Конституция СССР 1977

Конститу́ция СССР 1977, основной закон СССР, принятый Верховным Советом СССР 7 октября 1977 г.

Идеологические основы конституционной реформы

Осознание правящей элитой СССР необходимости конституционной реформы происходило постепенно. Советскому руководству необходимо было прежде всего осмыслить качественные изменения, произошедшие во всех сферах общества и государства со времени принятия Конституции СССР 1936 г. Кроме того, следовало критически проанализировать противоречивый опыт функционирования конституционного механизма и, в первую очередь, понять причины не контролируемого обществом сосредоточения власти в руках И. В. Сталина и его ближайшего окружения, сопровождавшегося массовыми политическими репрессиями. Этот сложный, политически неоднозначный процесс был начат сразу после кончины И. В. Сталина весной – летом 1953 г. и продолжен на ХХ съезде КПСС в феврале 1956 г.

Базовые принципы действовавшей до 1977 г. Конституции Сталин сформулировал, рекомендуя её проект делегатам 8-го Всесоюзного съезда Советов. Сталин предложил закрепить в Конституции только то, что к тому моменту уже было достигнуто, и не включать в неё правовые нормы, рассчитанные на осуществление в будущем. Главным достижением, потребовавшим принятия новой Конституции, он провозгласил победу социализма, вступление страны в первую фазу коммунистической формации. По его мнению, об этом свидетельствовал ряд признаков: безраздельно господствовавшая социалистическая собственность в двух формах (государственная и кооперативно-колхозная), ликвидация «эксплуататорских классов», создание мощной промышленности (прежде всего тяжёлой), победа колхозного строя и возникновение нового социалистического класса – колхозного крестьянства, однотипного рабочему классу, а также нового социального слоя – «трудовой интеллигенции», преодоление «взаимного недоверия» народов, возобладавшее чувство «дружбы» и «братского сотрудничества» (Сталин. 2007. С. 119–147).

Одновременно Сталин уточнил, что речь идёт не о полной победе социализма, а осуществлении его лишь «в основном» (Сталин. 2007. С. 146). В 1939 г., на ХVIII съезде ВКП(б), было определено содержание нового этапа в истории страны: ей предстояло завершить «строительство бесклассового социалистического общества» и осуществить «постепенный переход от социализма к коммунизму» (XVIII съезд. 1939. С. 282).

В конце 1950-х гг. партийно-государственное руководство СССР посчитало, что социализм достиг более высокого уровня развития по сравнению с серединой 1930-х гг. В 1959 г., на ХХI съезде КПСС, Н. С. Хрущёв заявил о его полной и окончательной победе, а также о вступлении в период развёрнутого строительства коммунизма.

Определение «полная» применительно к этому теоретическому конструкту отражало грандиозные свершения внутри СССР – превращение страны в «могучую индустриально-колхозную социалистическую державу», занимавшую по объёму промышленного производства первое место в Европе и второе место в мире (Внеочередной ХХI съезд. Т. 1. 1959. С. 13). Принимались во внимание и выдающиеся успехи в развитии науки и культуры (ядерной физике, атомной энергетике, реактивной авиации, ракетной технике и др.). Объявив строительство социализма полностью завершённым, Хрущёв не стал напрямую оспаривать такой важный показатель его высокой зрелости, как полное исчезновение классов (рабочих и колхозного крестьянства). До завершения этого процесса, которое должно было произойти ещё в рамках социализма, Сталин считал преждевременной ориентацию на непосредственное строительство коммунизма. Поскольку после ХХ съезда КПСС его уже не рассматривали как «классика марксизма-ленинизма», высказанные им прогностические гипотезы утратили своё непреходящее значение. Новые руководители партии и правительства перенесли решение этой задачи на период строительства коммунизма, никак не аргументировав эту новацию марксисткой доктрины.

Под «окончательной победой социализма» понималось коренное изменение в международном положении СССР. Выход социализма за рамки одной страны и превращение его в мировую систему, которая стала оказывать решающее влияние на ход развития человечества, давало возможность предотвращать попытки реставрации капитализма путём интервенции (Внеочередной ХХI съезд. Т. 2. 1959. С. 443). Сложившаяся внутренняя обстановка и международная ситуация создали более благоприятные условия для быстрого продвижения к коммунизму, а предложение Сталина о необходимости государства диктатуры пролетариата при коммунизме сочли уже неактуальным, несмотря на существование системы империализма, не потерявшей своей агрессивности и развязавшей «холодную войну». Борясь за возрождение подлинного марксизма-ленинизма, партийные идеологи во главе с Хрущёвым посчитали возможным восстановить положение об отмирании государства – только теперь уже на пути к коммунизму.

Главное направление развития политической системы советского общества на предстоящий период усматривалось в постепенной передаче функций управления государственных структур органам общественного самоуправления. Отсюда логически вытекал вывод о необходимости всестороннего развития социалистической демократии, постепенном вовлечении самых широких слоёв населения в управление всеми делами страны. Однако темпы и конкретные формы этого процесса Хрущёв определял нечётко, а порой и противоречиво. С одной стороны, он предостерегал от торопливости и упрощённого понимания «процесса отмирания органов государства наподобие осеннего листопада», а с другой – заявлял, что уже сейчас многие функции государственных органов должны постепенно переходить к общественным организациям (Внеочередной ХХI съезд. Т. 1. 1959. С. 102–103). Таким образом, концептуальная основа, на которой базировалась сталинская Конституция, уже не соответствовала достигнутому уровню развития Советского государства и общества. Руководствуясь этими соображениями, Хрущёв предложил внести существенные изменения и дополнения в Конституцию 1936 г. (Внеочередной ХХI съезд. Т. 1. 1959. С. 117).

Целостное понимание задач конституционной модернизации СССР сложилось лишь на завершающей фазе формирования курса на развёрнутое строительство коммунизма, когда разрабатывалась, обсуждалась, а затем на ХХII съезде партии (1961) принималась третья Программа КПСС. Помимо закрепления в ней вышеуказанных теоретических новаций, по инициативе члена Президиума и секретаря ЦК КПСС О. В. Куусинена группой его сотрудников и консультантов ещё до съезда была предложена скорректированная с учётом опыта строительства социализма в СССР трактовка краеугольного положения марксизма об этапах и перспективах развития диктатуры пролетариата. Новая трактовка предполагала, что диктатура пролетариата, установленная в ходе Октябрьской революции 1917 г., сыграла свою историческую роль, обеспечив победу социализма. При этом «в связи с ликвидацией эксплуататорских классов отмерла функция подавления их сопротивления», в то время как её главные задачи (хозяйственно-организаторская и культурно-просветительская) получили всестороннее развитие. Началось «перерастание государства во всенародную организацию тружеников социалистического общества». Таким образом, диктатура пролетариата, обеспечив полную и окончательную победу социализма, завершила свою миссию и превратилась в «общенародное государство». По мнению авторов программы, исторический опыт показал, что диктатура пролетариата перестаёт быть необходимой раньше, чем отомрёт государство, в отличие от прогноза классиков марксизма, полагавших, что эти процессы будут происходить синхронно и взаимообусловленно. Государство как общенародная организация сохранится до полной победы коммунизма, когда исчезнут классы, и только после этого оно перерастёт в «общественное самоуправление» (КПСС в резолюциях. 1986. С. 154–155).

Стимулом к пониманию этой давно назревшей проблемы послужила вторая волна критики негативных последствий культа личности Сталина, которая велась открыто на протяжении всей работы ХХII съезда КПСС и завершилась решением о выносе тела Сталина из мавзолея. На съезде звучали призывы выработать меры по недопущению злоупотреблений властью в будущем. В ходе обсуждения этой острой темы советскому руководству стало понятно, что механизмы функционирования политической системы, предусмотренные как действовавшей на тот момент Конституцией, так и тем порядком, который сложился на практике, не могли предотвратить концентрацию власти Сталиным и его ближайшим окружением.

В третьей программе КПСС с целью демократизации государственного управления предполагалось развивать «демократические принципы советской избирательной системы». Для исключения «возможности злоупотребления властью со стороны отдельных работников государственного управления» было сочтено необходимым систематически обновлять состав руководящих органов. Ответственные работники союзного, республиканского и местных уровней, как правило, должны были избираться не более чем на три срока подряд (КПСС в резолюциях. 1986. С. 155–156). Однако такой принцип «коллективного руководства», как недопустимость совмещения одним лицом высших должностей в партии и правительстве, не был учтён (с 1958 Хрущёв занимал два поста – руководителя КПСС и председателя Совета Министров СССР). Все вышеуказанные обстоятельства привели к тому, что на ХХII съезде КПСС Хрущёв заявил о необходимости выработки новой Конституции (ХХII съезд. Т. 1. 1962. С. 119). Завершающим событием этого этапа следует считать образование 25 апреля 1962 г. на сессии Верховного Совета СССР Конституционной комиссии во главе с Хрущёвым.

Разработка проекта Конституции

На первом заседании Конституционной комиссии 15 июня 1962 г. были образованы 9 подкомиссий: 7 – по основным разделам будущего основного закона, редакционная подкомиссия должна была сводить их воедино, а подкомиссия по общеполитическим и теоретическим вопросам во главе с Хрущёвым – решать наиболее сложные и дискуссионные вопросы. В каждой подкомиссии имелась рабочая группа, писавшая первоначальный текст порученного раздела, который затем обсуждался на заседаниях подкомиссии. Выработанный проект направлялся на экспертизу в профильные научные институты и вузы.

Целостный вариант проекта, сформированный к лету 1964 г. («летний» проект), был обсуждён на втором пленарном заседании комиссии 16 июля. В нём построение коммунизма провозглашалось «высшей целью советского народа», который объявлялся «единственным источником власти в СССР, верховным законодателем и верховным правителем». Подтверждалась руководящая роль КПСС, а также фиксировалось постепенное перерастание социалистической государственности в «коммунистическое общественное самоуправление». Среди прочего предусматривалась такая форма «прямого, непосредственного народного правления», как «народные собрания» – собрания производственных коллективов и граждан по месту жительства для обсуждения вопросов государственного, хозяйственного и культурного строительства. Планировалось снижение возрастного ценза для участия в выборах в Народные Советы с 23 до 18 лет, при каждых выборах составы депутатов Народных Советов всех уровней должны были обновляться не менее чем на ⅓ (цит. по: Пыжиков. 2002. С. 399, 401–402, 410–411, 428).

В приложении к объяснительной записке, сопровождавшей этот вариант проекта (не в самом проекте), имелся раздел о президенте. Президентом СССР, именовавшимся также «главой государства», должен был стать председатель Президиума Верховного Народного Совета, что предполагало совмещение одним лицом двух постов (Байбаков. 2012. С. 139). После обсуждения этого проекта к осени 1964 г. он был доработан редакционной подкомиссией во главе с Л. Ф. Ильичёвым («осенний» проект). Однако смещение Хрущёва в октябре того же года приостановило дальнейшую работу над проектом. При этом 11 декабря 1964 г. Верховный Совет СССР утвердил Л. И. Брежнева новым председателем Конституционной комиссии.

Введение в 1967 г. в оборот понятия «развитой социализм» позволило подчеркнуть значительную продолжительность этого этапа социализма (по сравнению с тезисом о «полной победе социализма») и с опорой на него негласно отказаться от лозунга о «развёрнутом строительстве коммунизма» в предстоявшие 20 лет (Печенев. 1996. С. 43; Бутенко. 2001. С. 89–96).

20 июня 1968 г. Политбюро ЦК КПСС приняло решение о возобновлении подготовки проекта Конституции рабочей группой, которую возглавил А. Н. Яковлев. Проект Конституции СССР 1968 г. был довольно обширным и включал в себя последние изменения в сфере идеологии. В преамбуле данного проекта Конституции вместо строительства коммунизма говорилось об уже построенном «развитом социалистическом обществе», а коммунистическая перспектива рассматривалась только как «высшая цель», а не основной вектор движения СССР на ближайшие десятилетия. В нём также закреплялась руководящая роль компартии в обществе и государстве (ст. 7). СССР определялся как федеративное государство суверенных республик. По сравнению с действовавшей в то время Конституцией 1936 г. был значительно расширен перечень прав, свобод и обязанностей граждан. В качестве неординарной нормы этого раздела можно выделить ст. 94, гласившую, что «каждый обязан прийти на помощь лицам, оказавшимся в опасности». Сохранились предусмотренные ещё проектом 1964 г. «народные собрания» как институт «полного народного правления», а также определялась их компетенция. Кроме того, появилась радикальная новация о наказах народных собраний местным советам, обязательных для исполнения последними. Воспроизведена норма проекта 1964 г. о Верховном Совете СССР не только как о высшем законодательном, но и распорядительном, контролирующем органе. Однако высшим органом государственной власти в этом проекте назван Президиум Верховного Совета СССР (Стрекалов. 2018. С. 59–62). Известно, что этот проект был доведён до сведения Брежнева, однако дальнейшего развития он не получил.

К марту 1969 г. в высшем руководстве страны возобладало мнение о необходимости внесения ряда принципиальных изменений и поправок в действовавшую Конституцию вместо разработки новой. В мае – июне 1969 г. составлен проект поправок, но его принятие было отложено.

К концу 1972 г. мнение советского руководства вновь изменилось в пользу подготовки новой Конституции. В апреле – октябре 1973 г. проект Конституции СССР был подготовлен новой рабочей группой под руководством Б. Н. Пономарёва, однако его доработка была завершена только в 1977 г.

Итоги обсуждения

4 июня 1977 г. проект Конституции был опубликован для всенародного обсуждения, в ходе которого было внесено около 400 тыс. замечаний, предложений и поправок, часть из которых была учтена. В то же время были отвергнуты предложения перейти к многопартийной политической системе, чётко разделить государственные и партийные функции, осуществлять периодическую ротацию работников властных структур всех уровней, выработать дополнительные гарантии от возникновения культа личности высших руководителей и злоупотребления властью в центре и на местах и другие предложения подобного рода.

Принятие Конституции и её основные положения

Конституция была принята на внеочередной сессии Верховного Совета СССР 7 октября 1977 г. и немедленно введена в действие. Она состояла из преамбулы, 9 разделов, 21 главы (8 из них были новыми) и 174 статей (75 новых, бо́льшая часть остальных претерпела изменения).

В Конституции утверждалось, что Советское государство, выполнив задачи диктатуры пролетариата, стало общенародным. Понятие «развитой социализм» определялось как закономерный этап на пути к коммунизму, как общество, в котором созданы «могучие производительные силы», «передовая наука и культура», где на основе сближения «всех классов и социальных слоёв, юридического и фактического равенства всех наций и народностей» возникла «новая историческая общность» – «советский народ». «Построение бесклассового коммунистического общества» закреплялось в качестве высшей цели Советского государства. Конституция впервые ввела понятие «политическая система» (государство, КПСС, общественные организации и трудовые коллективы; основой политической системы провозглашались Советы). В ст. 6 было подтверждено и усилено положение о руководящей роли КПСС в политической системе; указывалось, что партия определяет «генеральную перспективу развития общества, линию внутренней и внешней политики СССР». Помимо двух форм собственности (государственной и кооперативно-колхозной), указанных в Конституции 1936 г., была названа новая – собственность общественных организаций.

Конституция 1977 г. подтвердила прежнюю структуру высших и местных органов власти и управления, сложившуюся в 1936 г., дала новое наименование Советам – Советы народных депутатов. Срок полномочий Верховных Советов (союзного и союзных республик) был увеличен с 4 до 5 лет, а местных – с 2 до 2,5 лет. Возрастной ценз активного избирательного права в Верховном Совете СССР был снижен с 23 лет до 21 года. Предусматривалось проведение всенародного голосования. Впервые было включено положение об адвокатуре.

Наряду с содержавшимися в Конституции 1936 г. правами граждан, Конституция 1977 г. зафиксировала новые: на охрану здоровья, жилище, пользование достижениями культуры, свободу научного, технического и художественного творчества; право вносить в государственные органы и общественные организации предложения об улучшении их деятельности, критиковать недостатки в работе; право на судебную защиту от посягательств на честь, достоинство, жизнь, здоровье, личную свободу и имущество граждан и др. Конституция гарантировала всеобщее среднее образование. Подтвердив право на труд, Конституция дополнила его декларацией права на выбор профессии в соответствии с призванием, способностями, подготовкой, образованием. Запретила детский труд, кроме строго лимитированного, связанного с обучением и трудовым воспитанием. Провозгласила охрану со стороны закона личной жизни граждан, тайны переписки, телефонных разговоров и телеграфных сообщений. Расширила содержание обязанностей граждан (родителей – заботиться о воспитании детей, а детей – заботиться о своих родителях; беречь природу и её богатства), ввела категорию «долг граждан», к которой были отнесены уважение прав и национального достоинства других граждан, сохранение исторических памятников, содействие развитию дружбы и сотрудничества с народами других стран.

Конституция 1977 г. также воплотила тенденцию к расширению полномочий союзных органов государственной власти и управления: они были установлены по принципу открытого перечня, разрешавшего Союзу, согласно п. 12 ст. 73, рассматривать «и другие вопросы», помимо упомянутых в тексте этой статьи. На союзные органы власти возлагались функции обеспечения единства законодательного регулирования на всей территории страны, установления основ законодательства СССР и союзных республик, общих начал организации и деятельности республиканских и местных органов власти.

Подтверждалось право союзных республик на свободный выход из СССР. Национальные округа получили название «автономные округа», что должно было подчёркивать их статус как формы национально-политической автономии, а не административно-территориальной единицы.

Конституционные реформы 1988–1991 гг.

В конце 1980-х гг., в ходе перестройки, в Конституцию СССР были внесены существенные изменения и дополнения, направленные на перераспределение власти от партийных структур к государственным и выборным органам власти, на действительное разделение законодательной и исполнительной власти. Вместо одного высшего органа государственной власти учреждалось два: Съезд народных депутатов (избирался по территориальным, национально-территориальным округам и от общественных организаций) и Верховный Совет СССР (выбирался Съездом народных депутатов), преобразованный в постоянно действующий орган, которому передавался ряд полномочий Президиума Верховного Совета и Совета Министров СССР. Выборы становились альтернативными, с выдвижением нескольких кандидатур на один мандат. Учреждён Комитет конституционного надзора СССР, увеличен срок полномочий судей с 5 до 10 лет. Предусматривались три формы собственности: государственная, коллективная и собственность советских граждан (любое имущество потребительского и производственного назначения). Граждане получили право вести не запрещённую законом хозяйственную деятельность.

В 1990 г. учреждён пост Президента СССР; упразднена норма 6-й ст. Конституции о КПСС как ядре политической системы; введено положение о многопартийности. Совет Министров СССР преобразован в Кабинет министров СССР, который был подчинён Президенту СССР. После Августовского кризиса 1991 г. 5-й Съезд народных депутатов СССР принял закон «Об органах государственной власти и управления СССР в переходный период» (5 сентября). Высшим органом власти объявлялся Верховный Совет, состоявший из двух палат: Совета Союза и Совета Республик (должен был формироваться самими республиками). Конституционные вопросы подлежали рассмотрению и решению на совместных заседаниях. Во вновь созданный Государственный совет СССР вошли Президент СССР и высшие должностные лица республик. Исполнительно-распорядительными функциями наделялся Межгосударственный экономический комитет.

Перестала действовать 26 декабря 1991 г. в связи с прекращением существования СССР.