Опубликова́ние нормати́вных правовы́х а́ктов (официальное опубликование нормативных правовых актов, официальное опубликование для всеобщего сведения, официальное обнародование, оглашение нормативных правовых актов), доведение нормативных правовых актов до всеобщего сведения через источники опубликования, признанные официальными.

Опубликование и обнародование нормативных правовых актов: исторический аспект

Опубликование законов, будучи завершающей частью нормотворческого процесса, имеет сравнительно такую же давнюю историю, как и государство, которое посредством закона организует общество и управляет им. Самые ранние правила и предписания, установленные государством, обладали устной формой, в связи с чем более корректно говорить об их обнародовании, оглашении, нежели «опубликовании». Законы объявлялись правителями, специальными чиновниками, жрецами, старостами на народных собраниях, сходах. Вместе с тем для обнародования правового обычая не требовалось специальных мер, поскольку данный источник права складывался естественно-исторически, формируясь и утверждаясь в практике типичных социальных отношений определённого сообщества, и был хорошо известен членам этого сообщества без акта публичного оглашения.

С развитием письменности законы стали записываться. Известно, что тексты древнейших законов фиксировались на самых разных материалах: камне (законы царя Хаммурапи, Гортинские законы), глине (законы Ур-Намму, хеттские законы), дереве (законы Драконта), папирусе (законы Залевка), кости, керамике, металле, тканях и т. д. (Официальное электронное опубликование. 2012. С. 14). Эту эпоху обнародования законов можно назвать добумажной. Её условные хронологические рамки – от появления письменности до 11–12 вв. н. э. (Официальное электронное опубликование. 2012. С. 13–14). Вместе с тем прочитать эти законы могли очень немногие, учитывая, что в сильно стратифицированном социуме древности, как и в феодальном и раннекапиталистическом обществах, навыком чтения обладало меньшинство, имевшее возможность получить образование. Поэтому тексты законов хотя и могли размещаться на видных местах, однако степень их зависимости от интерпретации правоприменителя оставалась высокой.

Обнародование древних законов было овеяно религиозной мистикой и символизмом. Яркий тому пример – история обнародования Закона Моисея. Так, Пятикнижие гласит, что заповеди были начертаны Богом на двух каменных плитах – Скрижалях Завета и переданы им Моисею на горе Синай (Атеистический словарь. 1985. С. 158).

По мере усиления и централизации государства законодательные полномочия, как и прерогатива обнародования властных велений, концентрируются в руках органов центральной власти, которая посредством единых законов способствует устранению партикуляризма правопорядка. Писаное право начинает вытеснять разрозненные правовые обычаи и становится доминирующей формой права. Это хорошо видно на примере истории развития Древневавилонского государства, где именно в период его расцвета, пришедшегося на время правления царя Хаммурапи (около 1792 – около 1750 до н. э.), создаётся один из известнейших памятников права Древнего мира и наиболее совершенный для своего времени законодательный свод, характеризующийся системностью и полнотой правового регулирования, – законы Хаммурапи.

История обнародования законов в условиях становления полисной демократии в ряде древних городов-государств обладает собственной спецификой. Так, борьба демоса с родоплеменной аристократией в Афинах, развернувшаяся в конце 7 в. до н. э., увенчалась формированием традиции письменного оформления законов (законы Драконта), поскольку закон, обладающий ясной письменной формой, сложнее подвергнуть произвольному толкованию после обнародования, чем порой пользовалась аристократия для обеспечения собственной выгоды (История государства и права зарубежных стран. 1980. С. 115). Неясность древнеримского обычного права, интерпретация которого осуществлялась патрицианскими магистратами, также была устранена под давлением народных масс – плебеев, выступавших за установление письменной записи законов (Покровский. 1998. С. 118). Результатом первой такой записи стали Законы двенадцати таблиц (середина 5 в. до н. э.).

Наступление следующей эпохи опубликования нормативных правовых актов связано с изобретением более дешёвого и удобного материала для фиксации информации – бумаги, а также распространением технологии её производства. В 105 г. н. э. советник китайского императора Цай Лунь усовершенствовал уже имеющиеся способы изготовления бумагоподобных материалов, обеспечив создание производства бумаги в Древнем Китае. Так, в Китае к 4 в. бумага почти полностью вытеснила из употребления деревянные дощечки, которые ранее применялись для письма. Претерпев ряд усовершенствований, технология производства бумаги получила распространение в Японии и Корее (7 в.), Средней Азии (7–8 вв.), Индии (8–9 вв.), Европе (11–12 вв.), а бумага быстро вытеснила более дорогой пергамент животного происхождения, как и прочие материалы, которые ранее использовались для письма. Таким образом, нижнюю границу бумажной эпохи в истории официального опубликования законов можно установить примерно на уровне 11–12 вв. (Официальное электронное опубликование. 2012. С. 15). Вместе с тем, как отмечает правовед В. Б. Исаков, бумажную эпоху можно разделить на «рукописный» и «типографский» периоды. Последний берёт свой отсчёт с изобретения книгопечатания в 1450–1455 гг. (Официальное электронное опубликование. 2012. С. 15).

Помимо всех преимуществ письменного закрепления права, запись юридических правил и предписаний на бумажных носителях информации, а также их тиражирование (в особенности типографским или машинописным способом), позволили расширить возможности для ознакомления населения с данными правилами и предписаниями. Однако на протяжении всего Средневековья и последовавшего за ним раннебуржуазного этапа истории сохранялся ряд объективных препятствий: низкий уровень грамотности народных масс, а также немногочисленность экземпляров опубликованных законов, которые хранились в монастырях, замках, городских магистратах и т. д. Печатная книга сама по себе являлась достаточно дорогой. Кроме того, право феодального общества было неоднородным: в то время как отношения между представителями привилегированных сословий обычно регламентировались писаным правом, отношения в крестьянских общинах по-прежнему определялись правовыми обычаями либо вообще находились во власти произвола феодала, помещика.

По мере научно-технического прогресса, которому сопутствовали усложнение государства и расширение его административно-бюрократического аппарата, увеличивался объём публикаций текстов законов. По этой причине стал актуальным вопрос о законодательном закреплении института опубликования нормативных правовых актов. Например, в России указ Петра I от 16(27) марта 1714 г. «О обнародовании всех Именных указов и Сенатских приговоров по Государственным генеральным делам» постановил, что всенародному объявлению подлежали «Именные указы», а также «Сенатские приговоры состоятся о всяких Государственных генеральных делах». Рассылка этих актов «по-прежнему» должна была производиться «в Губернии к Губернаторам, и в приказы к Судьям», вместе с тем они подлежали печати в типографиях и последующей продаже всем заинтересованным, «дабы были о том сведомы» (Полное собрание законов Российской империи (ПСЗРИ). Т. 5. 1830. № 2785. С. 88–89). Вслед за этим указом последовала череда законодательных актов, закрепляющих опубликование юридических правил и предписаний в качестве обязательного элемента российского правотворчества. Детализировался порядок публикации и обнародования правовых актов (чтение указов в церквях, торговых местах, вывешивание печатных листов в публичных местах и т. д.). К примеру, Артикул воинский 1715 г. (арт. 35) устанавливал устную форму публичного обнародования правовых установлений: «Все указы, которые или в лагерях или в крепостях, при трубах, барабанах или при пароле объявятся, имеет каждый необходимо исполнять» (Законодательство периода становления абсолютизма. 1986. С. 334). В целом практика публикации правовых актов верховной власти России сложилась к началу 1720-х гг. (Источниковедение. 2004. С. 353–364). Вместе с тем в предисловии к Полному собранию законов Российской империи (1830) отмечается не только важность вышеупомянутого указа Петра I от 1714 г. для формирования данной практики, но и то, что процесс обнародования «общих узаконений в печати» начинается фактически с принятия Соборного уложения 1649 г. (Предисловие // ПСЗРИ. Т. 1. С. V–VI).

В предисловии к Полному собранию законов Российской империи с большим вниманием к деталям изложена история российского писаного права, в чём усматривается своеобразная отсылка к титулу II «О происхождении права и всех должностных лиц и о преемственности мудрецов» Дигест Юстиниана, где Помпоний также старательно излагал историю писаного римского права (Дигесты Юстиниана. 2002. С. 88–107).

В 1830-х гг. был изобретён электрический телеграфный аппарат (несколько позднее был создан буквопечатающий телеграфный аппарат). Хотя в нём использовалась бумажная телеграфная лента, сам способ передачи информации был принципиально новым. Как отмечает правовед В. Б. Исаков, данное изобретение открыло следующую эпоху – эпоху электрического (электронного) опубликования правовых актов (Официальное электронное опубликование. 2012. С. 16). Так, начальным рубежом этой эпохи в России можно считать введение в Основных государственных законах 1906 г. нормы (ст. 93), согласно которой в законе может быть указано на обращение его, до обнародования, к исполнению по телеграфу или посредством нарочных (Свод законов Российской империи. 1906. С. 7).

В научной литературе отмечается, что электронную эпоху опубликования правовых актов также можно разделить на несколько этапов, на которых переход от одного этапа к другому обусловлен переходом от одних технологий к другим, более сложным и продвинутым технологиям (Официальное электронное опубликование. 2012. С. 17). Так, большой шаг вперёд в направлении электронного опубликования правовых актов был сделан во 2-й половине 20 – начале 21 вв. Он стал возможен благодаря появлению и развитию таких технологий, как Интернет, электронный документооборот и базы хранения данных.

История правового регулирования опубликования правовых актов в Советской России началась практически сразу после Октябрьской революции: с принятием Декрета Совета Народных Комиссаров (СНК) от 29 октября (11 ноября) 1917 г. «О порядке утверждения и опубликования законов». Согласно данному декрету, каждый законодательный акт подлежал публикации «во всеобщее сведение». Днём вступления в силу законодательного акта считался день опубликования его в газете, признанной официальным источником опубликования. В данном декрете также присутствовало правило, согласно которому законодательный акт мог быть введён в действие по телеграфу (п. 5). В свою очередь, постановление Центрального исполнительного комитета (ЦИК) и СНК СССР от 6 февраля 1925 г. «О времени вступления в силу законов и распоряжений Правительства Союза ССР, а равно распоряжений ведомств Союза ССР» допускало введение в действие законов и распоряжений по радио (п. 4). Новый способ обнародования правовой информации – телевидение – устанавливался Законом СССР от 31 июля 1989 г. № 307-1 «О порядке опубликования и вступления в силу законов СССР и других актов, принятых Съездом народных депутатов СССР, Верховным Советом СССР и их органами» (ст. 2). Таким образом, в советский период истории России сложилась модель доведения до всеобщего сведения правовой информации, предполагающая обнародование юридических правил и предписаний в официальных печатных изданиях (газетах, собраниях, бюллетенях), а также через телеграф, радио и телевидение. В связи с заменой телеграфной связи на более прогрессивные технологии коммуникации российский законодатель исключил телеграф из способов обнародования правовой информации в 1994 г. (Федеральный закон от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»). В этом же году на законодательном уровне оговаривалось, что тексты федеральных законов подлежат передаче в эталонный банк правовой информации научно-технического центра правовой информации «Система» [п. 1 Указа Президента Российской Федерации от 5 апреля 1994 № 662 «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов» (исходная редакция)]. Вместе с тем тексты, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система», признавались официальными [п. 2 Указа Президента Российской Федерации № 662 от 5 апреля 1994 «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов» (исходная редакция)]. То есть на уровне российского законодательства электронная база впервые позиционировалась в качестве технологии, юридически значимой для хранения и учёта правовой информации.

Благодаря современным цифровым технологиям на качественно новый уровень вышли опубликование правовой информации, её хранение, систематизация и распространение. Начало 2000-х гг. характеризовалось юридическим закреплением и распространением во многих государствах практики опубликования нормативных правовых актов на официальных интернет-порталах, сайтах, а также издания электронных версий официальных печатных изданий. Так, бельгийский Официальный журнал появился в сети Интернет с 1997 г., а уже с 1 января 2003 г. он публикуется только в электронной форме. В Великобритании электронные публикации ряда нормативных правовых актов получили статус официальных с октября 2002 г.; в Канаде – с апреля 2003 г., во Франции – с июня 2004 г., в Беларуси – с марта 2006 г. (Официальное электронное опубликование. 2012. С. 23–24).

Для российского института опубликования нормативных правовых актов 2011 г. знаменателен внесением изменений в Федеральный закон от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» и Указ Президента Российской Федерации от 5 апреля 1994 г. № 662 «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов». Среди этих изменений ключевым стало закрепление правового статуса официального интернет-портала правовой информации как источника официального опубликования нормативных правовых актов. Так, официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в соответствующем печатном источнике («Парламентская газета», «Российская газета», «Собрание законодательства Российской Федерации») или первое размещение на официальном интернет-портале правовой информации (ст. 4 Федерального закона от 14 июня 1994 № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»).

Опубликование нормативных правовых актов: понятие и его соотношение со смежными понятиями

Под опубликованием нормативных правовых актов (официальным опубликованием) понимается доведение этих актов до всеобщего сведения через источники опубликования, признанные официальными. В научной юридической литературе встречаются и другие определения официального опубликования. Они содержат разнообразные уточнения и прочие дополнительные характеристики, однако принципиально не различаются. Например, учёные, концептуализируя понимание официального опубликования, обращают внимание на то, что тексты распространяемых актов должны соответствовать текстам их подлинников, т. е. быть аутентичными (Бошно. 2012. С. 11); также признаётся важным, что официальный источник опубликования должен отражать как нормативно-правовое содержание распространяемых актов, так и существенные признаки его формы (реквизиты) (Анциферов. 2011. С. 41) и т. д.

Вместе с тем следует учитывать, что официальное опубликование не ограничивается обнародованием исключительно нормативных правовых актов как конкретных видов источников (форм) права. Те же самые правила и условия официального опубликования характерны для нормативных договоров и юридических прецедентов, т. е. источников права, которые предполагают текстуальную фиксацию.

В теории права и юридической практике наряду с понятием официального опубликования встречается понятие «обнародование правовых актов». Можно выделить несколько подходов к концептуализации обнародования правовых актов. Первый подход предполагает отождествление понятий обнародования и опубликования. Второй разграничивает данные понятия. В свою очередь, в рамках второго подхода можно говорить либо о том, что опубликование является обязательной частью официального обнародования, либо о том, что это тесно взаимосвязанные, но обособленные друг от друга процессы, где обнародование есть фактическое доведение содержания правовых актов до всеобщего сведения, а опубликование – это размещение правовых актов в официальных источниках опубликования, имеющее целью прежде всего фиксацию момента вступления этих актов в юридическую силу, т. е. понятие опубликования может использоваться в смысле оглашения юридических правил и предписаний вне связи с моментом приобретения ими юридической силы (например, сообщение о содержании предстоящих изменений в нормативном правовом акте через компьютерную справочную систему до того, как эти изменения приобрели юридическую силу).

Ошибочно интерпретировать официальное опубликование только как формальное размещение нормативного правового акта на соответствующем носителе информации. Такое размещение должно делать нормативный правовой акт фактически доступным для сведения неопределённого круга участников общественных отношений на территории распространения компетенции соответствующего субъекта нормотворчества (Бержель. 2000. С. 103; Анциферов. 2011. С. 39, 41; Бошно. 2012. С. 6–7).

В научной юридической литературе отмечается необходимость разграничения понятий «официальное опубликование» и «официальный текст». Признание текста нормативного правового акта официальным говорит о его соответствии своему подлиннику, т. е. такой текст является точным и пригодным для практического использования. Публикация официального текста не заменяет официального опубликования нормативного правового акта, с которым связывается момент приобретения им юридической силы (Червяковский. 2016. С. 35; Бошно. 2005. С. 157–158). Однако профессор С. В. Бошно обращает внимание на случаи, в которых в условиях изъянов правового регулирования Верховному Суду РФ пришлось приравнивать официальное опубликование и официальный текст (Бошно. 2012. С. 7).

Юрист А. В. Червяковский выделяет следующие цели официального опубликования: 1) информирование о принятом правовом акте; 2) ознакомление с текстом (содержанием) нормативного правового акта; 3) исчисление срока вступления в юридическую силу правового акта (Червяковский. 2013. С. 857).

Обеспечение доступности нормативных правовых актов

Обеспечение доступности содержания правовых актов предполагает принятие специальных юридических, организационных, технических и прочих мер. На основании сложившейся юридической практики можно выделить подобные меры:

• законодательное закрепление юридических обязанностей и правомочий соответствующих государственных органов и должностных лиц по официальному опубликованию законодательных актов, а также другой правовой информации (актов толкования, правоприменительных актов и т. д.);

• законодательное закрепление конкретных источников официального опубликования;

• гарантирование аутентичности текста правового акта, размещаемого в источниках официального опубликования, а также прочих источниках обнародования правовой информации, в которых тексты нормативных правовых актов признаются официальными;

• предоставление открытого, бесплатного, неограниченного по времени доступа всем заинтересованным лицам к правовым актам, размещаемым в вышеуказанных источниках;

• обеспечение полноты нормативно-правовой информации, размещаемой в источниках официального опубликования;

• создание и обеспечение функционирования публичных библиотек (отделов правовой информации в классических библиотеках, электронных библиотек), официального интернет-портала правовой информации, баз и банков данных, иных информационно-правовых ресурсов, разделов с правовой информацией на официальных сайтах (на материальных носителях, находящихся в помещениях и зданиях) органов государственной власти и сайтах муниципальных органов власти, сайтах газет, признанных источниками официального опубликования, и т. д.;

• тиражирование печатных источников официального опубликования в достаточном объёме для правового информирования всех заинтересованных лиц;

• распространение сведений (пропаганда) о нормотворческой деятельности (в том числе непосредственно об официальном опубликовании как завершающей стадии нормотворческого процесса) и деятельности по систематизации нормативно-правового материала уполномоченных органов государственной власти и должностных лиц через СМИ, социальные сети и т. д.

Официальному опубликованию подлежат все нормативные правовые акты, за некоторым исключением: официально не публикуются и не обнародуются нормативные правовые акты, содержащие служебную информацию ограниченного распространения или государственные секреты.