Госуда́рственный сове́т, высшее государственное учреждение в Российской империи, законосовещательный (1810–1906) и законодательный (1906–1917) орган.

Законосовещательный орган (1810–1906)

Учреждён по проекту М. М. Сперанского манифестом императора Александра I от 1(13) января 1810 г., заменил упразднённый Непременный совет. Структура и полномочия Государственного совета были закреплены в изданном тогда же «Образовании Государственного совета».

По первоначальному плану Сперанского, Государственный совет задумывался как высший государственный орган, который должен был координировать действия 3 ветвей власти – законодательной, исполнительной и судебной; однако на практике он стал законосовещательным органом.

В ведении Государственного совета находились все вопросы, требовавшие издания нового закона, устава или учреждения, вопросы внутреннего управления, требовавшие отмены, ограничения, дополнения или пояснения прежних узаконений, общие распоряжения и меры к исполнению существующих законов, уставов и учреждений, общие внутриполитические меры в чрезвычайных обстоятельствах, объявление войны и другие важнейшие внешнеполитические меры.

Члены назначались императором из числа наиболее опытных государственных и военных деятелей; министры входили в состав Государственного совета по своей должности. Членство в Государственном совете фактически было пожизненным. При основании в состав учреждения было назначено 35 членов, а к 1890 г. их численность возросла до 72 (включая неприсутствующих членов).

Структура

Согласно «Образованию», председателем совета был император, но оговаривалось, что в его отсутствие это место занимал один из членов по выбору государя; монарх должен был производить назначение «председательствующего» члена, который впоследствии официально именовался председателем. В 1812–1865 гг. председатель Государственного совета являлся одновременно председателем Комитета министров. В его функции входили: открытие и закрытие совета; назначение дел, подлежавших слушанию, на каждую неделю; сохранение порядка во время заседаний; оглашение мнения большинства.

Государственный совет состоял из Общего собрания и департаментов. Первоначально было создано 4 Департамента: законов; государственной экономии; гражданских и духовных дел (действовали до 1906) и военных дел (до 1854). Впоследствии существовали ещё 2 Департамента: дел Царства Польского (1832–1862), а также промышленности, наук и торговли (1900–1906). Во главе каждого департамента стоял председатель, функции которого были аналогичны полномочиям председателя Государственного совета.

Департамент законов

Рассматривал поступавшие в Государственный совет законопроекты общегосударственного значения; проекты изменений и дополнений действовавших узаконений в области административно-территориального устройства; судопроизводства и судоустройства; административного, гражданского и уголовного права; налогообложения; проекты положений, уставов и штатов государственных учреждений, учебных заведений, положения и уставы банков, промышленных и торговых обществ, общественных организаций.

Департамент гражданских и духовных дел

Разрабатывал вопросы юстиции, полиции и духовного управления, в частности административные дела, поступавшие от министров и главноуправляющих или по особому повелению императора. В нём рассматривались дела по изменению порядка и форм судопроизводства (в отличие от Департамента законов, рассматривавшего узаконения о полномочиях и сфере деятельности судебных органов), применению отдельных статей уголовного и гражданского законодательства, по политическим и уголовным преступлениям, дела о наследстве, по земельным и другим имущественным спорам, иски по подрядам, дела об отчуждении недвижимых имуществ на государственные нужды, о продаже казённых недвижимых имуществ частным лицам, городским и крестьянским обществам, об обмене земельными участками между государственными учреждениями, учебными заведениями, церквами и монастырями, казенными предприятиями и городскими и крестьянскими обществами, об отводе в безвозмездное пользование земствам казённых оброчных статей для нужд здравоохранения (с 1864), вопросы народного образования и агрономической помощи населению, дела об отводе земель под кладбища инославных и иноверных исповеданий, об учреждении новых епархий православного и других христианских исповеданий, новых приходов инославных исповеданий, дела об образовании заповедных имений.

До 1861 г. Департамент разбирал дела об освобождении помещичьих крестьян и об установлении опеки над помещиками за жестокое обращение с крестьянами.

С 1841 по 1868 гг. в составе Департамента существовали отделения: уголовных дел и герольдии и гражданское.

С 1842 г. в Департамент гражданских и духовных дел по распоряжению императора поступали сообщения о должностных преступлениях членов Государственного совета, главноуправляющих и генерал-губернаторов. Рассмотрев сообщение, Департамент мог решить прекратить дело за отсутствием преступления либо передать его на предварительное следствие Правительствующему Сенату и министру юстиции. По получении результатов следствия Департамент духовных и гражданских дел мог постановить либо прекратить дело, либо наложить на обвиняемого взыскание без суда, либо предать обвиняемого суду.

В 1842–1869 гг. в Департаменте также рассматривались дела о возведении в дворянство и лишении чинов и дворянства за преступления; с 1842 г. – о возведении в княжеское, графское, баронское достоинство, передаче дворянам фамилий, гербов и титулов их родственников.

С 1842 г. Департамент также рассматривал в качестве высшей судебной инстанции дела, при решении которых в Общем собрании Сената не набралось большинства голосов или не было достигнуто согласия Сената с министром юстиции; а также дела, которые вызывали разногласия Сената с Военным советом и Адмиралтейств-советом. По мере проведения в жизнь судебной реформы 1864 г. он постепенно утрачивал функцию высшей судебной инстанции, которая переходила к кассационным департаментам Сената.

Департамент государственной экономии

Ведал вопросами финансов, торговли, промышленности и народного просвещения. Департамент рассматривал законопроекты и представления ведомств по вопросам развития экономики, об ассигновании средств на различные нужды торговли, промышленности, народного образования и науки, ежегодные сметы государственных приходов и расходов (с 1862 – государственную роспись приходов и расходов), финансовые сметы министерств и главных управлений и отчёты об их исполнении, отчёты государственных банков, вопросы государственного и местного налогообложения, доходов и расходов учреждений местного самоуправления, проекты штатов государственных учреждений, учебных заведений и казённых предприятий, дела об учреждении акционерных обществ (в случае предоставления им особых преимуществ или исключительных привилегий), дела о привилегиях на изобретения и усовершенствования.

Департамент военных дел

Занимался вопросами военного управления (с 1836 – только в связи с делами общегосударственного управления) и военного законодательства, а также применения спорных пунктов военных узаконений и уставов. Кроме того, в сферу его компетенции входили вопросы организации и преобразования центральных и местных учреждений военного ведомства, комплектования и вооружения армии, строительства крепостей. Он рассматривал проекты положений, уставов и инструкций оружейным заводам и госпиталям, дела о расчётах по подрядам и поставкам на нужды военного ведомства, о судебной и административной ответственности военных чинов, дела о служебных и сословных преимуществах лиц, причисленных к военному ведомству, дела по управлению казачьими войсками, о передислокации войск, о производстве в чины и переводе отдельных офицеров в другие части. Официально департамент упразднён не был, но в 1854 г. фактически прекратил существование в связи с передачей обсуждения вопросов военного законодательства Военному совету.

Департамент промышленности, наук и торговли

Был образован с целью разгрузить Департамент государственной экономии. Он рассматривал законопроекты по вопросам образования, промышленности и торговли (частично перешедшие из Департамента государственной экономии), представления об ассигновании средств на эти цели, дела об утверждении уставов акционерных обществ и железных дорог, о выдаче привилегий на изобретения и усовершенствования.

Другие структурные подразделения

Делопроизводство Государственного совета и предварительную подготовку материалов для рассмотрения в нём осуществляла Государственная канцелярия, которую возглавлял государственный секретарь. Делопроизводство департаментов Государственного совета осуществляли соответствующие отделения Государственной канцелярии, возглавлявшиеся статс-секретарями департаментов.

Для подготовки законопроектов при Государственном совете учреждались многочисленные комитеты, комиссии, особые совещание и особые присутствия (всего 73 за 1810–1905). Первоначально при Государственном совете состояли Комиссия составления законов (до 1826) и Комиссия прошений (до 1835). Среди других аналогичных органов: Главный комитет об устройстве сельского состояния (1861–1882), Особое присутствие по воинской повинности, образованное в связи с введением Устава всеобщей воинской повинности 1874 г. (1873–1881), Особое присутствие для предварительного рассмотрения жалоб на определения департаментов Правительствующего Сената (с 1884), Особое присутствие по делам о принудительном отчуждении недвижимых имуществ и вознаграждении их владельцев (с 1905) и т. д. В 1882–1893 гг. в составе Государственного совета функционировал Кодификационный отдел, образованный ввиду ликвидации Второго отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии для подготовки к переизданию «Полного собрания законов Российской империи» и «Свода законов Российской империи», а также к изданию его продолжения.

Порядок работы

Обычно дела вносились в Государственный совет министрами с приложением заключений других ведомств. Фактически Совет обладал законодательной инициативой, включая в заключения Общего собрания поручения министрам разработать тот или иной вопрос.

Как правило дела, поступавшие в Государственный совет, первоначально рассматривались в одном из департаментов по принадлежности (или в соединённых собраниях двух департаментов). На заседаниях департаментов решения принимались большинством голосов.

После обсуждения в департаментах законопроекты поступали в Общее собрание; в особо важных или чрезвычайных случаях они поступали прямо в Общее собрание, как и проекты, подготовленные учреждениями, состоявшими при Совете. Как правило, в Общем собрании не производилось обсуждения проектов, единогласно принятых членами департаментов; при возникновении между ними разногласий в ходе обсуждения в Общем собрании выступали представители ведомства, разработавшего законопроект, ведомств, выступавших против принятия проекта в целом или его отдельных положений, а также члены Совета, придерживавшиеся различных мнений. До 1827 г. в Общем собрании также рассматривались ежегодные отчёты министров.

Процедура голосования в Государственном совете состояла в устном опросе членами Государственной канцелярии присутствовавших членов Совета.

Заседания Общего собрания и департаментов были закрытыми.

В отделениях Государственной канцелярии осуществлялась подготовка материалов к заседаниям департаментов. По их итогам сотрудниками канцелярии составлялись журналы, которые проверялись государственным секретарём, его товарищем и членами Совета, присутствовавшими в заседании. Затем журнал заседания департамента поступал в Общее собрание. По итогам его заседания в Государственной канцелярии изготавливались журналы и мемории. Затем государственный секретарь докладывал их императору, который мог утвердить мнение любого числа (как большинства, так и меньшинства) членов Государственного совета или наложить собственную резолюцию. Высочайше утверждённое мнение Государственного совета приобретало силу закона.

Нередко практиковалось устройство неофициальных совещаний отдельных членов Государственного совета и глав заинтересованных ведомств, на которых обсуждались наиболее важные законопроекты, а также намечался порядок их обсуждения в Общем собрании (Половцов. 2014. С. 82–84, 266).

Деятельность

Значительная часть важнейших законопроектов в 19 – начале 20 вв. проходила через Государственный совет (указ об обязанных крестьянах 1842, основополагающие документы крестьянской реформы 1861, Устав о введении всеобщей воинской повинности 1874 и т. д.). Нередко члены Государственного совета, как правило назначавшиеся из сановников, занимавших видные посты в предыдущее царствование, выступали против законопроектов, внесённых при правившем императоре (например, против Великих реформ при Александре II или «контрреформ» 1880 – начала 1890-х при Александре III), но в большинстве случаев государям удавалось справиться с оппозицией высшего законосовещательного органа.

Однако в случае наиболее острого сопротивления его членов некоторые законопроекты направлялись министрами с ведома императора для рассмотрения в другие органы власти – Комитет министров (например, Временные правила 1882, содержавшие ужесточение антиеврейского законодательства) или в Комитет финансов (проект денежной реформы 1895–1897), после чего утверждались государем. Ряд высших государственных учреждений (Военный совет, Адмиралтейств-совет, Кавказский комитет, Сибирский комитет и др.) представляли свои заключения непосредственно монарху на утверждение.

Законодательный орган (1906–1917)

Преобразование Государственного совета Российской империи в законодательный орган было оформлено в манифесте и указе императора Николая II Сенату от 20 февраля (5 марта) и в «Учреждении Государственного совета» от 24 апреля (7 мая) 1906 г. Порядок работы был регламентирован в «Наказе Государственного совета» (принят Советом в 1907).

Фактически Государственный совет стал верхней палатой российского парламента. Он существовал наряду с нижней палатой – Государственной думой и имел равные с ней законодательные права. На рассмотрение Совета поступали законопроекты, одобренные Государственной думой или внесённые его членами.

Состав

Реформированный Государственный совет должен был состоять из 196 членов (с 1909 – из 199). Из них 98 человек назначались императором. Поскольку на момент открытия реформированного Государственного совета число членов по назначению составляло 120 человек (по причине включения в его состав членов дореформенного Совета), они были разделены на 2 категории – присутствующих и неприсутствующих (сохраняли звание и содержание, но не участвовали в работе Совета) (Демин. 2006. С. 61). Список присутствующих членов ежегодно утверждал император, который вследствие этого мог фактически отстранять неугодных членов от участия в работе Совета.

Другие члены Государственного совета избирались. Кандидатами могли стать лица мужского пола, не моложе 40 лет, имеющие среднее образование, полученное в России. Не могли избираться в Совет признанные судом виновными в преступлениях, наказание за которые могло повлечь за собой поражение в правах, в краже, мошенничестве, присвоении вверенного имущества, укрывательстве, покупке или принятии в заклад заведомо краденого или полученного обманным путём имущества, отрешённые от должности по суду (в течение 3 лет после отречения), признанные виновными в уклонении от воинской повинности; банкроты (за исключением признанных несчастными банкротами); лишённые духовного сана за порочное поведение и исключённые из сословных организаций по их приговорам; ряд должностных лиц (губернаторы, вице-губернаторы, градоначальники и их помощники, чины полиции) в тех губерниях, областях и городах, где они служили (Государственный совет Российской империи. 2008. С. 44–45).

Из этой категории 56 человек избирались на 3 года по территориальному принципу – от губернских земств, которые в скором времени предполагалось реформировать (по 1 человеку), от съездов землевладельцев в Астраханской, Виленской, Витебской, Волынской, Гродненской, Киевской, Ковенской, Курляндской, Лифляндской, Минской, Оренбургской, Подольской, Ставропольской, Эстляндской губерниях, а также в Области войска Донского (где отсутствовали земства, но планировалось скорое их введение) (по 1 члену). В 10 губерниях Царства Польского съезды землевладельцев избирали 6 выборщиков, а они – 6 членов Совета. Чтобы быть избранным по этому принципу, кандидат должен был владеть в губернии не менее 3 лет количеством земли, равным цензу, необходимому для избрания на должности по земскому самоуправлению (от 27,3 до 874 га земли); допускалось избрание лиц, владевших необходимым количеством земли менее 3 лет в случае занятия ими должностей по дворянским выборам, земскому, городскому самоуправлению, службе мировыми судьями (Государственный совет ... 2008. С. 45). С 1910 г. предусматривалось избрание на 3-летний срок 3 членов от Сейма Великого княжества Финляндского (места оставались вакантными ввиду враждебного отношения Сейма к российской власти).

Другая часть выборных членов избиралась на 9 лет специальными куриями выборщиков: дворянскими обществами (18 человек); Советом торговли и мануфактур, комитетами торговли и мануфактур, биржевыми комитетами и купеческими управами (12 человек); Петербургской АН и университетами (6 человек из числа ординарных академиков и профессоров). Выборщики от дворянства должны были обладать классным чином и владеть землёй в количестве не менее земского ценза (допускалось избрание уполномоченных дворянами, обладавшими меньшими имениями); от Академии наук и университетов – принадлежать к числу ординарных профессоров и академиков (с 1907 к выборам по этой курии не допускались иностранцы). Также 6 членов Государственного совета представляли православное духовенство. 3 члена Совета от чёрного духовенства избирались епархиальными архиереями Русской православной церкви; кандидаты от белого выдвигались на благочинных съездах из числа штатных священников, а впоследствии Синод избирал из их состава 3 членов. Каждые 3 года треть членов Государственного совета, избранных на 9 лет, переизбиралась по жребию (Государственный совет ... 2008. С. 45).

Членам Государственного совета по выборам полагалась выплата в течение сессии суточного довольствия из казны в размере 25 руб. за день.

Структура

Во главе реформированного Государственного совета по-прежнему стоял председатель, назначаемый императором из числа членов по назначению. Он определял время заседаний Общего собрания и повестку дня, руководил прениями, осуществлял надзор за соблюдением порядка в помещениях Совета, аккредитацию представителей прессы, имел право подвергать цензуре стенограммы заседаний и назначать закрытые заседания, скреплял своей подписью законопроекты, принятые обеими палатами. Председатель представлял принятые законопроекты императору, подавал ему ежегодный отчёт о деятельности Государственного совета, сообщал монарху о необходимости назначения или освобождения от присутствия членов Совета, ходатайствовал об улучшении их содержания, награждениях и производстве в чины (кроме придворных). Император также согласовывал с председателем назначение государственного секретаря. В отсутствие председателя палатой руководил вице-председатель, назначавшийся императором на 1 год из числа членов по назначению по представлению председателя. В 1905–1909 гг. также существовала должность почётного председателя Совета, которую занимал великий князь Михаил Николаевич, однако его роль была чисто номинальной.

Для предварительного рассмотрения законопроектов в составе Совета по-прежнему учреждались комиссии, особые совещания и комитеты, в частности: Комиссия для руководства работами по устройству в Мариинском дворце нового зала для Общего собрания Государственного совета (1906–1909), Комиссия для заведования постройкой новых типографских зданий (1906–1911), Особое совещание по рассмотрению обстоятельств сдачи торговой фирме Лидваль поставки хлеба для местностей, пострадавших от неурожая (1906–1907), Особая комиссия для обсуждения законопроекта о порядке издания касающихся Финляндии законов и постановлений общегосударственного значения (1910) и др. Ряд комиссий Совета работали на постоянной основе: Комиссия личного состава и внутреннего распорядка (1906–1917), Финансовая комиссия (1906–1917), Комиссия законодательных предположений (1906–1917); позднее были образованы обладавшие тем же статусом Комиссия по военным сухопутным и морским делам (1915–1917) и Экономическая комиссия (1915–1917). Наибольшее значение имела Финансовая комиссия, занимавшаяся предварительным рассмотрением проектов росписи государственных доходов и расходов, финансовых смет ведомств, вопросы, связанные с непредвиденными и чрезвычайными расходами, сбором налогов и отпуском средств из казны.

При Государственном совете на постоянной основе продолжали функционировать Особое присутствие для предварительного рассмотрения жалоб на определения департаментов Правительствующего Сената и Особое присутствие по делам о принудительном отчуждении недвижимых имуществ и вознаграждении их владельцев.

Основная работа в реформированном Государственном совете производилась в Общем собрании.

Государственный совет после преобразования сохранил ряд прежних функций, для осуществления которых были созданы два номерных департамента, состоявших из председателя и членов, ежегодно назначавшихся императором из числа членов по назначению.

1-й департамент рассматривал дела, вызвавшие разногласия большинства Общего собрания Сената с министром юстиции, дела о привлечении к уголовной ответственности за преступления по должности членов законодательных палат, председателя Совета министров, министров, главноуправляющих, наместников, генерал-губернаторов и чиновников первых трёх классов по Табели о рангах 1722 г. (вносились в департамент по личному распоряжению императора); дела об учреждении заповедных имений, об утверждении в княжеском, графском и баронском достоинствах и о передаче дворянами фамилий, гербов и титулов; дела об использовании имуществ и капиталов, пожертвованных казне, земствам, городам, обществам и учреждениям в случае невозможности их использования на цели, определённые жертвователем.

2-й департамент занимался рассмотрением кассовых отчётов министра финансов, годовых отчётов Государственного банка, государственных сберегательных касс, Дворянского земельного и Крестьянского поземельного банков, отчётов Санкт-Петербургской казны и Московской ссудной казны (если они вызвали разногласия между министром финансов и государственным контролёром), дела о разрешении строительства частных железных дорог, не требовавших ассигнований из государственного бюджета, дела об устройстве подъездных путей (в случаях, требовавших разрешения императора), дела об удовлетворении финансовых претензий правительства к железным дорогам, принятым в государственное заведование от несостоятельных компаний, об образовании и отводе участков земли площадью более 3 тыс. десятин, о приобретении казённых участков земли частными лицами по вольной цене, об отводе земельных участков сельским начальным училищам, о предоставлении в потомственное пользование свободных казённых участков и другие дела об отводе в пользование участков казённых земель.

Делопроизводство реформированного Государственного совета по-прежнему осуществляла Государственная канцелярия во главе с государственным секретарём.

Порядок работы

Выдвигаемый членами Совета или поступивший из Государственной думы законопроект сначала поступал в комиссию или особое совещание в составе Совета. На их заседания не допускались посторонние лица (в том числе представители печати).

После принятия комиссией или особым совещанием законопроект поступал в Общее собрание. Для его заседаний был установлен кворум в 66 присутствующих – ⅓ членов Совета (в действительности их число редко превышало 150 человек). Согласно «Наказу», Общее собрание должно было сначала рассматривать законопроекты в целом, затем постатейно и лишь после этого имело право одобрять их. Члены Совета могли выступать по вопросу не более 1 раза. Регламент выступления устанавливался в 30 мин (отступления от этого правила допускались лишь с санкции председателя). Членам не разрешалось читать речи по заготовленным заранее запискам (можно было только зачитывать выдержки из документов, относившихся к рассматриваемому делу), прерывать оратора, аплодировать и т. д. Заседания Совета могли быть открытыми или закрытыми (по решению председателя или Общего собрания). В 1906–1917 гг. публиковались протоколы открытых заседаний Совета. По распоряжению председателя на заседания Общего собрания (кроме закрытых) могли быть допущены посторонние лица, в том числе представители прессы (по 1 от каждого издания).

Принятый Государственным советом законопроект передавался на рассмотрение или императору (если поступал в Государственный совет из Государственной думы), или в Государственную думу (если был разработан по инициативе самих членов Совета). И император, и Государственная дума могли отклонить или утвердить законопроект Совета.

В случае если Государственный совет не отклонял принятый Государственной думой законопроект, но считал необходимым внести в него существенные изменения, законопроект либо возвращался в Думу, либо создавалась согласительная комиссия, состоявшая из равного числа представителей обеих палат. Члены комиссии от Государственного совета избирались путём подачи избирательных записок, в которых указывалось число кандидатов, равное общему числу членов комиссии. Кандидат должен был получить абсолютное большинство голосов; в противном случае предписывалось провести 2-й тур голосования, в котором достаточно было набрать относительное большинство голосов (на практике ни разу не состоялся). Председатель согласительной комиссии избирался членами.

Как и Государственная дума, Государственный совет мог обращаться к министрам и главноуправляющим с запросами по поводу незаконных действий подведомственных им учреждений или должностных лиц.

Дела, рассматриваемые департаментами реформированного Совета, поступали на рассмотрение императора, минуя Общее собрание.

Для предварительного обсуждения ряда вопросов – повестки дня предстоявшего заседания, адреса императору, важных законодательных и финансовых вопросов, а также актуальных проблем – между сессиями палаты с 1906 г. устраивались частные совещания членов Совета.

Политические объединения в составе Государственного совета

Подавляющая часть членов Государственного совета входила в состав фракций – групп, образованных исходя из политической позиции участников.

Самой крупной из них была Группа центра. Изначально в её состав вошло более 60 % членов Совета (104 человека), в 1914 г. в ней состояло 60 человек (37 %). Состав группы был довольно аморфным: в неё входили как консерваторы, выступавшие против жёстких мер в отношении либерального и революционного движения (бывший министр земледелия и государственных имуществ А. С. Ермолов и др.), так и умеренные либералы (М. В. Красовский, А. А. Сабуров и др.); кроме того, в состав фракции входили национальные формирования, сложившиеся в составе Совета – т. н. Прибалтийский кружок (включал представителей дворянства Остзейского края) и Польское коло (кружок представителей землевладельцев и торговых кругов Привислянского и Западного краёв). В целом группа занимала умеренно-конституционные позиции при условии проведения правительством масштабных реформ, что сближало её с «Союзом 17 октября». После «конституционного кризиса» 1911 г. происходил процесс полевения группы и постепенного перехода её членов в оппозицию к правительству. Во главе группы находилось бюро под председательством А. С. Ермолова (до января 1917; новый председатель не был избран). Кроме того, с февраля 1907 г. существовала должность председателя группы. Её занимали князь П. Н. Трубецкой (из рода Трубецких) (1907–1911), А. А. Сабуров (1912–1913), барон В. В. Меллер-Закомельский (из рода Меллер-Закомельских) (1913–1917).

В марте 1911 г. из Группы центра выделилось её правое крыло (14 членов), ставшее основой самостоятельной группы, получившей наименование «Группы правого центра» или «группы шуринов» (т. к. бессменный председатель объединения А. Б. Нейдгардт был братом О. Б. Столыпиной – жены председателя Совета министров П. А. Столыпина). К 1917 г. в группу входило 23 члена Совета. Они поддерживали политику Столыпина, сближаясь по своим взглядам с позицией членов Всероссийского национального союза. После убийства председателя Совета министров объединение постепенно заняло более автономную позицию по отношению к правительству.

В мае 1906 г. возникла Правая группа, в которую вошли консервативные члены Совета. Первоначально её численность составляла около 50 членов, в 1909 г. – 76 человек, в 1917 г. – 70 человек (Государственный совет ... 2008. С. 214 ; Демин. 2006. С. 147; Соколов. 2008). Группа стояла на позициях последовательного монархизма, считала, что после выхода Манифеста 17 октября 1905 г. самодержавие не было ограничено, призывала к бескомпромиссной борьбе с революционным движением, сохранению единства и неделимости Российской империи, сословного строя, обеспечению господствующего положения русских в стране. По отношению к законодательным учреждениям – Государственной думе и Государственному совету – члены фракции образовывали два крыла. Крайне правые (бывший министр внутренних дел П. Н. Дурново, Ф. Д. Самарин, С. С. Гончаров и т. д.) считали деструктивными реформы государственного строя, проведённые в 1905–1906 гг. Умеренно правые (граф А. А. Бобринский, А. А. Половцов и др.), напротив, одобряли создание законодательных палат, расценивая их как противовес всесилию бюрократии. В годы Первой мировой войны 1914–1918 гг. в составе группы усилилось умеренное крыло. Во главе группы в разные годы находились: С. С. Гончаров (1906–1908), П. Н. Дурново (1908–1911, 1911–1915; в 1911 был принудительно уволен в отпуск из-за конфликта с П. А. Столыпиным в ходе «конституционного кризиса 1911»), П. П. Кобылинский (1911), граф А. А. Бобринский (1915–1916), И. Г. Щегловитов (1916–1917), А. Ф. Трепов (1917).

Левый фланг Государственного совета занимала Левая (с 1913 – Прогрессивная) группа, состоявшая из членов по выборам (главным образом от АН и университетов). Она была малочисленной (от 9 до 12 человек), но обладала значительным интеллектуальным потенциалом, т. к. в её состав входили выдающиеся российские учёные – правоведы, экономисты, обществоведы и др. (Д. Д. Гримм, Д. И. Багалей, А. В. Васильев, В. И. Вернадский, М. М. Ковалевский, князь Е. Н. Трубецкой и т. д.). Члены группы входили в состав либо Конституционно-демократической партии, либо Партии прогрессистов и считали необходимым установление в России парламентарного строя. Во главе объединения находились Д. И. Багалей (1906) и Д. Д. Гримм (1907–1917).

Часть членов Государственного совета не входила ни в какие объединения («беспартийные»), однако по ряду вопросов могла поддерживать и правых, и центристов, а некоторые (С. Ю. Витте, А. Ф. Кони, М. А. Стахович) – и левых (Ковалевский. 2005. С. 390; Гримм. 2017. С. 83).

В 1910 г. образовалась группа, получившая наименование Кружок внепартийного объединения. В её состав входило 10–15 человек. Эта группа включила умеренно правых членов Государственного совета и лиц, вышедших из состава Группы центра центристов. Во главе группы находились барон Ю. А. Икскюль фон Гюльденбандт (1910–1911), князь Б. А. Васильчиков (1911–1917), граф В. Н. Коковцов (1917).

Из-за аморфности большинства групп в Государственном совете при голосовании могло складываться как правое (Правая группа и Группа правого центра), так и умеренное большинство. В 1-й половине 1910-х гг. вследствие частых назначений консервативных сановников в состав Государственного совета при голосовании преимущественно складывалось правое большинство. В то же время члены по назначению, составлявшие большинство в Совете, часто голосовали исходя из своих представлений об отношении императора и придворных кругов к рассматриваемому законопроекту (Ковалевский. 2005. С. 392–394).

В августе 1915 г. Группа центра, Кружок внепартийного объединения, Левая группа и значительная часть беспартийных членов Совета поддержали «Прогрессивный блок», сложившийся в Государственной думе. В бюро блока вошёл барон В. В. Меллер-Закомельский. В результате в верхней палате сложилось устойчивое большинство. После частичных перевыборов 1915 г. и дополнительных выборов 1916 г. сторонники «Прогрессивного блока» имели в Государственном совете 101 голос (против 85 голосов членов Правой группы и Группы правого центра, не вошедших в состав блока). Стремясь воспрепятствовать этому, 1(14) января 1917 г. император Николай II уволил из Государственного совета 11 сторонников «Прогрессивного блока» и 7 наименее активных участников Правой группы (из числа членов по назначению) и назначил к присутствию 18 консервативных сановников, а председателем Государственного совета – лидера правых в верхней палате И. Г. Щегловитова.

Деятельность

Во время работы Государственной думы 1-го и 2-го созывов (1906–1907) Государственный совет отклонил принятые Думой законопроекты, имевшие радикальный политический характер, в частности об отмене смертной казни и отмене военно-полевых судов. В то же время большая часть проектов, принятая нижней палатой, была одобрена Государственным советом.

В период деятельности Государственной думы 3-го созыва (1907–1912) Государственный совет также одобрил большинство законопроектов, одобренных Думой и получивших затем утверждение императора: о свободном выходе крестьян из общины (1910), о землеустройстве (1911), о распространении на Великое княжество Финляндское законов общегосударственного значения (1910), о страховании рабочих от несчастных случаев, о местном суде (оба в 1912) и т. д. В то же время Совет окончательно отклонил думские законопроекты о расширении бюджетных прав Государственной думы, о всеобщем начальном обучении, о введении института условного осуждения и т. д. Правительственный законопроект об установлении штатов Морского генерального штаба был отклонён Советом в июле 1908 г., вновь внесён правительством в Государственную думу, одобрен ею и в марте 1909 г. принят Государственным советом. Однако император Николай II под влиянием председателя Государственного совета М. Г. Акимова не утвердил законопроект, в результате чего председатель Совета министров П. А. Столыпин подал в отставку, не принятую государем. В марте 1911 г. вследствие соглашения правых (которым император Николай II разрешил голосовать согласно своим убеждениям), Группы центра и левых Государственный совет отклонил правительственный законопроект о введении земств в губерниях Юго-Западного и Северо-Западного краёв, что привело к конституционному кризису. Ряд законопроектов в этот период либо вообще не был рассмотрен Государственным советом (например, о создании волостного земства, о введении земских учреждений в Архангельской губернии и Области войска Донского, о преобразовании городского самоуправления в Царстве Польском, о переходе из одного вероисповедания в другое, о продолжительности рабочего дня в торговых заведениях и т. д.), либо был возвращён Советом в Государственную думу на доработку (например, проект реформы местного суда, впоследствии претерпевший значительные изменения).

В 1912–1914 гг. правое большинство, уверенное в поддержке императора, отклонило ряд правительственных законопроектов: о городской реформе в Царстве Польском (1913), что вызвало недовольство Николая II, в реальности поддерживавшего проект; о волостном земстве; о найме торговых служащих (оба в 1914) и др. В январе 1914 г. большинство Совета при обсуждении законопроекта о борьбе с пьянством подвергло травле председателя Совета министров графа В. Н. Коковцова. Эта кампания сыграла роль в последовавшей отставке сановника.

Всего из 3550 законопроектов, одобренных Государственной думой 1–4-го созывов, Государственный совет принял 3291, отклонил 46, 19 не успел рассмотреть или отказался рассматривать, по 39 проектам не была окончена согласительная процедура.

Реформированный Государственный совет крайне редко пользовался предоставленным ему правом законодательной инициативы. В результате лишь 3 законопроекта, разработанные его членами, стали законами: о назначении очередных выборов в Государственный совет на время летних каникул (1909), о продлении полномочий членов от губерний, занятых противником в период Первой мировой войны 1914–1918 гг. (1915 и 1916).

В начале Первой мировой войны Государственный совет полностью поддержал правительство, единодушно одобрив военные кредиты, выступил с патриотическим заявлением. Но по мере ухудшения обстановки на фронтах и нарастания социальных и экономических проблем среди членов Совета всё более распространялись оппозиционные отношения. В результате в ноябре 1916 г. под влиянием членов, входивших в состав «Прогрессивного блока», палата приняла резолюцию о необходимости создания правительства, которое бы пользовалось доверием населения страны.

Упразднение Государственного совета

25 февраля (10 марта) 1917 г. император Николай II подписал указ Сенату о прекращении деятельности Государственного совета с 26 февраля (11 марта) до апреля того же года (одновременно была распущена и Государственная дума). 28 февраля (13 марта) группа выборных членов Государственного совета (А. И. Гучков, барон В. В. Меллер-Закомельский, М. А. Стахович, А. В. Васильев, В. И. Вернадский и др.) обратилась к государю с требованием немедленного созыва формирования правительства, которое бы пользовалось доверием населения страны.

После Февральской революции 1917 г. деятельность Государственного совета прекратилась. 1(14) мая 1917 г. были упразднены должности членов Государственного совета по назначению, а 6(19) октября были признаны утратившими силу полномочия и членов по выборам. Официально Государственный совет был упразднён декретом Совета народных комиссаров РСФСР от 14(27) декабря 1917 г.

Председатели Государственного совета (1810–1906): государственный канцлер граф Н. П. Румянцев (1810–1812), генерал-фельдмаршал светлейший князь Н. И. Салтыков (1812–1816), действительный тайный советник 1-го класса светлейший князь П. В. Лопухин (1816–1827), действительный тайный советник (в 1834 государственный канцлер), граф, князь (с 1831) В. П. Кочубей (1827–1834), действительный тайный советник Н. Н. Новосильцов (1834–1838), генерал от кавалерии князь И. В. Васильчиков (1838–1847), генерал от кавалерии граф В. В. Левашов (1847–1848), генерал от кавалерии князь (с 1849 светлейший князь) А. И. Чернышёв (1848–1856), генерал от кавалерии князь А. Ф. Орлов (1856–1861), действительный тайный советник граф Д. Н. Блудов (1862–1864, председательствующий в 1861–1862), действительный тайный советник князь П. П. Гагарин (1864–1865), адмирал великий князь Константин Николаевич (1865–1881), генерал от артиллерии (с 1878 генерал-фельдмаршал) великий князь Михаил Николаевич (1881–1905), действительный тайный советник граф Д. М. Сольский (1905–1906).

Председатели Государственного совета (1906–1917): действительный тайный советник Э. В. Фриш (1906–1907), действительный тайный советник М. Г. Акимов (1907–1914), действительный тайный советник И. Я. Голубев (исправляющий должность в 1914–1915), действительный тайный советник А. Н. Куломзин (1915–1917), действительный тайный советник И. Г. Щегловитов (1917).

В 1815–1841 и 1861–1867 гг. существовал также Государственный совет Царства Польского, контролировавший и координировавший деятельность основных ведомств Царства Польского.