Законода́тельная инициати́ва, первая стадия законотворческого процесса, состоящая из комплекса взаимосвязанных организационных действий уполномоченных органов государственной власти, должностных лиц, юридических лиц или граждан, направленных на подготовку и внесение проекта закона (поправок к принятому в первом чтении проекта закона) в законодательный орган власти, а также принятие закона путём проведения референдума.

Принятие любого закона становится результатом особого законотворческого процесса, который принято подразделять на отдельные стадии. Первой из них является законодательная инициатива, в результате осуществления которой ставится сам вопрос об издании нового закона, отмене или изменении действующего закона, а также готовится проект потенциального закона. «…Понятие законодательной инициативы отражает начальную стадию создания закона, на которой происходит формулирование правовой идеи о недостатках в законодательном регулировании, её "конвертация" в текст законопроекта (предложения) и направление законопроекта в законодательный орган, обязанный рассмотреть предложенный законопроект» (Минх. 2016. С. 93). Качество и степень проработки проекта закона на стадии реализации законодательной инициативы является условием успешного завершения законотворческого процесса и появления закона, отвечающего требованиям и принципам эффективного правового регулирования.

История развития законодательной инициативы в России

Становление и развитие законодательной инициативы в отечественной истории (в наиболее близком к современному представлении этого института) начинает свой отсчёт с момента избрания I Государственной думы Российской империи в 1906 г.

До 1906 г. основным (в определённые периоды – единственным) источником законодательной инициативы являлся глава государства (киевский князь, великий князь владимирский, великий князь московский, царь, император). По мере развития государственного аппарата законодательная инициатива могла исходить от различных органов (в частности, Боярская дума, Земский собор, Сенат).Также реальной возможностью выдвижения законодательных инициатив обладали отдельные государственные деятели, приближённые к царю (А. Ф. Адашев, боярин Б. Ф. Годунов, боярин А. Л. Ордин-Нащокин), а в последующем императору (граф П. И. Шувалов, граф Н. И. Панин, князь Г. А. Потёмкин-Таврический и др.).

С начала 19 в. после создания министерств и Государственного совета процесс выдвижения законодательной инициативы выглядел следующим образом. Министры получили право разрабатывать законопроекты по согласованию с императором. Особая роль в законотворческом процессе на этом историческом этапе принадлежала Государственному совету, который, выполняя роль законосовещательного учреждения, готовил к обсуждению и рассмотрению проекты законодательных актов, внесённые министрами, а также самостоятельно осуществлял разработку проектов по поручению императора.

Определёнными полномочиями в части выдвижения законопроектов обладали также Сенат и Синод, которые направляли их для рассмотрения в Государственный совет через министра юстиции и обер-прокурора Синода соответственно.

После создания Государственной думы и наделения Государственного совета законодательными функциями произошло существенное изменение в вопросах регулирования права законодательной инициативы.

Таким правом, во-первых, наделялся российский император, которому принадлежало исключительное полномочие вносить предложения об изменении основных государственных законов.

Во-вторых, министры и главноуправляющие отдельными частями как представители исполнительной власти вправе были инициировать внесение проектов законов. При этом подразумевалось, что данные инициативы были согласованы с императором или реализовывались по его поручению.

В-третьих, правом законодательной инициативы наделялись Государственная дума и Государственный совет, которые обладали равными полномочиями в вопросах инициирования и рассмотрения проектов законов. Но порядок реализации такого права имел ряд особенностей. Только группа депутатов Государственной думы или членов Государственного совета в количестве не менее 30 человек вправе были ставить вопрос о необходимости изменения действующего закона или принятия нового.

После этого вопрос о целесообразности такого проекта выносился на обсуждение общего собрания Государственной думы или Государственного совета соответственно. В случае принятия положительного решения разработка и последующее внесение проекта закона должно было осуществляться одним из министров или главноуправляющих, в чьём ведении находилась сфера регулирования будущего закона. И только в случае отказа представителей исполнительной власти вопрос о разработке предполагаемого проекта закона передавался в создаваемые комиссии Государственной думы или Государственного совета соответственно.

Такой сложный порядок реализации законодательной инициативы, а также неготовность большинства депутатов к разработке законодательных инициатив на практике привели к тому, что большинство принимаемых законов того периода было инициировано исполнительной властью. Так, в период работы Государственной думы 3-го созыва было принято 2197 законов, в том числе лишь 2 по инициативе Государственного совета и 34 – депутатов Государственной думы (Соловьев. 2013. С. 35).

В советский период истории правовое регулирование реализации законодательной инициативы было предусмотрено в Конституциях СССР, принятых в 1936 и 1977 гг. Согласно ст. 38 Конституции СССР 1936 г. законодательная инициатива принадлежала Совету Союза и Совету Национальностей (двум палатам, из которых состоял Верховный Совет СССР) в одинаковой мере.

Перечень субъектов законодательной инициативы в соответствии с Конституцией СССР 1977 г. был значительно расширен. Право законодательной инициативы в Верховном Совете СССР принадлежало Совету Союза, Совету Национальностей, Президиуму Верховного Совета СССР, Совету Министров СССР, союзным республикам в лице их высших органов государственной власти, комиссиям Верховного Совета СССР и постоянным комиссиям его палат, депутатам Верховного Совета СССР, Верховному суду СССР, Генеральному прокурору СССР. Правом законодательной инициативы обладали также общественные организации в лице их общесоюзных органов.

Законодательная инициатива в современной России

Субъектами права законодательной инициативы в Российской Федерации могут быть различные органы государственной власти, должностные лица, а также граждане, юридические лица в зависимости от вида проекта законодательного акта и уровня законодательной инициативы.

Так, на федеральном уровне право законодательной инициативы реализуется его субъектами путём внесения в Государственную Думу РФ следующих видов проектов законодательных актов:

• предложений о поправках и пересмотре положений Конституции РФ;

• проектов о внесении изменений в действующие законы РФ и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории РФ актов законодательства СССР;

• проектов новых федеральных конституционных или федеральных законов;

• поправок к законопроектам, принятых в первом чтении.

Предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ могут вносить:

• Президент РФ;

• Совет Федерации;

• Государственная Дума;

• Правительство РФ;

• законодательные (представительные) органы субъектов РФ;

• группа численностью не менее ⅕ членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы (ст. 134 Конституции РФ).

Согласно ст. 104 Конституции РФ правом законодательной инициативы, которое может быть реализовано путём внесения проектов федеральных конституционных или федеральных законов, обладают:

• Президент РФ;

• Совет Федерации;

• сенаторы РФ;

• депутаты Государственной Думы;

• Правительство РФ;

• законодательные (представительные) органы субъектов РФ;

• Конституционный Суд РФ и Верховный Суд РФ по вопросам их ведения.

Высший Арбитражный Суд РФ был наделён правом законодательной инициативы по вопросам его ве́дения до 6 февраля 2014 г. Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и Прокуратуре Российской Федерации» часть 1 ст. 104 Конституции РФ была изложена в новой редакции, исключающей Высший Арбитражный Суд РФ из субъектов законодательной инициативы. Указанный закон вступил в силу 6 февраля 2014 г.

Граждане России или их объединения правом законодательной инициативы на федеральном уровне не наделены. Вместе с тем правопорядкам отдельных зарубежных стран знакомо т. н. право народной законодательной инициативы. Так, в конституциях Киргизии (10 тыс. избирателей), Италии (50 тыс. избирателей), Швейцарии (100 тыс. избирателей) содержится право соответствующего количества избирателей инициировать проект закона (Крашенинников. 2017. С. 53).

В России реализован несколько иной механизм опосредованного выражения воли граждан по вопросам инициирования проектов федеральных законов. Граждане РФ количеством не менее 100 тыс. вправе выразить своё согласие о необходимости разработки проекта федерального закона по конкретному вопросу на интернет-ресурсе «Российская общественная инициатива». В этом случае Правительство РФ должно определиться с решением о внесении или невнесении необходимой законодательной инициативы, использовав своё конституционное право (Указ Президента РФ от 4 марта 2013 № 183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса "Российская общественная инициатива"»).

Законопроекты могут быть внесены в законодательный орган одновременно от имени двух и более субъектов законодательной инициативы. Чаще всего этот вариант используется группами депутатов Государственной Думы и/или сенаторов РФ.

Реже в практике встречаются случаи совместных инициатив депутата Государственной Думы (сенатора РФ) и законодательного органа субъекта РФ или иных субъектов законодательной инициативы. «До объединения двух высших судов Верховный Суд и Высший Арбитражный суд периодически реализовывали своё право в форме совместного постановления своих пленумов» (Крашенинников. 2017. С. 55).

В целом совместная законодательная инициатива нескольких субъектов не имеет юридического значения для движения законопроекта, но повышает значимость выраженной в нём позиции (Кокотов. 2013. С. 61).

В отдельных случаях, прямо установленных законом, правом законодательной инициативы наделены не все субъекты. Например, внести в Государственную Думу проект федерального закона о ратификации международного договора вправе только Президент РФ или Правительство РФ. Полномочием внесения проекта закона о федеральном бюджете на очередной плановый период или поправок в принятый федеральный закон о бюджете обладает исключительно Правительство РФ. Как было уже выше отмечено, особый субъектный состав установлен также в отношении предложений о поправках в Конституцию РФ.

Инициирование проекта закона может являться также не только правом, но и обязанностью конкретного субъекта. Так, согласно ст. 80 Федерального закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» Правительство РФ обязано внести в течение 6 месяцев после опубликования постановления Конституционного Суда РФ в Государственную Думу проект соответствующего законодательного акта о внесении изменений в закон, признанный указанным судом неконституционным.

Наибольшее количество проектов законодательных актов в современной законотворческой практике России разрабатывается в виде изменения и дополнения действующих законов. Поскольку закон рассчитан на длительный период применения, его положения должны быть максимально устойчивыми. Поэтому проекты законодательных актов в виде изменения или дополнения действующих законов должны быть обусловлены объективными потребностями общества и государства, имеющими существенный характер.

Общепринятым требованием к разработке нового отдельного закона является наличие самостоятельного предмета правового регулирования – общественных отношений, действительно нуждающихся в относительной стабильности и требующих высокой степени надёжности, устойчивости и предсказуемости поведения субъектов права.

Соблюдение данных принципов является одним из важнейших условий реализации эффективной законодательной политики государства.

Внесение поправок к законопроектам, принятым в первом чтении, осуществляется путём их представления в Государственную Думу. Такое право принадлежит любому из субъектов законодательной инициативы, вне зависимости от того, кто выступил автором самого проекта законодательного акта и реализуется в сроки и порядке, установленные в Регламенте Государственной Думы.

На региональном уровне право законодательной инициативы в законодательном органе субъекта РФ принадлежит следующим субъектам:

• депутатам законодательного органа субъекта РФ;

• высшему должностному лицу субъекта РФ;

• высшему исполнительному органу субъекта РФ;

• прокурору субъекта РФ;

• представительным органам местного самоуправления (ст. 10 Федерального закона от 21 декабря 2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»).

Помимо указанных лиц конституцией (уставом) субъекта РФ право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, организациям, сенаторам РФ – представителям от законодательного и исполнительного органа данного субъекта РФ и иным должностным лицам, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта РФ.

Примером предоставления права законодательной инициативы широкому кругу субъектов является Республика Башкортостан, в ст. 76 Конституции которой помимо органов власти, должностных лиц, наделённых правом вносить проекты законов в силу федерального законодательства, этими полномочиями наделены также:

• постоянные комитеты Государственного Собрания Республики Башкортостан;

• Конституционный совет Республики Башкортостан;

• Центральная избирательная комиссия Республики Башкортостан;

• Федерация профсоюзов Республики Башкортостан;

• Общественная палата Республики Башкортостан по вопросам её ведения;

• граждане и их объединения, осуществляющие право гражданской законодательной инициативы в порядке, установленном законом Республики Башкортостан.

Ещё одним примером наделения правом законодательной инициативы отдельных категорий граждан, проживающих на территории конкретного субъекта РФ в отношении проектов законов регионального уровня, является Свердловская область и г. Санкт-Петербург.

Согласно ст. 59 Устава Свердловской области законодательная инициатива может быть осуществлена не менее чем 10 тыс. проживающих в Свердловской области граждан РФ, обладающих активным избирательным правом. Рассмотрение и принятие таких проектов законов, инициированных группой граждан, осуществляется в общем установленном порядке.

Правом законодательной инициативы в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга наделены, в частности, почётные граждане Санкт-Петербурга, являющиеся гражданами РФ и проживающие на территории этого города (ст. 31 Устава Санкт-Петербурга).

Классификация разновидностей законодательных инициатив может быть осуществлена по различным основаниям.

1. По субъектам законодательной инициативы:

• индивидуальная (депутат Государственной Думы, сенатор Российской Федерации);

• коллегиальная (Правительство РФ, законодательный орган субъекта РФ);

• комбинированная (реализация законодательной инициативы двумя или более субъектами).

2. По уровню законодательной инициативы:

• федеральная (проекты законодательных актов представляются в Государственную Думу);

• региональная (проекты законодательных актов представляются в законодательный орган субъекта РФ).

3. По способу реализации законодательной инициативы:

• путём внесения проекта законодательного акта в законодательный орган (парламент);

• путём проведения референдума.

4. По виду законодательной инициативы (применимо только к федеральному парламентскому процессу):

• предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ;

• проекты о внесении изменений в законы РФ или законы РСФСР;

• проекты федеральных конституционных законов;

• проекты федеральных законов;

• проекты законодательных актов о признании законов утратившими силу либо о неприменении на территории РФ актов законодательства СССР.

5. По форме законодательной инициативы:

• проекты новых законов;

• проекты поправок в действующие законы;

• поправки в проекты законов, принятых в первом чтении.

6. По компетенции субъекта права законодательной инициативы:

• универсальная (субъект права законодательной инициативы уполномочен вносить любой проект законодательного акта);

• ограниченная (субъект права законодательной инициативы вправе вносить все проекты законодательных актов, за исключением тех, правом реализации которых наделены особые субъекты или их группы);

• добровольная (субъект права законодательной инициативы реализует это право по своему решению или усмотрению);

• обязательная (субъект права законодательной инициативы обязан внести проект законодательного акта).

Процедура реализации законодательной инициативы состоит из двух стадий:

1) подготовки текста проекта закона;

2) последующего его внесения в законодательный орган власти или вынесения на референдум.

Непосредственно подготовке текста проекта закона предшествует этап принятия решения о самой необходимости его разработки, в который включается комплекс мер, направленных на изучение потребности именно в нормативном регулировании конкретных общественных отношений, анализ правоприменительной и судебной практики.

Кроме того, следует оценить достаточность государственных финансовых и иных ресурсов (управленческих, кадровых), которые потребуются для реализации будущего нормативного правового акта, а также проанализировать правовые, экономические, социальные и иные последствия его применения.

После принятия решения о необходимости разработки проекта закона исполнители приступают непосредственно к подготовке его текста, которую принято разделять на отдельные подэтапы: предварительные работы, предшествующие составлению текста проекта; выработка текста первоначального варианта проекта; обсуждение, доработка и согласование проекта (Правотворчество в СССР. 1974. С. 176).

Примерная структура проекта закона, как правило, содержит следующие элементы: заголовок, преамбула, основное правовое регулирование, заключительные и переходные положения. Деление проекта закона на отдельные структурные единицы [части, разделы, подразделы, главы, параграфы, статьи (гл. 1 Методических рекомендаций по юридико-техническому оформлению законопроектов)] зависит от его объёма и содержания, обеспечивает полное изложение правового материала и удобство пользования и применения, помогает оперативно ориентироваться в его тексте.

Правовое содержание проекта закона состоит из отдельных норм права (нормативных предписаний), посредством использования которых формулируются правовые модели поведения (юридические конструкции), права и обязанности субъектов права, порядок их реализации, закрепляются правовой статус граждан и юридических лиц, юридические последствия соблюдения или нарушения нормативных предписаний.

Законодательная инициатива после подготовки текста будущего закона может быть реализована двумя способами – путём внесения её в законодательный орган власти для последующего рассмотрения или принятия закона на референдуме.

В государствах с федеративным устройством проекты законов в качестве законодательной инициативы вносятся в высшие федеральные законодательные органы власти – парламенты или в законодательные органы субъектов федерации. Разграничение видов законопроектов на федеральный, совместный или региональный уровень устанавливается в конституциях или основных законах соответствующих государств. В РФ указанные вопросы компетенции урегулированы в статьях 71–73 Конституции РФ.

Процедура внесения законодательных актов в Государственную Думу установлена ст. 105 Регламента Государственной Думы и сопровождается подготовкой целого ряда документов.

Так, при внесении законопроекта в Государственную Думу субъектом (субъектами) права законодательной инициативы должны быть представлены:

• текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта (субъектов) права законодательной инициативы;

• пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта, а также мотивированное обоснование необходимости принятия или одобрения законопроекта;

• перечень законов РФ и законов РСФСР, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РСФСР и РФ, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного закона;

• финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);

• заключение Правительства РФ (по законопроектам, предусмотренным ст. 104 Конституции РФ);

• иные документы, предусмотренные ст. 105 Регламента Государственной Думы.

При внесении законопроекта субъектом права законодательной инициативы – коллегиальным органом [Советом Федерации, Правительством РФ, законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ] должно быть представлено решение соответствующего коллегиального органа о внесении законопроекта с указанием представителя субъекта права законодательной инициативы в Государственной Думе по данному законопроекту.

Подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект и материалы к нему, предусмотренные ст. 105 Регламента Государственной Думы, направляются субъектом (субъектами) права законодательной инициативы на имя Председателя Государственной Думы. Поступивший законопроект регистрируется в Управлении документационного обеспечения Аппарата Государственной Думы в системе автоматизированного делопроизводства и документооборота Государственной Думы (САДД). Ему присваивается регистрационный номер, который указывается вместе с наименованием законопроекта в течение всего периода прохождения законопроекта в Государственной Думе.

Одновременно в автоматизированной системе обеспечения законодательной деятельности (АСОЗД) на законопроект заводится электронная регистрационная карта, в которой фиксируются дата и время поступления законопроекта в Государственную Думу, состав субъектов права законодательной инициативы, внёсших законопроект, сведения о прохождении законопроекта в Государственной Думе, об одобрении Государственной Думой федерального конституционного закона или о принятии федерального закона и о рассмотрении соответствующего закона Советом Федерации и Президентом РФ.

Рассмотрение и принятие (одобрение) проектов законодательных актов в Федеральном Собрании РФ является не единственным способом реализации законодательной инициативы в РФ. Граждане РФ вправе на референдуме принять проект новой конституции или решение по иному проекту закона. В этом случае решение, принятое на референдуме, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении (статьи 6 и 83 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»).

Такой порядок правотворчества основан на основополагающих положениях Конституции РФ, согласно которым носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является её многонациональный народ, а референдум выступает высшим непосредственным выражением власти народа наряду со свободными выборами (ст. 3 Конституции РФ).

Законодательная инициатива в зарубежных государствах

Право законодательной инициативы в зарубежных государствах принадлежит различным субъектам. Например, во Франции право внесения проектов законов принадлежит правительству, а члены парламента уполномочены только делать законопредложения. В США единственными субъектами права законодательной инициативы являются члены парламента.

Примером более широкого круга лиц, наделённых полномочиями вносить проекты законодательных актов в парламент, являются Республика Казахстан и ФРГ. Согласно ст. 61 Конституции Республики Казахстан право законодательной инициативы принадлежит Президенту Республики, депутатам Парламента и Правительству. Конституция ФРГ (ст. 76) предусматривает право законодательной инициативы Федерального правительства, членов нижней палаты парламента (бундестага) или верхней палаты парламента (бундесрата).

Порядок внесения законопроектов также различен. Как правило, если парламент состоит из двух палат, то в законодательных актах, регламентирующих законодательный процесс, определяется, в какую из палат необходимо вносить законопроект. Вариантов может быть несколько: в любую из палат (США), в нижнюю палату (Польша), в верхнюю палату (Колумбия) [Конституционное (государственное) право ... 2021. С. 125].