Парла́ментский контро́ль, самостоятельное направление государственной контрольной деятельности, реализуемое национальными (федеральными) и региональными (субфедеральными) органами законодательной (представительной) власти. Форма осуществления законодательной власти, основанная на конституционно-правовых началах парламентаризма и нацеленная на обеспечение принципа законности, включающая постоянное наблюдение, проверку исполнения законов субъектами публичной власти и принятие в установленном порядке мер по реализации юридической ответственности за их нарушение.

История парламентского контроля

Парламентский контроль является важнейшей функцией законодательных органов государственной власти, эволюция которой непосредственно связана с особенностями развития парламентаризма в различных государствах. Причём процесс становления и укоренения парламентского контроля, имеющего важное значение в политической жизни общества, происходил непросто, прерывисто и был сопряжён с естественным противодействием этому исполнительной власти – приоритетным объектом контрольной деятельности парламента.

Во время Английской революции 17 в. английский парламент стремился к установлению контроля над исполнительной властью, которая оставалась в руках короля. На первом этапе мирного развития революции [3(13) ноября 1640 – август 1641] были приняты все важнейшие акты, направленные на ограничение власти короля и утверждение положения парламента в системе органов государственной власти. На втором этапе [сентябрь 1641 – 22 августа (1 сентября) 1642] нарастала напряжённость в отношениях между парламентом и королём, что в конечном итоге привело к гражданской войне.

Впервые парламент прямо заявил о своём намерении ограничить полномочия короны 24 июня (4 июля) 1641 г., когда был принят проект «Десять предложений». Он включал требования о включении в королевский совет лиц, пользующихся доверием народа, установлении контроля парламента над лордами-наместниками, их заместителями, капитанами и другими должностными лицами, обязательности присяги последних на верность парламенту и др.

Второй попыткой продвинуться в этом направлении явилось внесение на обсуждение палаты общин 22 ноября (2 декабря) 1641 г. проекта Великая ремонстрация (англ. The Grand Remonstrance; от remonstrance – протест, возражение), переданного королю Англии Карлу I Стюарту 1(11) декабря 1641 г. Великая ремонстрация состояла из преамбулы и 204 статей. Среди прочих положений документ включал перечень нарушений, допущенных Карлом I в первом, втором и третьем парламентах и в период его беспарламентского правления, а также после роспуска Короткого парламента. В акте содержались предложения к королю о назначении должностных лиц королевства с согласия парламента, предоставлении последнему права инициировать вопрос об их ответственности, причём не только судебной, но и политической, и т. д. Король отверг Великую ремонстрацию, поскольку она заметно ограничивала полномочия короны в сфере исполнительной власти. Документ представляет собой один из выдающихся правовых памятников, связанных с историей парламентаризма и парламентского контроля (Александрова. 2009).

Во Франции парламентский контроль институционно оформился в период Третьей Французской республики (1870–1940), фактической конституцией которой стали три органических (основных) закона 1875 г.: Закон об организации сената (24 февраля), Закон об организации государственной власти (25 февраля), Закон о взаимоотношении государственных властей (16 июня). По форме правления Франция была парламентской республикой: парламент Франции (сенат и палата депутатов) избирал президента Франции; правительство назначалось президентом, но ответственно было перед парламентом; парламент мог делегировать законодательные полномочия правительству.

В Германии правовые начала парламентского контроля проявились в 1-й четверти 20 в. с принятием конституции Веймарской республики 31 июля 1919 г. Контрольными полномочиями наделялись как рейхстаг (в отношении рейхсканцлера, рейхминистров), так и рейхсрат (в отношении рейхсминистерств и органов земель). Более предметно в конституции регламентировались полномочия рейсхтага. Согласно ст. 54 конституции, рейхсканцлер и министры нуждались для отправления своих должностей в доверии рейхстага. Каждый из них должен был подать в отставку, если рейхстаг определённым постановлением лишал его доверия. Рейхстаг имел право возбуждать перед государственным судом обвинения против президента республики, рейхсканцлера и министров в том, что они преступно нарушили конституцию или закон. Предложение о возбуждении обвинения должно было быть подписано не менее чем 100 членами рейхстага и нуждалось в согласии большинства, потребного для изменений конституции (ст. 59). Рейхстаг имел право, а по предложению 1/5 своих членов обязан, назначать следственные комиссии (ст. 34).

В России институт парламентского контроля начал формироваться значительно позже. Выделяются три периода его развития. Первый период (1905–1918) связывается с учреждением и деятельностью Государственной думы, преобразованием Государственного совета при Николае II (Высочайший манифест «Об усовершенствовании Государственного порядка» от 17(30) октября 1905, указ «Учреждение Государственной думы» от 20 февраля (5 марта) 1906; Именной Высочайший указ, данный Сенату, «О переустройстве Учреждения Государственного Совета» от 20 февраля (5 марта) 1906; Основные государственные законы от 23 апреля (6 мая) 1906 и др.).

К ведению Государственной думы относились: утверждение отчётов государственного контроля по исполнению бюджета, направление запросов об обсуждаемых делах министрам и главноуправляющим отдельными частями, подконтрольным Правительствующему сенату, о допущенных ими или их подчинёнными незаконных действиях, также запросы, адресованные председателю Совета министров по делам Совета и др.

Государственный совет по инициативе 30 членов мог предъявлять министрам и главноуправляющим отдельными частями, подконтрольным Правительствующему сенату, запросы о незаконных действиях, допущенных ими или их подчинёнными. Министры были обязаны в течение 1 месяца ответить на запрос или сообщить причины отказа от ответа. Если ⅔ членов Совета считали ответ министра неудовлетворительным, дело должно было решаться императором. Совет мог также запросить у министров сведения по рассматриваемым им делам. В целом парламентский контроль находился в неразвитом, зачаточном состоянии.

Второй период (1918–1991) охватывает время с момента прихода к власти большевиков и стагнации в развитии парламентаризма до оживления этого процесса в конце 1980-х – начале 1990-х гг., когда активно начали внедряться в практику парламентские расследования.

Начало третьего периода (с 1993 по настоящее время) связано с принятием Конституции РФ (1993) и коренными преобразованиями в политической системе и механизме государства (Волчкова. 2015).

За рубежом всплеск в развитии конституционного контроля и его правовых инструментов зафиксирован после Второй мировой войны (Италия, Франция, ФРГ, Япония и др.). Возникли новые органы контроля: генеральные контролёры, народные правозащитники, счётные палаты или суды счетов и др., а в некоторых латиноамериканских странах прокуроры, назначаемые парламентами, были наделены отдельными полномочиями по общему надзору за законностью (Чиркин. 2008).

Парламентский контроль в современных условиях

Институт парламентского контроля в современных условиях имеет широкое распространение. Его содержание и правовое оформление в значительной мере зависят от конкретно-исторических условий, государственных традиций, политического режима, формы правления и др. той или иной страны (Гусева. 2016; Тюльпанов. 2011). Немаловажным фактором является форма правления. По этому признаку выделяются две модели контроля, осуществляемого законодательными органами:

• парламентский контроль в парламентских республиках и конституционных монархиях;

• парламентский контроль в президентских (полупрезидентских) республиках.

Например, в парламентских республиках (ФРГ, Италия) и конституционных монархиях (Скандинавские страны, Испания, страны Бенилюкса), парламентских монархиях (Великобритания) действует институт ответственности правительства перед парламентом: право представительного органа формировать правительство, обязанность последнего отчитываться о своей деятельности, причём признание его работы неудовлетворительной влечёт отставку правительства.

В президентских (США) или полупрезидентских (Франция) республиках парламенты указанных выше полномочий не имеют или обладают ими в усечённом виде (Тюльпанов. 2011). При этом повсеместно парламентский контроль признаётся необходимой составляющей устойчивости конституционного развития.

Исследователями констатируется большое разнообразие сфер и форм контрольной деятельности: парламентский контроль за правительством, главой государства, судами; в сфере соблюдения в государстве прав и свобод человека; в финансовой сфере; в сфере обороны и безопасности государства; парламентский контроль, проводимый парламентским большинством или парламентской оппозицией (меньшинством); открытый и закрытый; внешний и внутренний; юридический и политический; непосредственный и опосредованный; решающий и консультативный; реальный и спящий и др. (Кононенко. 2016).

Выработка понятия парламентского контроля

В силу изложенного задача выработки если не универсального, то приемлемого теоретического определения понятия парламентского контроля является непростой. В России научный интерес в этом направлении активизировался с начала 2000-х гг. Выполнены диссертации (например, Азаров. 2014; Караев. 2005; Гиздатов. 2015; Лолаева. 2014; Петухова. 2017; Федотова. 2012; Чопяк. 2013) и крупные исследования монографического характера (например, Парламентский контроль в Российской Федерации. 2011; Парламентское право России. 2013; Демидов. 2017; Парламентский контроль в Российской Федерации и в зарубежных странах. 2020). Разработки имеют разнонаправленный характер, что в немалой степени обусловлено богатством мировой практики парламентского контроля. Подходы и определения расходятся в зависимости от того, какими исходными теоретико-методологическими установками руководствуется исследователь и какие познавательные задачи ставятся. Парламентский контроль может рассматриваться широко, как одно из направлений деятельности государства в системе разделения властей или же неотъемлемый элемент механизма демократии и системы народного представительства, либо как целевая функция парламента, обеспечивающая, наряду с иными функциями, баланс властей, либо как инструмент обеспечения верховенства закона, либо как специализированная форма контроля деятельности органов исполнительной власти, и т. д. (Карасев. 2015; Плюта. 2012; Савченко. 2016; Бердникова. 2015).

М. С. Савченко и Е. Н. Жирова под парламентским контролем понимают функцию федерального и региональных парламентов по обеспечению соответствия деятельности исполнительных органов государственной власти Конституции РФ, конституциям (уставам) субъектов РФ, федеральному и региональному законодательству и эффективной реализации принимаемых парламентами законов (Савченко. 2016).

А. С. Злобина и И. Д. Колмакова полагают, что парламентский контроль – это осуществление властной функции Федераль­ного Собрания РФ и региональных парламентов по контролю органов исполнительной власти и эффективной реализации принимаемых пар­ламентами законов (Злобина. 2020. С. 10).

А. Т. Карасев и А. Р. Гиздатов парламентский контроль определяют как конституционно-правовую возможность и прак­тику высшего законодательного представитель­ного органа государственной власти, его членов и образуемых им структурных органов по мони­торингу и проверке законности осуществления полномочий органами исполнительной власти, их должностными лицами и иными лицами с це­лью последующей оценки их деятельности и воз­можного применения мер реагирования. Сущность парламентского контроля как эле­мента системы государственного контроля за­ключается в возможности осуществления парламентариями контрольной деятельности в отно­шении органов исполнительной власти, их долж­ностных лиц, иных лиц с целью установления соответствия их деятельности требованиям нор­мативных правовых актов, принятых парламен­том. Как и другие виды государственного кон­троля, парламентский контроль в первую очередь является инструментом обеспечения законности и повышения эффективности государственного управления (Карасев. 2015. С. 36).

В отечественном и зарубежном законодательстве нет определения парламентского контроля. Вместе с тем при анализе правового регулирования парламентского контроля видны основные элементы его механизма: субъекты, объекты, предмет и формы контрольной деятельности.

К субъектам парламентского контроля зарубежные конституции относят одну или обе палаты парламента, следственные комитеты (комиссии) палат (либо палаты) парламента, иные парламентские комитеты (комиссии), отдельных депутатов, счётные палаты парламентов, омбудсменов (парламентских уполномоченных по правам человека) и некоторых других.

Объектами, подверженными парламентскому контролю, являются различные носители публичной власти, от главы государства и органов исполнительной власти до лиц, занимающих государственные и муниципальные должности, а также иные публично-правовые образования. Их состав конкретизируется национальным конституционным законодательством.

Предметом парламентского контроля являются соответствующие аспекты публично-властной деятельности (нормотворческой, правоприменительной и пр.) подконтрольных объектов, связанные с обеспечением исполнения законов.

Под формами парламентского контроля подразумеваются правовые средства и процедуры, используемые органами законодательной власти. Конституционной практике европейских стран (Австрия, Германия, Испания, Италия, Португалия, Франция, Финляндия) известны следующие формы контроля: обсуждение основных направлений деятельности правительства; контроль посредством парламентских комиссий и комитетов; специальные парламентские запросы или вопросы; интерпелляция; право на объявление вотума доверия или вотума недоверия при помощи резолюции порицания; контрольные полномочия, осуществляемые специальными должностными лицами: ревизорами, контролёрами, омбудсменами и т. д. (Овсепян. 2010; Гусева. 2016; Абгаров. 2015; Тлембаева. 2016).

Функцию парламентского контроля выполняют законодательные органы субъектов федеративных государств и отдельных унитарных государств с региональной спецификой (Испания, Италия, Великобритания и др.). В Испании это законодательные органы автономных сообществ, в Италии – областные советы, в Великобритании – Ассамблея Северной Ирландии, парламенты Шотландии и Уэльса.

Парламентский контроль в Российской Федерации

В России новый этап развития парламентского контроля связан с принятием Конституции РФ (1993), поправками, вносившимися в неё в 2008 и 2020 гг., а также принятием ряда федеральных законов, заметно расширивших контрольные полномочия Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ. В частности, был принят Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании».

В 2008 г. к ведению Государственной Думы отнесено заслушивание ежегодных отчётов Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой (п. «в» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ) (Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации»).

В 2013 г. были приняты федеральные законы о парламентском расследовании [Федеральный закон от 7 мая 2013 № 77-ФЗ «О парламентском контроле» (далее – Федеральный закон о парламентском контроле)] и Счётной палате РФ [Федеральный закон от 5 апреля 2013 № 41-ФЗ  «О Счётной палате Российской Федерации» (далее – Федеральный закон о Счётной палате РФ)].

В 2020 г. в текст Конституции РФ была внесена специальная норма о парламентском контроле. Согласно ст. 103.1 Совет Федерации, Государственная Дума вправе осуществлять парламентский контроль, в том числе направлять парламентские запросы руководителям государственных органов и органов местного самоуправления по вопросам, входящим в компетенцию этих органов и должностных лиц. Заметно активизируется участие обеих палат Федерального Собрания в формировании Правительства РФ (Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти»).

Под парламентским контролем подразумевается не любая контрольная деятельность законодательного органа. Контрольные процедуры сопровождают практически все основные направления его функционирования, равно как и любого государственного органа. Причём контрольные действия выполняются непосредственно парламентом, его органами (комитетами, палатами и т. д.) либо аппаратом и его подразделениями. Так, согласно частям 6–7 ст. 121 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ по поручению ответственного комитета Правовое управление Аппарата Государственной Думы осуществляет постатейную правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта и подготавливает заключение. А также контролирует своевременное и в полном объёме исполнение поручений и решений палат, соблюдение служебного распорядка и регламентов, служебной дисциплины, запретов и ограничений парламентариями и т. д. Поэтому необходимо отличать содержание стандартных контрольных действий и процедур, сопровождающих деятельность парламента как органа государства и носящих организационно-технический или же организационно-правовой характер, от контрольных мероприятий институционного характера. Последние реализуются исключительно парламентами и их органами (учреждениями, институтами, лицами), имеют конкретные цели, правовые основания и порядок.

Цели парламентского контроля

В соответствии с Федеральным законом о парламентском контроле целями парламентского контроля являются:

• обеспечение соблюдения Конституции РФ, исполнения федеральных конституционных законов, федеральных законов;

• защита гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина;

• укрепление законности и правопорядка;

• выявление ключевых проблем в деятельности государственных органов РФ, повышение эффективности системы государственного управления и привлечение внимания соответствующих государственных органов и должностных лиц к выявленным в ходе осуществления парламентского контроля недостаткам в целях их устранения;

• противодействие коррупции;

• изучение практики применения законодательства РФ, выработка рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства РФ и повышение эффективности его исполнения.

Субъекты парламентского контроля

Субъектами парламентского контроля являются:

• палаты Федерального Собрания РФ – Совет Федерации и Государственная Дума;

• комитеты и комиссии палат Федерального Собрания РФ;

• парламентская комиссия по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования;

• сенаторы РФ, депутаты Государственной Думы.

Счётная палата РФ, являющаяся постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), подотчётным Федеральному Собранию РФ, участвует в осуществлении парламентского контроля в случаях, порядке и формах, предусмотренных ст. 4 Федерального закона о Счётной палате РФ.

Формы осуществления парламентского контроля

Парламентский контроль осуществляется в следующих формах:

• рассмотрение Государственной Думой вопроса о доверии Правительству РФ;

• проведение палатами Федерального Собрания РФ, комитетами палат Федерального Собрания РФ, Счётной палатой РФ мероприятий по осуществлению предварительного парламентского контроля, текущего парламентского контроля и последующего парламентского контроля в сфере бюджетных правоотношений;

• заслушивание Государственной Думой ежегодных отчётов Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе ответов на вопросы, поставленные Государственной Думой;

• рассмотрение Государственной Думой годовых отчётов Центрального банка РФ и принятие решений по ним;

• заслушивание докладов председателя Центрального банка РФ о деятельности Центрального банка РФ при представлении годового отчёта и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики;

• осуществление в отношении Центрального банка РФ парламентского контроля в иных формах в соответствии с Федеральным законом от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»;

• направление палатами Федерального Собрания РФ парламентских запросов;

• направление сенаторами РФ, депутатами Государственной Думы запросов сенаторов РФ, запросов депутатов Государственной Думы;

• заслушивание на заседаниях палат Федерального Собрания РФ информации членов Правительства РФ, руководителей и должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, иных федеральных государственных органов, государственных внебюджетных фондов РФ, ответов указанных должностных лиц на вопросы членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы в рамках «правительственного часа», а также заслушивание информации указанных должностных лиц на заседаниях комитетов и комиссий палат Федерального Собрания РФ;

• заслушивание в целях получения информации по вопросам, носящим чрезвычайный характер, председателя Правительства РФ, заместителей председателя Правительства РФ, Генерального прокурора РФ, председателя Центрального банка РФ, председателя Центральной избирательной комиссии РФ, иных должностных лиц;

• назначение на должность и освобождение от должности председателя Счётной палаты РФ, заместителя председателя Счётной палаты РФ, аудиторов Счётной палаты РФ;

• осуществление палатами Федерального Собрания РФ взаимодействия со Счётной палатой РФ в случаях и формах, предусмотренных Федеральным законом о Счётной палате РФ;

• осуществление Государственной Думой взаимодействия с Уполномоченным по правам человека в РФ;

• заслушивание Советом Федерации ежегодных докладов Генерального прокурора РФ о состоянии законности и правопорядка в России и о проделанной работе по их укреплению;

• направление представителей палат Федерального Собрания РФ в организации, создаваемые РФ на основании федеральных законов, и их отзыв из данных организаций;

• приглашение членов Правительства РФ и иных должностных лиц на заседания комитетов и комиссий палат Федерального Собрания РФ;

• проведение парламентских слушаний;

• проведение парламентских расследований (ст. 5 Федерального закона о парламентском контроле).

По результатам проведения мероприятий по осуществлению парламентского контроля палаты Федерального Собрания РФ в пределах своих полномочий, установленных Конституцией РФ и федеральными законами, вправе:

• поручить комитету или комиссии палаты Федерального Собрания РФ разработать соответствующий проект федерального закона для внесения его в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы;

• предложить государственному органу и соответствующим должностным лицам принять меры по устранению выявленных нарушений законодательства РФ, а также по устранению причин и условий, способствовавших совершению выявленных нарушений;

• рассмотреть вопрос о доверии Правительству РФ;

• освободить от должности в установленном федеральными законами и регламентами палат Федерального Собрания РФ порядке лиц, назначение на должность и освобождение от должности которых отнесены к ведению соответствующей палаты;

• обратиться к лицам, имеющим в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами право принимать решения об освобождении от должности лиц, деятельность которых носила неудовлетворительный характер, либо право вносить представления об отстранении указанных лиц от должности;

• обратиться в органы прокуратуры РФ или Следственный комитет РФ.

Государственный орган, орган местного самоуправления, организация или соответствующие должностные лица обязаны рассмотреть предложения палаты Федерального Собрания РФ по результатам осуществления парламентского контроля в месячный срок или в срок, установленный палатой Федерального Собрания РФ, уведомить палату Федерального Собрания РФ о результатах рассмотрения предложений (ст. 15 Федерального закона о парламентском контроле).

Конкретизация форм и процедур осуществления контрольных мероприятий производится регламентами Совета Федерации и Государственной Думы.

В Российской Федерации нормативно-правовую базу, регламентирующую порядок осуществления парламентского контроля законодательными (представительными) органами субъектов РФ, составляют: Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»; Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»; Федеральный закон от 18 марта 2020 г. № 48-ФЗ «Об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации»; конституции (уставы) и нормативные правовые акты субъектов РФ.