Договорна́я федера́ция, объединение на договорной основе государственно-территориальных или национально-государственных образований, обладающих самостоятельностью и полномочиями в рамках разграничения предметов ведения между федерацией и её субъектами в целях реализации общегосударственных задач и обеспечения прав и свобод граждан на всей её территории.

Основа договорной федерации

Объединение государственно-территориальных или национально-государственных образований в единое федеративное государство может осуществляться на разных основах, наиболее распространёнными среди которых являются конституция и договор. Именно они как учредительные документы определяют модель разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром (Федерацией в целом) и её составными частями (государствами, государственными образованиями, субъектами федерации).

Создание договорной федерации может быть результатом следующих процессов: объединение ранее самостоятельных государств или государственно-территориальных образований в единое государство на основе договора; трансформация конфедерации или унитарного государства в федерацию на договорных началах.

Признаки договорной федерации

Поскольку договорная федерация базируется на определённом способе формально-юридического закрепления федеративного характера государственности, она характеризуется следующими признаками: наличие положенного в её основу договора (или аналогичного документа) и придание ему юридической силы с целью объединения территорий в единое государственное образование; договорное установление взаимоотношений центральной власти и регионов; делегирование объединившимися субъектами части полномочий центральной власти при сохранении оставшейся юрисдикции; использование консенсуальных форм взаимодействия центра и регионов и выстраивание отношений между ними на основе согласования базовых интересов; введение моратория на одностороннее изменение содержания учредившего федерацию договора и сохранение возможности для объединившихся субъектов (самостоятельных государств или государственно-территориальных образований) его расторжения и выхода из состава договорной федерации. По мнению политического экономиста В. Острома, договорная природа, наряду с плюрализмом институтов управления, демократией, конституционным правлением, участием граждан в различных структурах и процессах, является признаком классического федерализма (Остром. 1993. С. 58–72).

Договорная, т. е. изначально диспозитивная природа федеративного союза не исключает целостную и построенную на единых началах систему управления, не меняет сущности федеративной государственности, однако делает федерацию нестабильной, подверженной риску выхода из её состава субъектов, решивших отказаться от заключённого ранее договора или существенно пересмотреть его содержание.

Первоначально чертами договорной федерации обладали Соединённые Штаты Америки. Конституционный закон союза «Статьи Конфедерации и вечного союза», принятый в 1777 г. и вступивший в силу в 1781 г., явился учредительным документом, объединившим 13 североамериканских штатов, которым гарантировалось сохранение суверенитета штатов и их полномочий в части, не делегированной Конфедерации. Также «органы государственной власти штатов получили от своего населения полномочия на договорное вхождение в федеративное государство» (Миряшева. 2017. С. 66). Сменившая этот документ Конституция США 1787 г. [принятая особым учредительным собранием, Филадельфийским конвентом 1787, который состоял из представителей объединяющихся государств (штатов)] выступила в качестве договора, определившего взаимоотношения центральной федеральной власти и штатов.

Т. Джефферсон был убеждён в возможности расторжения договора, положенного в основу союза в случае превышения федеральным центром в своей деятельности объёма делегированных ему полномочий, поскольку «правительство становится хорошим не в результате консолидации или концентрации власти, а в результате её распределения» (Джефферсон. 1990. С. 78). Со временем произошла трансформация североамериканского союза из договорной в конституционную федерацию.

Федерализм в России

В отечественной истории доктрина договорной федерации нашла своё отражение в Договоре об образовании Союза Советских Социалистических Республик 1922 г., проектах обновлённого союзного договора 1990-х гг. и Федеративного договора от 31 марта 1992 г. «Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации».

В Договоре об образовании СССР (был принят на I Съезде Советов СССР 30 декабря 1922) определялись вопросы ведения СССР в лице его верховных органов и система высших органов власти Союза. Конституции союзных республик подлежали приведению в соответствие с указанным договором. Изменение содержания договора относилось к исключительному ведению съезда Советов СССР. За каждой из союзных республик юридически закреплялось право свободного выхода из Союза. То есть первоначальная свобода образования Федерации признавалась за её субъектами и после юридического оформления, в виде сохранения права субъектов на выход. Это явилось особенностью советской договорной федерации, отличающей её как от построенных на конституционных началах федераций, так и от иных договорных федераций.

Сторонами Федеративного договора от 31 марта 1992 г. выступили полномочные представители федеральных органов государственной власти РФ и органов власти суверенных республик в составе РФ. В договорном порядке были определены вопросы исключительного ведения федеральных органов государственной власти РФ, совместного ведения с органами государственной власти республик в составе РФ и «остаточные» полномочия республик (государств) в составе РФ, за которыми признавалась вся полнота государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на их территории, кроме тех полномочий, которые переданы (отнесены) в ведение федеральных органов государственной власти РФ в соответствии с Договором.

Установленное Договором разграничение предметов ведения и полномочий не могло быть изменено в одностороннем порядке. За республиками признавалось как право подписать Договор, так и не подписывать его, определяя свои отношения с Федерацией в соответствии с Конституцией РФ и Конституцией соответствующей республики. После одобрения Договора 6-м Съездом народных депутатов Российской Федерации он стал составной частью (самостоятельным разделом) Конституции РФ 1993 г. Устанавливалось, что изменения и дополнения в этот раздел Конституции РФ вносятся с согласия республик в составе РФ, подписавших Федеративный договор. В свою очередь, Конституция РФ 1993 г. в разделе 2 «Заключительные и переходные положения» определила приоритеты в случае возникновения коллизий между Основным законом и Федеративным договором в пользу верховенства федеральной Конституции, тем самым заложив основы построения обновлённой конституционной Федерации.

Рассматривая современный период развития федераций, следует отметить, что заключение внутрифедеративных договоров не является безусловным признаком договорной федерации. Исходя из положений ч. 3 ст. 11 Конституции РФ, российская модель распределения компетенции по вертикали вобрала в себя и договорную, и законодательную формы разграничения предметов ведения и полномочий. И за последние 30 лет соотношение этих форм менялось. Десятилетний период доминирования договорной формы разграничения полномочий (с момента подписания Федеративного договора 31 марта 1992 по 2002) сменился новым этапом, на котором превалировало законодательное оформление разграничения компетенции между Федерацией и её субъектами.

Принципы и порядок заключения договоров о разграничении полномочий закрепляются Федеральным законом от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (ст. 50). Заключение подобных договоров допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта РФ.