Конституцио́нные попра́вки, любое изменение текста глав 3–8 Конституции РФ: исключение, дополнение, новая редакция какого-либо из положений указанных глав (под исключением понимается удаление какой-либо отдельной правовой нормы; дополнение предполагает включение нормы). Оформляются одним законом РФ о поправке к Конституции РФ, охватывающим взаимосвязанные изменения конституционного текста.

Тенденции конституционного развития России

Динамичный процесс общественного и государственного развития влечёт необходимость конституционного развития, корректировку конституционных норм, регулирующих социальные и политические отношения.

На протяжении четверти века текст Конституции РФ оставался неизменным. Значимые конституционные поправки были внесены в 2008 и 2014 гг. В 2008 г. Президент РФ Д. А. Медведев, выступая с посланием к Федеральному Собранию РФ, предложил внести поправки в Конституцию РФ (1993), суть которых сводилась во-первых, к увеличению сроков полномочий Президента РФ с 4 до 6 лет, Государственной Думы Федерального Собрания РФ – с 4 до 5 лет (Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 № 6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы»), во-вторых, конституционному закреплению контрольной функции парламента России: была установлена обязанность Правительства РФ выступать с ежегодным отчётом перед Государственной Думой о результатах своей деятельности, а также по другим вопросам, поставленным Государственной Думой (Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации»). Поправки вступили в силу 31 декабря 2008 г.

В 2014 г. по инициативе главы государства поправками в Конституцию России был упразднен Высший Арбитражный Суд с передачей его полномочий под юрисдикцию Верховного Суда РФ, расширены полномочия Президента РФ по назначению прокуроров (Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 5 февраля 2014 № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации»). Указанная поправка вступила в силу 6 февраля 2014 г.

21 июля 2014 г. была принята поправка к Конституции России, позволяющая Президенту РФ вводить в состав Совета Федерации до 10 % назначенных им представителей (Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 21 июля 2014 № 11-ФКЗ «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»).

Во время ежегодного послания Федеральному Собранию 15 января 2020 г. Президентом РФ В. В. Путиным было отмечено, что Конституция нашей страны до сих пор справляется со своими функциями и не подлежит кардинальным изменениям, но некоторые положения необходимо привести в соответствие с текущими экономическими и политическими реалиями и целями развития страны. Впоследствии глава государства выступил с предложением внести новые изменения в текст Конституции законопроектом № 885214-7. Позже был принят Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти».

Подходы к определению термина

Термин «конституционные поправки» в российском праве закреплён нормативно и исследуется в доктринальных источниках.

Существуют два подхода к определению термина «конституционные поправки» в российской правовой действительности: формальный и сущностный.

Согласно п. 2 ст. 2 Федерального закона от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» под поправкой к Конституции понимается «любое изменение текста глав 3–8 Конституции РФ: исключение, дополнение, новая редакция какого-либо из положений указанных глав Конституции РФ».

В постановлении Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 12-П «По делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации» конституционными поправками именуются изменения, принятые в форме законов РФ о поправке к Конституции РФ, одобренные органами законодательной власти не менее чем ²/₃ субъектов РФ. В указанном постановлении отмечается, что процедура принятия поправок к главам 3–8 Конституции существенно отличается от процедуры принятия федеральных законов и федеральных конституционных законов, а сам закон РФ о поправке к Конституции отличается от федеральных конституционных законов (при принятии поправок действуют несколько иные субъекты права конституционной законодательной инициативы, необходимо одобрение поправки органами законодательной власти не менее чем ²/₃ субъектов РФ, проводятся подсчёт и его проверка со стороны Совета Федерации РФ и др.; принятие федерального конституционного закона – только первая часть процедуры принятия поправки). Поэтому, как констатировал Конституционный Суд РФ в первой части названного выше постановления 1995 г., поправки к главам 3–8 Конституции «не могут приниматься и в форме федерального конституционного закона». Суд указал, что «положения статьи 136 Конституции Российской Федерации могут быть реализованы только в форме специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона», и сформулировал название такого специального правового акта – Закон РФ о поправке к Конституции РФ.

Таким образом, упомянутое постановление представляет собой яркий пример процедурного, т. е. формального, подхода к наполнению исследуемого термина, тогда как определение «федеральный закон» имеет, помимо формального подхода (любое изменение текста глав 3–8 Конституции РФ: исключение, дополнение, новая редакция какого-либо из положений указанных глав Конституции РФ), и сущностное наполнение (одним законом РФ о поправке к Конституции Российской Федерации охватываются взаимосвязанные изменения конституционного текста).

Доктринальные источники также развивают эти два направления к наполнению исследуемого термина.

Сущностное и формальное наполнение термина «конституционные поправки»

Сущностное наполнение термина «конституционные поправки» в правовой доктрине шире, чем нормативно закреплённое. По мнению профессора С. А. Авакьяна, поправки к Конституции РФ – это частичные изменения Конституции, не затрагивающие её принципиальных положений (Авакьян. 2000. C. 30). Профессор В. П. Колесова отмечает, что внесение поправок – это изменения именно в положения глав 3–8 Конституции (Колесова. 2012. C. 124).

Примером формального подхода к наполнению термина «конституционные поправки» могут стать дебаты о процедуре инициирования, оформления, принятия и вступления в силу закона о поправках. Вопрос о процедурах обсуждался с момента принятия Федерального закона от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» и принятия постановления Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г. № 15-П «По делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации» в трудах современных учёных (Чиркин. 2018. С. 3–7; Евдокимов. 2014. С. 15–19), а в процессе подготовки и принятия поправок 2020 г. обсуждение возобновилось с новой силой (Таева. 2020. С. 43–54; Джагарян. 2020. С. 9–17; Лебедева. 2017. С. 18–21; и др.).

Основными дебатируемыми направлениями являются:

1. Вопрос о количестве законов о поправках. Примером может служить мнение С. А. Авакьяна, дважды в разные годы предлагавшего несколько проектов законов о поправках к Конституции РФ. Основываясь на нормах Федерального закона от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации», что одним законом РФ о поправке к Конституции охватываются взаимосвязанные изменения конституционного текста (п. 2 ст. 2), и п. 3 ст. 2, что «закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации получает наименование, отражающее суть данной поправки», С. А. Авакьян писал: «...невозможно разработать один закон Российской Федерации о поправках к Конституции, если они касаются разных положений Конституции и не могут быть охарактеризованы как взаимосвязанные. Поэтому – чтобы охватить все поправки – приходится предложить несколько законопроектов, хотя все они направлены на решение двух обозначенных выше блоков вопросов – о гражданском обществе и демократии, о совершенствовании федеральной государственной власти» (Авакьян. 2020. С. 35). Некоторые учёные и политики также высказывали аналогичные предложения.

Правовед Н. А. Трусов предлагал одновременное внесение двух проектов законов о поправке к Конституции РФ с разным наименованием: «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти» и «О пенсионной системе и минимальном размере оплаты труда» (Трусов. 2020. С. 22–25).

2. Возможность участия российских граждан в изменении глав 3–8 действующей Конституции России посредством принятия Закона о поправках.

В закреплённой нормами Федерального закона от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» процедуре возможность участия российских граждан в изменении глав 3–8 действующей Конституции России прямо не предусмотрена. Опосредованное их участие в изменениях указанных конституционных глав обеспечивается тем, что в принятие Закона РФ о поправке к Конституции включены народные избранники – федеральный парламент, глава государства, парламенты субъектов РФ. Указанное предусмотрено в ст. 136 Конституции России в развитие норм, закрепляющих принципы демократизма (статьи 1, 3, 32 Конституции РФ).

В 2008 и 2014 гг. принятие поправок к Конституции именно так и осуществлялось: парламентом принимался соответствующий закон РФ, который одобрялся органами законодательной власти ²/₃ её субъектов, затем подписывался и обнародовался главой государства. В 2020 г. масштабность и принципиальность предлагаемых поправок актуализировали непосредственное обращение к воле граждан, обладающих избирательным правом, в рамках общероссийского голосования, чему предшествовало заключение Конституционного Суда содержательного и процедурного свойства (16 марта 2020).

3. Вопрос о терминах «поправки к Конституции России» и «конституционные поправки»: можно ли использовать эти термины как синонимы, или они соотносятся как общее и частное; о том, являются ли конституционные поправки 2020 г. конституционной реформой.

Общероссийское голосование

После поправок к Конституции 2020 г. возник новый вопрос о легитимности и правовой природе общероссийского голосования. Конституционный суд РФ, исследуя в своём заключении от 16 марта 2020 г. № 1-3 «О соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти", а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации» вопрос о соответствии Конституции РФ порядка вступления в силу поправки 2020 г., указал:

• «...конституционный законодатель, руководствуясь принципом народовластия, в целях конституционной легитимации своего решения был вправе обратиться к общероссийскому голосованию, прямо не предусмотренному действующим правовым регулированием для принятия конституционной поправки», таким образом подтвердив легитимность новой процедуры в процессе принятия Закона о поправках к Конституции Российской Федерации;

• общероссийское голосование имеет особую юридическую природу (абзац 5 п. 2.1 мотивировочной части Заключения).

В конституционно-правовой науке общероссийское голосование рассматривается в разных аспектах [некоторые назвали голосование «покушением на Конституцию и право», «недорефендумом» (Чеботарев. Конституционное право … 2020. С. 9)]. Выделяют два основных направления исследований в современном конституционном праве: общероссийское голосование как институт прямой демократии (Дзидзоев. 2020. С. 38–41; Христофорова. 2020. С. 14–18; Мархгейм. 2021. С. 145–154; Чеботарев. Конституционное право … 2020. С. 7–15) и как новый механизм реализации конституционных прав граждан (Хорунжий. 2020. С. 9–15).

Признавая особую юридическую природу общероссийского голосования, отличную от природы существующих форм народовластия, целесообразно выделить его отличительные черты как самостоятельного правового института в системе форм непосредственной демократии.

Можно выделить два аспекта. Во-первых, общероссийское голосование является институтом народного одобрения (а не принятия) государственных решений. Подобная модель общественного договора «государство-инициатор – народ-легитиматор» кардинально отличается от уже известной классической модели референдума «народ-инициатор – государство как посредник в реализации» (Слободчикова. 2021. С. 71).

Во-вторых, общероссийское голосование – это заключительный элемент в многоуровневом механизме утверждения конституционных поправок. Однако вопрос о внедрении подобного элемента в обозначенный механизм на постоянной основе требует конституционно выверенного подхода, учитывающего масштаб конституционных изменений.

Особая юридическая природа общероссийского голосования предполагает комплексный, сложносоставной механизм реализации.

На основании уже ставшего историческим прецедента предлагается выделить пять взаимосвязанных этапов:

• формирование и работа экспертной комиссии из представителей российского общества, аккумулирующих мнения и предложения многонационального народа страны, которые станут основой для выносимого на голосование текста;

• работа парламентов, парламентское голосование (два уровня: федеральный и уровень субъектов федерации);

• конституционное судопроизводство;

• общероссийское голосование – фактически по предложенному народом, доработанному экспертами варианту;

• механизм реализации решения, принятого на общероссийском голосовании (Комарова. 2021).

Правовая природа общероссийского голосования в настоящее время определяется как сложносоставной, пятиэтапный механизм, созданный на основе исторической преемственности по воле главы государства в процессе реализации его конституционных полномочий гаранта Конституции России, по обеспечению основ конституционного строя, гарантированности конституционных прав граждан на участие в управлении делами государства (Комарова. 2020. С. 22–31).

Конституционная реформа

Термин «конституционная реформа», зачастую применяемый к конституционным поправкам 2020 г., нормативно не закреплён.

Для конституций некоторых стран Латинской Америки характерно закрепление определения «конституционная реформа»: Конституция Боливии (ст. 411), Конституция Чили (ст. 127, ст. 128), Конституция Эквадора (статьи 441–444). Под ним понимается изменение как конституционного текста, так и целых структурных частей или принятие нового основного закона. В отечественной же практике законодатель использует более конкретные термины, например: «изменение» – в отношении ст. 65 Конституции РФ, «пересмотр» – в отношении глав 1, 2 и 9, «поправка» – к главам с 3 по 8 Конституции России.

Доктринальное определение термина «конституционная реформа» в зарубежном государствоведении, как правило, у́же, чем в отечественной правовой доктрине. Например, определение конституционной реформы ограничивается только сферой регулирования деятельности органов власти: «введение законодательства для изменения правил и практик, определяющих состав и функции органов центральной и местной власти в государстве» (Jones. 2013. P. 111).

В отечественной науке конституционного права термин раскрывается не только через юридико-процедурные аспекты [например, современные авторы рассматривают конституционную реформу как «комплекс мер по пересмотру статей Конституции»; в него включают «внесение новых статей» и «изменение и отмену старых» (Окуневич. 2018. С. 134)], но и рассматривается как политические шаги для достижения определённых целей. Так, юрист О. Г. Румянцев характеризует конституционную реформу как «последовательность политико-правовых решений и действий государственной власти, направленных на приведение писаных норм юридического высшего закона страны в соответствие с той реальной "живой" конституцией... которая диктуется потребностями общественного развития и правосознания» (Румянцев. 1994. С. 152).

Аналогичным образом профессор Т. Я. Хабриева определяет конституционную реформу как «единовременный или продолжительный политико-правовой процесс по преобразованию конституционного текста, характеризующийся изменениями фундаментальных основ государства и общества, целеполаганием, достаточным ресурсным обеспечением и определенными юридическими и фактическими результатами» (Хабриева. 2018. С. 106), указывая при этом на обеспечительные механизмы реализации конституционной реформы.

Профессор В. В. Комарова указывает не только на процедурные аспекты конституционной реформы, но и на последствия для правовой системы, правоприменения и правосознания: «…конституционные преобразования не ограничиваются процедурными аспектами – они включают в себя переосмысление, законодательное приведение правовой системы в соответствие с конституционными изменениями и новеллами, в последующем их внедрение предстоит не только в правоприменение, но и в правосознание» (Комарова. 2020. С. 22–31).

Выводы

При широкой распространённости понятия «конституционная реформа» (в частности, даже в заключениях Венецианской комиссии) учёные не пришли к единому доктринальному пониманию термина.

В России институт конституционных поправок воспринят с принятием действующей Конституции страны, имеет практику применения. Процесс принятия закона о поправках в 2020 г. обогатился новыми процедурами формирования содержания поправок и участием народа в их принятии.

В современных условиях развития российского общества и государства крайне актуальной является проблема соотношения стабильности и динамизма развития Конституции РФ. Связующим звеном, результатом правовой процедуры, позволяющей решить обозначенный вопрос, является конституционная поправка.