том, что образование, упразднение, изменение границ автономного округа, формирование и ликвидация в нём районов, городов, рабочих посёлков и сельских советов, установление подчинённости городов, а также решение каких-либо иных вопросов, связанных с административно-территориальным устройством автономного округа, осуществлялись в порядке, определённом законодательством СССР и РСФСР (ст. 3). При этом вопросы административно-территориального устройства автономного округа решались с учётом мнения государственных органов данного образования. В ст. 4 указанного закона в соответствии со ст. 110 Конституции СССР (1977) устанавливалось, что от каждого автономного округа в Совет Национальностей Верховного Совета СССР избирался один депутат. Граждане, проживавшие в автономном округе, в соответствии с союзным и республиканским законодательством участвовали в выборах в Верховный Совет СССР, Верховный Совет РСФСР, местные Советы народных депутатов (ст. 5). Независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, рода и характера занятий и других обстоятельств гражданам, проживавшим в автономном округе, обеспечивалось равноправие во всех областях экономической, политической, социальной и культурной жизни, а также возможность пользоваться родным языком и языками других народов СССР (ст. 6).

Согласно ст. 13 Закона «Об автономных округах РСФСР» в рамках указанных государственных образований действовали избираемые местным дееспособным населением Советы народных депутатов автономных округов, которые в пределах своих полномочий и территории обеспечивали комплексное экономическое и социальное развитие автономного округа; осуществляли контроль за соблюдением законодательства расположенными на данной территории предприятиями, учреждениями и организациями вышестоящего подчинения; координировали и контролировали их деятельность в области строительства, охраны природы и землепользования, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, социально-культурного, бытового и иного обслуживания населения.

Совет народных депутатов каждого автономного округа, осуществляя руководство деятельностью нижестоящих Советов народных депутатов (ст. 14), направлял их работу по проведению в жизнь законов, подзаконных актов, других решений вышестоящих органов государственной власти, планов экономического и социального развития, комплексных общегосударственных, республиканских, межотраслевых и региональных программ, изучал, обобщал и распространял опыт работы Советов народных депутатов, обеспечивал совершенствование форм и методов деятельности, подготовки и повышения квалификации работников советских органов. С этой целью окружной Совет народных депутатов периодически заслушивал доклады и сообщения о деятельности нижестоящих Советов народных депутатов, их исполнительных комитетов, имел право, в случае несоответствия законодательству, отменять акты, принимаемые ими.

Совет народных депутатов автономного округа взаимодействовал с соответствующим краевым или областным Советом народных депутатов при решении вопросов (ст. 15) государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства. Всем окружным Советам народных депутатов обеспечивалось представительство в органах государственного управления края или области, в состав которых входил тот или иной автономный округ. Каждый депутат Совета народных депутатов автономного округа имел право обратиться с депутатским запросом (ст. 57) к исполнительному комитету окружного Совета, руководителям его отделов, управлений и любых других подразделений, а также к руководителям расположенных на подконтрольной территории предприятий, учреждений, организаций по вопросам, отнесённым к ведению окружного Совета народных депутатов. Запрос мог быть внесён как депутатом, так и группой депутатов в письменной или устной форме. Запрос, внесённый в письменной форме, подлежал оглашению на ближайшей сессии Совета. Государственный орган или соответствующее должностное лицо, к которому был обращён запрос, были обязаны дать устный либо письменный ответ на запрос на сессии Совета народных депутатов, а при необходимости более длительного времени на подготовку ответа – в срок, установленный Советом, с обязательным сообщением об этом на сессии. По ответу на запрос окружной Совет народных депутатов принимал решение. Государственные и общественные органы, а также должностные лица, которым были направлены предложения и замечания депутатов, внесённые на очередной сессии Совета, были обязаны в месячный срок рассмотреть эти предложения и замечания и сообщить о результатах непосредственно депутату, а также в исполнительный комитет окружного Совета. Депутат Совета народных депутатов автономного округа имел право обращаться в любые государственные и общественные органы, предприятия, учреждения и организации, к должностным лицам по вопросам депутатской деятельности и принимать участие в рассмотрении поставленных вопросов. Государственные органы и должностные лица были обязаны рассмотреть предложения и дать по ним ответ в двухнедельный срок.

Депутат окружного Совета был ответственен перед избирателями и им подотчётен (не реже 2 раз в год он был обязан отчитываться о своей работе и работе Совета, депутатом которого он являлся в течение конкретного срока, перед избирателями, коллективами и общественными организациями, выдвинувшими его кандидатом в народные депутаты). Таким образом, как и народные избранники других уровней, вплоть до Верховных Советов СССР и РСФСР, депутат Совета народных депутатов автономного округа обладал императивным мандатом, в основе которого лежал институт наказов избирателей (ст. 59), за невыполнение либо ненадлежащее выполнение которых избиратели большинством голосов были вправе отозвать депутата, не оправдавшего доверия или совершившего действия, не достойные высокого звания «избранника народа».

Исходя из того факта, что с точки зрения формы правления на уровне и СССР (до избрания Съездом народных депутатов СССР, являвшегося на тот момент своеобразной «коллегией выборщиков», первого и единственного президента), и РСФСР сложились республики парламентского (советского) типа с федеративной формой государственного устройства, следует признать, что автономные округа как юридически, так и фактически представляли собой наглядный пример разрешения национального вопроса вплоть до образований малочисленных народов и этносов.

К 1990 г. 10 автономных округов входили в состав иных субъектов РСФСР: Ненецкий – в Архангельскую область, Усть-Ордынский Бурятский – в Иркутскую область, Корякский – в Камчатскую область, Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский – в Красноярский край, Чукотский – в Магаданскую область, Коми-Пермяцкий – в Пермскую область, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий – в Тюменскую область, Агинский Бурятский – в Читинскую область. Конституционное положение о вхождении автономного округа в состав края или области носило императивный (строго обязательный, безальтернативный) характер, не давая с правовой точки зрения возможности автономным округам самостоятельно решать принципиальный вопрос, каким конкретным образом – непосредственно либо через другой субъект (край или область) федерации – входить в состав сложносоставного государства.

Законом РСФСР от 15 декабря 1990 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» устанавливалась диспозитивная норма, исходя из которой автономный округ, находясь в составе РСФСР, имел право входить в состав края или области. Другими словами, автономному округу предоставлялась возможность самому определять свой юридический статус, вплоть – при соблюдении необходимых правил и процедур – до права выхода из состава края или области и непосредственного вхождения в состав РФ в качестве одного из равноправных субъектов.

Автономные округа в Российской Федерации

В соответствии с Федеративным договором от 31 марта 1992 г. все автономные округа стали субъектами Федерации. При этом некоторые автономные округа продолжали территориально оставаться в составе других субъектов (Ненецкий автономный округ – в составе Архангельской области; Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа – в составе Тюменской области). Указом Президента РФ от 25 июля 2003 г. Ханты-Мансийский автономный округ переименован в Ханты-Мансийский автономный округ – Югра.

В результате проведения в 2003–2007 гг. в ряде субъектов РФ референдумов об их объединении ряд автономных округов прекратил своё существование в качестве самостоятельных субъектов РФ, превратившись, как правило, в территории с особым статусом в составе вновь образованных субъектов. По итогам референдума, проведённого 7 декабря 2003 г. в Пермской области и Коми-Пермяцком автономном округе, Федеральным законом РФ от 25 марта 2004 г. с 1 декабря 2005 г. образован Пермский край. По результатам референдума, проведённого 17 апреля 2005 г. в Красноярском крае, Таймырском (Долгано-Ненецком) и Эвенкийском автономных округах, Федеральным законом РФ от 14 октября 2005 г. с 1 января 2007 г. образован единый Красноярский край. По итогам референдума, прошедшего 23 октября 2005 г. в Камчатской области и Корякском автономном округе, Федеральным законом РФ от 12 июня 2006 г. с 1 июля 2007 г. образован Камчатский край. По результатам референдума, состоявшегося 16 апреля 2006 г. в Иркутской области и Усть-Ордынском Бурятском автономном округе, Федеральным законом РФ от 30 декабря 2006 г. с 1 января 2008 г. образована единая Иркутская область. По итогам референдума, проведённого 11 марта 2007 г. в Читинской области и Агинском Бурятском автономном округе, Федеральным законом РФ от 23 июля 2007 г. с 1 марта 2008 г. создан Забайкальский край.

Действующая Конституция РФ (1993) в процессе регламентации статуса соответствующих регионов с компактно проживающими народами и этносами исходит прежде всего из необходимости сохранения исторически сложившегося государственного единства, стабильности и конституционного правопорядка на территории страны. Вместе с тем, учитывая сложившиеся традиции, специфику и своеобразие государственно-правового регулирования в указанной сфере, она допускает особенности в конституционно-правовом статусе отдельных субъектов РФ.

Согласно Конституции РФ статус автономного округа определяется Конституцией РФ и уставом округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта федерации (ч. 2 ст. 5 и ч. 2 ст. 66). Кроме того, по представлению законодательного и исполнительного органа автономного округа может быть принят федеральный закон об автономном округе (ст. 66, ч. 3). Отношения автономного округа, входящего в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором, заключаемым между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти края или области (ч. 4 ст. 66).

Конституция РФ, провозглашая равноправие субъектов РФ, особо подчёркивает их равноправие между собой во взаимоотношениях с федеральными структурами государственной власти (ч. 4 ст. 5, ч. 2 ст. 72).

Конституционный Суд РФ в своём постановлении (Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 № 12-П «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области») констатировал, что край или область, в состав которых входит автономный округ, представляет собой не что иное, как сложное государственно-территориальное образование, включающее в себя наряду с административно-территориальными единицами (муниципальными образованиями) иное государственно-территориальное образование, с одной стороны, являющееся субъектом РФ, с другой – составной частью (пусть и с особым статусом) края или области. Изменение статуса как края или области, так и автономного округа может быть осуществлено исключительно в порядке, предусмотренном Конституцией РФ. Тем не менее включение территории автономного округа в состав территории края или области не означает, что автономный округ утрачивает свою территорию, которая поглощается территорией другого субъекта федерации. В конституционно-правовом смысле разграничение территорий прежде всего направлено на установление пределов распространения полномочий органов власти различного уровня, т. к. на одной и той же территории функционируют как федеральная публичная власть, так и власть субъектов в составе РФ и местного самоуправления нескольких уровней, что в итоге и обусловливает разграничение их полномочий и предметов ве́дения.

Вхождение автономного округа в край или область означает также признание населения округа частью населения соответствующего края и области, исходя из чего население округа вправе (как и население других составных частей субъекта, в состав которого входит автономный округ) непосредственно участвовать в формировании органов законодательной и исполнительной власти края или области. Для этого органы государственной власти автономного округа обязаны принять все предусмотренные законодательством меры для реализации гражданами своих прав, воспрепятствование чему (например, участию в выборах и референдуме) является грубейшим нарушением принципа народовластия.

Округ, край и область могут с помощью договора между собой конкретизировать как условия, так и порядок формирования органов государственной власти, при этом договор не должен содержать положений, ограничивающих каким-то образом избирательные права граждан автономного округа. Иначе говоря, невзирая на масштабы территории и численность населения (оседлого и кочевого), совокупность прав, свобод, законных интересов и обязанностей граждан автономного округа ничем и ни в чём качественно и количественно не отличается от того, чем в итоге обладают граждане остальных субъектов, входящих в состав РФ. Что по смыслу предполагает равноправие по всем вопросам их организации и деятельности в контексте конституционного определения «равноправный субъект».

Согласно Конституции РФ государственная власть в субъектах РФ осуществляется органами государственной власти (ч. 2 ст. 11), формируемыми непосредственно субъектами в лице дееспособного населения или его представителей. Система органов государственной власти автономных округов устанавливается ими самостоятельно, без какого-либо вмешательства со стороны края или области, в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законодательством (ч. 1 ст. 77).

В силу этого край или область вправе формировать собственные органы публичной власти путём их избрания всем населением края или области, включая дееспособное население автономного округа, что создаёт легитимные предпосылки для перераспределения полномочий и предметов ведения между краем, областью и автономным округом. Как следствие, исключается какая-либо возможность параллельной, дублирующей власти, т. к. публичные органы края или области не должны вторгаться в компетенцию автономного округа. Конституционной гарантией от любых проявлений произвола является отнесение обеспечения соответствия уставов, законов и иных нормативных правовых актов краёв, областей и автономных округов Конституцией РФ и федеральными законами к совместному ведению РФ и субъектов в её составе (п. «а» ч. 1 ст. 72). Вместе с тем статус, полномочия и предметы ведения автономного округа могут быть изменены, но только при взаимном согласии РФ в лице её государственных органов и автономного округа и лишь в порядке, предусмотренном федеральным конституционным законом.

Как и все остальные субъекты сложносоставного государства, каким является РФ, каждый автономный округ представлен в Совете Федерации Федерального Собрания двумя членами, осуществляющими свои полномочия в течение срока, на который были избраны глава исполнительной власти округа и местный законодательный (представительный) орган.