«Ука́зное пра́во», устойчивое выражение, характеризующее преимущественное регулирование общественных отношений не законами, а указами президента.

Совокупность различных видов указов, принятых президентом в целях определения и реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства.

Согласно ч. 1 ст. 80 Конституции РФ, Президент РФ является главой государства. Данный статус не просто позволяет, но и обязывает президента (в соответствии с ч. 2 ст. 80 Конституции в редакции Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти») принимать «меры по охране суверенитета РФ, её независимости и государственной целостности», поддерживать «гражданский мир и согласие в стране», обеспечивать «согласованное функционирование и взаимодействие органов, входящих в единую систему публичной власти». Более того, Президент РФ, согласно ч. 3 ст. 80 Конституции, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства.

Для реализации своих полномочий как главы государства президент принимает различные по своей правовой природе, функциональной направленности и степени секретности указы. Данное полномочие Президента РФ закреплено в ст. 90 Конституции РФ, где отмечается, что он «издаёт указы и распоряжения». При этом там не определяется, по каким вопросам президент принимает указы, а по каким распоряжения. В Конституции обозначены только 2 признака указов и распоряжений Президента РФ. Первый – обязательность «для исполнения на всей территории РФ», второй – «указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам».

Из сказанного следует, что указы и распоряжения – это, во-первых, подзаконные акты, а во-вторых – акты управления, которые должны приниматься на основе и во исполнение норм Конституции РФ, подписанных РФ международных договоров, федеральных конституционных и федеральных законов и не противоречить им.

При этом указы Президента РФ среди источников (форм) российского права занимают особое место в системе нормативных правовых актов РФ, поскольку обладают большей юридической силой по сравнению с другими подзаконными нормативными правовыми актами, что обязывает остальные подзаконные акты не содержать положений, противоречащих президентским указам. Распоряжения, в отличие от указов президента, не носят, как правило, нормативного характера, т. к. принимаются главным образом по текущим оперативным вопросам. Законодательно это не закреплено, однако в распоряжении Президента РФ от 5 февраля 1993 г. № 85-рп чётко указано, что «решения Президента РФ по оперативным, организационным и кадровым вопросам, а также по вопросам работы Администрации Президента РФ принимаются в форме распоряжений» (абз. 2 п. 3). Также там содержится запрет на принятие им распоряжений, «носящих нормативный характер».

В научный оборот термин «указное право» введён В. О. Лучиным (Лучин. 1996). При этом первоначально данный термин носил в большей степени отрицательный характер.

Ныне термин уже наполняется новым положительным содержанием. Под указным правом понимают совокупность различных видов указов президента, принятых им в целях определения и реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства.

По аналогии с этим термином появился также термин «регламентное право» для обозначения совокупности различных регламентов, закрепляющих нормы права, устанавливающих административные процедуры, регламентирующих вопросы реализации органами власти своих функций и внутреннюю организацию органов власти.

Анализ действия механизмов правового регулирования в различных странах показывает, что функции государства не могут быть осуществлены только с помощью проводимой политической деятельности и реализации государственных программ. Важную роль в реализации государственных функций и задач играют акты глав государств. В современной России – это нормативные указы президента, являющиеся результатами указного нормотворчества.

Из анализа норм Конституции РФ следует, что Президент РФ осуществляет прежде всего 2 основных вида правовой политики – нормотворческую (когда посредством принятия нормативных указов осуществляется конкретизация и детализация законодательных положений) и правоприменительную [когда принимаются указы, относящиеся к индивидуально-правовым актам и являющиеся ненормативными (вопросы награждения орденами, присвоения почётных званий и т. д.)].

«Нормативные указы Президента, принимаемые для регулирования общественных отношений в различных сферах жизни и деятельности российских граждан (реализация приоритетных национальных проектов, противодействие коррупции, преодоление последствий финансово-экономического кризиса и т. п.), способствуют осуществлению таких основных функций государства, как экономическая, политическая, социальная, функция охраны общественного порядка, борьбы с преступностью и противодействия коррупции. При этом аксиологическое значение указов Президента РФ заключается в том, что они выступают как оперативными, так и действенными правовыми средствами механизма правового регулирования, выводя нормы права из статического состояния, заставляя их "работать" – регулировать разнообразные общественные отношения (экономические, социальные и др.). При этом, являясь современным источником и одновременно формой права, т. е. формой закрепления норм права, нормативные указы способствуют реализации компетенции Президента РФ. Как мы видим, указы Президента незаменимы в случае быстрого, т. е. оперативного, реагирования на общественные отношения, так как принимаются они гораздо быстрее, чем федеральные законы» (Арзамасов. 2010. С. 20).

Нормативные указы президента обладают следующими признаками, характеризующими их правовую природу и регулятивные возможности:

1. Являются источниками права. В данном случае речь идёт о понимании источников права в «узком» смысле, т. е. как определённых внешних форм закрепления норм права (правил поведения). В связи с этим нормативные указы Президента обладают практически всеми признаками источников (форм) права. С. В. Бошно выделяет следующие существенные признаки форм права: «1) чёткость внешнего выражения, 2) определённость содержания, 3) длительность существования, 4) общеизвестность, 5) обязательность, 6) всеобщность, 7) нормативность, 8) разумность, справедливость, 9) признание со стороны субъектов права, 10) легитимность, 11) вхождение в общую систему форм права, 12) гарантированность внешним авторитетом, 13) словесная, чаще всего письменная, форма закрепления, 14) предназначение – регулирование общественных отношений» (Бошно. 2015. С. 29).

2. Являются разновидностью нормативных правовых актов, что, с одной стороны, позволяет назвать их элементами системы нормативных правовых актов, а с другой стороны – формальным выражением государственной воли. При этом полномочия на управление государством президент РФ получает от многонационального народа, который, согласно ст. 3 Конституции РФ, является носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ.

3. Носят официальный характер. Это подтверждается ст. 80 и 90 Конституции РФ. Официальность указов достигается посредством их официального опубликования. Не публикуются нормативные указы президента, которые содержат сведения, составляющие государственную тайну, либо сведения конфиденциального характера.

Указы Президента РФ в течение 10 дней после дня их подписания подлежат официальному опубликованию в «Российской газете», Собрании законодательства РФ, на официальном интернет-портале правовой информации, функционирование которого обеспечивает Федеральная служба охраны РФ.

Также официальными являются тексты указов, распространяемые в электронном виде Научно-техническим центром правовой информации «Система» Федеральной службы охраны РФ.

По общему правилу указы Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении 7 дней после дня их первого официального опубликования, если в самом акте не установлен иной порядок вступления в силу. Согласно Федеральному закону от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации», положения нормативных правовых актов – в том числе указов Президента РФ, – устанавливающих обязательные требования, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля, должны вступать в силу либо с 1 марта, либо с 1 сентября соответствующего года, но не ранее чем по истечении 90 дней после дня официального опубликования соответствующего нормативного акта, если иное не установлено федеральным законом, указом Президента РФ или международным договором, предусматривающим установление обязательных требований (ст. 3).

С 4 сентября 2018 г. в соответствии со ст. 6 Федерального закона от 3 августа 2018 г. № 289-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» указы Президента РФ в сфере таможенного регулирования вступают в силу не ранее чем по истечении 30 дней после дня их официального опубликования.

4. Являются иерархически встроенными в систему законодательства элементами. «Находясь "в концерте" с иными нормативными правовыми актами, указ не должен "фальшивить", т. е. вступать в противоречие с Конституцией РФ и федеральными законами. В свою очередь, сам указ Президента РФ выступает иерархическим ориентиром для иных, менее значимых по юридической силе актов, прежде всего для федеральных органов исполнительной власти, законодательства субъектов РФ» (Нормография. 2020. С. 337).

5. Носят нормативный характер, т. е. закрепляют нормы права – абстрактные правила поведения, адресованные, как правило, неопределённому кругу лиц и рассчитанные на неоднократное применение в целях регуляции конкретных общественных отношений.

6. Имеют формальную и структурную определённость. Нормы указов Президента РФ закрепляются в специальных юридических конструкциях (схемах-шаблонах), структура которых включает вводную часть, основную (т. е. нормативную) часть, а также реквизиты (наименование органа власти, дата, номер, место, печати, штампы). Также указы президента могут содержать приложения. Причём по степени секретности сам нормативный указ и приложение к нему могут иметь разный гриф секретности.

7. Носят императивный характер, поскольку закрепляют по способу правового регулирования обязывающие нормы, т. е. правила поведения, от исполнения которых нельзя отказаться.

8. Носят подзаконный характер. Указанное свойство данного вида актов, принимаемых президентом, вытекает из смысла ст. 80 и 90 Конституции РФ и главным образом – из ч. 3 ст. 90 Конституции, где содержится нормативное положение, обязывающее Президента РФ издавать указы и распоряжения, не противоречащие Конституции РФ и федеральным законам.

9. Являются актами прямого действия на всей территории страны. Данный признак (характеристика) вытекает из правового статуса президента. Указы президента имеют одинаковую юридическую силу на всей территории страны. Однако нормативный указ президента может иметь и ограниченное территориальное действие, это касается прежде всего указов о введении чрезвычайного положения в определённых регионах страны, населённых пунктах и т. п.

Во многих кодифицированных, т. е. системообразующих актах (Гражданский кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ) установлено, что в случае противоречия положений указов Президента РФ указанным нормативным правовым актам применяются кодифицированные акты.

Анализ научных работ показал, что не все учёные безоговорочно признают свойство подзаконности нормативных указов президента, однако в иерархии подзаконных нормативных актов они обладают большей юридической силой, чем другие подзаконные акты.

Если сравнить текстуальное конституционное закрепление подзаконности нормативных указов президента и нормативных правовых актов правительства, то становится очевидным, что федеральный законодатель в ч. 1 ст. 115 Конституции РФ указал, что Правительство РФ издаёт постановления и распоряжения на основании и во исполнении Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ. Помимо этого, важной аргументацией за признание подзаконности юридической природы актов Президента РФ является гипотеза о том, что президент в организационно-правовом смысле вполне может претендовать на статус самостоятельной ветви власти, подтверждением чему является факт посвящения Президенту РФ, как Федеральному Собранию и Правительству РФ, отдельной главы в Конституции. Также особенностью статуса президента в России является то, что он формально не входит в систему исполнительной власти, хотя имеет право председательствовать на заседаниях правительства и отменять своими указами акты правительства и федеральных органов исполнительной власти, в связи с чем принимаемые им нормативные указы только условно можно считать подзаконными актами. Более того, в начале 1990-х гг. Президент РФ Б. Н. Ельцин неоднократно высказывал мысль о том, что «подзаконный характер издаваемых им актов не вполне очевиден».

«Безусловно, отрицать особую роль актов Главы государства по отношению к актам, издаваемым федеральными органами исполнительной власти, вряд ли оправданно, указы в числе подзаконных актов всегда занимают первое место. Вместе с тем наделение издаваемых Президентом РФ актов силой и статусом закона довольно опасная идея, способная дестабилизировать конституционно-правовой порядок и законность в России. Президентское нормотворчество должно осуществляться на основе, в пределах и во исполнение законов» (Нормография. 2020. С. 338–339).

Нормативные указы президента должны быть предельно «точечными» и выверенными на предмет их соответствия действующей Конституции РФ, международным стандартам в области прав и свобод человека и гражданина и федеральному законодательству России.

В зависимости от компетенции, которой обладает Президент РФ, О. Н. Кичалюк выделила 3 вида указов: «1) издаваемые в целях реализации внутренних и внешних функций; 2) постоянные и временные; 3) единоличные и совещательные» (Кичалюк. 1999. С. 57).

Таким образом, под нормативными правовыми указами президента следует понимать подзаконные акты, принимаемые главой государства для определения и реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства, а также направленные на конкретизацию, детализацию либо организационное обеспечение норм федерального законодательства.

Действие нормативного правового акта определяется не только моментом приобретения юридической силы (вступления в силу), но и утраты этой силы. Нормативные указы президента могут утрачивать свою юридическую силу по следующим причинам:

• истечение срока действия указа;

• принятие федерального закона (в случае если указ был издан для вре́менной регламентации общественных отношений, нуждающихся в законодательном регулировании);

• издание нового указа, отменяющего действие прежнего;

• реализация, фактическое выполнение нормативных предписаний, содержащихся в указе (в данном случае указ прекращает действовать фактически);

• признание не соответствующим Конституции РФ Конституционным Судом РФ (в случае признания указа президента антиконституционным он утрачивает юридическую силу и не подлежит применению. При этом требуется, чтобы президент своим указом отменил такой акт).

Однако по своей юридической природе указы президента не всегда бывают чисто нормативными, иной раз они носят смешанный характер, поскольку в одном акте закрепляются как нормативные, так и ненормативные предписания.

Существует 2 подхода к пониманию смешанных правовых актов. Первый – когда под смешанными актами понимают нормативные правовые акты, содержащие одно или несколько индивидуальных предписаний. Второй подход, который разделяют многие теоретики права, основывается на том, что, помимо норм права, в акте могут быть закреплены различные индивидуальные предписания, философские рассуждения, исторические справки, статистические данные и т. д. Довольно часто смешанные указы президента могут содержать индивидуальные предписания, адресованные федеральному министру либо иному должностному лицу. (Арзамасов. 2013. С. 107–111; Кивленок. 2010).

В теории права нет единства мнений относительно положительных и отрицательных моментов смешанных указов президента. Между тем положительным является то, что:

• смешанные акты оптимизируют правовую регуляцию посредством закрепления ответственных лиц за соблюдением норм законов и указов президента и в целом закрепляют юридическую ответственность;

• большинство государственных служащих (как показывают социологические исследования) высказываются за сокращение количества правовых актов, регламентирующих их деятельность, не только путём кодификации и консолидации, т. е. объединения нормативного материала, но и с помощью широкого применения смешанных правовых актов.

Если рассуждать с общетеоретической точки зрения, то к минусам смешанных актов относится то, что они «размывают» нормативную правовую природу правовых актов, чем затрудняют их систематизацию, поскольку становится трудно определять, к какому виду относить тот или иной акт. В связи с этим возникают определённые проблемы и с классификациями смешанных актов.

В общей системе нормативных правовых актов РФ нормативные акты президента принимаются по широкому спектру проблем, но в соответствии с его полномочиями, предусмотренными нормами Конституции РФ. Здесь и организационно-политическая сфера, и внешняя политика, и оборона страны, и организационно-кадровые вопросы, а также вопросы гражданства и предоставления политического убежища. Сфера правового регулирования нормативными указами президента довольно широка (Арзамасов. 2007).

При этом определённой проблемой научного и практического плана является вопрос, может ли президент принимать «опережающие» указы, т. е. нормативные указы, содержащие «первичные» нормы права, при отсутствии соответствующих норм федерального закона. Может ли Президент РФ своими нормативными указами восполнять пробелы в праве? Очевидно, может, поскольку современная Россия нуждается в оперативном принятии большого пакета нормативных документов и уповать только на федерального законодателя не всегда возможно. Тем не менее следует подчеркнуть, что такие указы, содержащие базовые «первичные» нормы, должны соответствовать прежде всего Конституции РФ, международным документам в области прав и свобод человека и гражданина, подписанным Россией, а также российскому законодательству.

Более того, Конституционный суд РФ в постановлениях от 30 апреля 1996 г. № 11-П, от 9 января 1998 г. № 1-П и от 27 января 1999 г. № 2-П указал, что «в соответствии со ст. 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции РФ издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции РФ и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов». Хотя на практике отдельные нормативные указы президента иногда действуют десятилетиями.

По данной проблеме профессор С. А. Авакьян высказал следующее мнение: «Когда очевидно, что общественные отношения составляют предмет закона, но нет возможности его принятия, то хотя бы необходимо (предусмотренное Конституцией) решение Государственной Думы о поручении Президенту урегулирования этих отношений. Такого рода практика есть в других странах, она именуется делегированным законодательством» (Авакьян. 2000. С. 210).

Однако такое предложение тоже спорно, поскольку на практике разовое делегирование полномочий президенту Государственной Думой Федерального Собрания РФ может также затянуться и общественные отношения, нуждающиеся в регуляции, могут остаться неурегулированными.