Федеральная служба по финансовым рынкам
Федера́льная слу́жба по фина́нсовым ры́нкам (ФСФР России), федеральный орган исполнительной власти, в 2004–2013 гг. осуществлявший различные функции по государственному регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков, за исключением банковской и аудиторской деятельности.
Полномочия и функции Федеральной службы по финансовым рынкам 2004–2005 гг.
ФСФР России была образована Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в ходе реализации административной реформы путём передачи ей следующих полномочий:
функции по контролю и надзору упразднённой Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг;
функции по контролю и надзору в сфере финансовых рынков упразднённого Министерства труда и социального развития РФ;
функции по контролю за деятельностью бирж упразднённого Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства;
функции по контролю и надзору в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений Министерства финансов РФ.
Руководство ФСФР России осуществлялось Правительством РФ. Руководитель и заместители руководителя ФСФР России назначались на должность и освобождались от должности распоряжениями Правительства РФ.
Первоначальная предельная численность в центральном аппарате ФСФР России была установлена в количестве 301 единицы (без персонала по охране и обслуживанию зданий) и 800 единиц (также без учёта персонала по охране и обслуживанию зданий) в её территориальных органах.
ФСФР России в первоначальный период после своего создания осуществляла следующие полномочия в установленной сфере деятельности:
1) вносила в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ и другие документы, по которым требуется решение Правительства РФ, по вопросам своей сферы деятельности, а также проект плана работы и прогнозные показатели деятельности;
2) на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно принимала нормативные правовые акты:
по утверждению стандартов эмиссии ценных бумаг, проспектов ценных бумаг эмитентов, в том числе иностранных эмитентов, осуществляющих эмиссию ценных бумаг на территории России, и порядка государственной регистрации выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг, государственной регистрации отчётов об итогах выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг и регистрации проспектов ценных бумаг (за исключением государственных и муниципальных ценных бумаг, а также облигаций Банка России);
по утверждению единых требований к правилам осуществления профессиональной деятельности с ценными бумагами;
по утверждению обязательных требований к порядку ведения реестра владельцев именных ценных бумаг;
по утверждению обязательных для профессиональных участников рынка ценных бумаг, за исключением кредитных организаций, нормативов достаточности собственных средств и иных требований, направленных на снижение рисков профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, а также на исключение конфликта интересов, в частности при оказании брокером, являющимся финансовым консультантом, услуг по размещению эмиссионных ценных бумаг;
по утверждению норм допуска ценных бумаг к их публичному размещению, обращению, котированию и листингу, расчётно-депозитарной деятельности;
по определению порядка допуска к первичному размещению и обращению вне территории России ценных бумаг, выпущенных эмитентами, зарегистрированными в России;
по утверждению требований к структуре активов акционерных инвестиционных фондов и активов паевых инвестиционных фондов;
иные нормативные правовые акты, принятие которых отнесено федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ к компетенции федерального органа исполнительной власти в области финансовых рынков, федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг.
ФСФР России осуществляла следующие полномочия по контролю и надзору в установленной сфере деятельности:
1) регистрировала документы:
выпуски (дополнительные выпуски) эмиссионных ценных бумаг и отчёты об итогах выпуска ценных бумаг, а также проспекты ценных бумаг (за исключением государственных и муниципальных ценных бумаг);
правила доверительного управления паевыми инвестиционными фондами, правила доверительного управления ипотечным покрытием, а также изменения в них;
документы профессиональных участников рынка ценных бумаг, их саморегулируемых организаций, а также специализированных депозитариев инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, подлежащие регистрации в соответствии с законодательством РФ;
осуществляла лицензирование профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, акционерных инвестиционных фондов, деятельности по управлению инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами, а также деятельности специализированных депозитариев инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов;
контролировала порядок проведения операций с денежными средствами или иным имуществом, совершаемых профессиональными участниками рынка ценных бумаг, в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путём;
приостанавливала эмиссию ценных бумаг;
2) была уполномочена проводить проверки:
эмитентов, акционерных инвестиционных фондов, ипотечных агентов, управляющих ипотечным покрытием и специализированных депозитариев ипотечного покрытия;
профессиональных участников рынка ценных бумаг, управляющих компаний акционерных инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, а также их саморегулируемых организаций.
3) в целях реализации контрольно-надзорных функций была вправе:
выдавать предписания эмитентам, профессиональным участникам рынка ценных бумаг, акционерным инвестиционным фондам, управляющим компаниям акционерных инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов, специализированным депозитариям акционерных инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов, ипотечным агентам, управляющим ипотечным покрытием и специализированным депозитариям ипотечного покрытия, а также саморегулируемым организациям;
запрещать или ограничивать на срок до 6 месяцев проведение профессиональным участником отдельных операций на рынке ценных бумаг;
обращаться в суд (арбитражный суд) с исками (заявлениями);
рассматривать факты нарушения законодательства РФ о товарных биржах и принимать соответствующие решения в соответствии с законодательством РФ;
рассматривать дела об административных правонарушениях, отнесённые в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях к компетенции федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области рынка ценных бумаг, а также применять меры ответственности, установленные административным законодательством.
ФСФР России с целью реализации вышеуказанных полномочий имела право:
запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по отнесённым к её компетенции вопросам;
организовывать проведение необходимых расследований, испытаний, экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований по вопросам осуществления надзора в установленной сфере деятельности;
давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесённым к компетенции ФСФР России;
осуществлять контроль за деятельностью территориальных органов ФСФР России;
привлекать в установленном порядке для проработки вопросов, отнесённых к установленной сфере деятельности ФСФР России, научные и иные организации, учёных и специалистов;
пресекать нарушение законодательства РФ в установленной сфере деятельности, а также применять меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и/или ликвидацию последствий, вызванных нарушением юридическими лицами и гражданами обязательных требований по вопросам, отнесённым к компетенции ФСФР России;
создавать координационные, совещательные и экспертные органы (советы, комиссии, группы, коллегии), в том числе межведомственные, в установленной сфере деятельности.
ФСФР России была не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности функции по управлению государственным имуществом и оказанию платных услуг, кроме случаев, установленных указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.
Структура Федеральной службы по финансовым рынкам
ФСФР России возглавлял руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством РФ.
Руководитель ФСФР России имел заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Правительством РФ по представлению руководителя ФСФР России. Количество заместителей руководителя ФСФР России устанавливалось Правительством РФ (в различные периоды существования ФСФР России количество заместителей руководителя составляло от 4 до 8 человек).
Руководитель ФСФР России:
1) распределял обязанности между своими заместителями;
2) вносил в Правительство РФ:
проект положения о ФСФР России;
предложения о предельной численности и фонде оплаты труда работников центрального аппарата и территориальных органов ФСФР России;
предложения о назначении на должность и об освобождении от должности заместителей руководителя ФСФР России;
ежегодный план и прогнозные показатели деятельности ФСФР России, а также отчёт об их исполнении;
3) утверждал положения о структурных подразделениях ФСФР России и её территориальных органах;
4) назначал на должность и освобождал от должности работников центрального аппарата ФСФР России, руководителей и заместителей руководителей её территориальных органов;
5) решал в соответствии с законодательством РФ о государственной службе вопросы, связанные с прохождением федеральной государственной службы;
6) утверждал структуру и штатное расписание центрального аппарата, смету расходов на содержание центрального аппарата;
7) утверждал численность и фонд оплаты труда работников территориальных органов, а также смету расходов на их содержание;
8) вносил в Минфин России предложения по формированию проекта федерального бюджета в части финансового обеспечения деятельности ФСФР России;
9) представлял в Правительство РФ в установленном порядке предложения о создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных организаций и учреждений, находящихся в ведении ФСФР России;
10) на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ, Правительства РФ издавал приказы по вопросам, отнесённым к компетенции ФСФР России.
В последующем функции ФСФР России неоднократно дополнялись и изменялись.
Функции Федеральной службы по финансовым рынкам с 2005 г.
Начиная с 2005 г. ФСФР России была уполномочена осуществлять контроль и надзор за деятельностью бюро кредитных историй, а также функции по нормативно-правовому регулированию и государственному контролю в сфере отношений по инвестированию накоплений для жилищного обеспечения военнослужащих – участников накопительно-ипотечной системы.
В 2006 г. к компетенции ФСФР России (за исключением отдельных полномочий Минтруда России и Минфина России) было отнесено осуществление нормативно-правового регулирования деятельности негосударственных пенсионных фондов, управляющих компаний, специализированных депозитариев и актуариев по негосударственному пенсионному обеспечению, обязательному пенсионному страхованию и профессиональному пенсионному страхованию, а также надзор и контроль за их деятельностью.
В 2007 г. ФСФР России стала уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере государственного регулирования долевого строительства многоквартирных домов и/или иных объектов недвижимости.
В 2010 г. Правительством РФ было принято решение о передаче ФСФР России функций по контролю и надзору в отношении товарных бирж, биржевых посредников и биржевых брокеров.
Важным документом для развития государственного регулирования финансовых рынков стал Указ Президента РФ от 4 марта 2011 г. № 270 «О мерах по совершенствованию государственного регулирования в сфере финансового рынка Российской Федерации», в соответствии с которым к ФСФР России была присоединена Федеральная служба страхового надзора с передачей соответствующих функций по контролю и надзору в сфере страховой деятельности.
Одновременно было также принято решение о закреплении за Минфином России функций по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере финансовых рынков.
За ФСФР России были оставлены полномочия по нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков (за исключением банковской и аудиторской деятельностью), в том числе контролю и надзору в сфере страховой деятельности, кредитной кооперации и микрофинансовой деятельности, деятельности товарных бирж, биржевых посредников и биржевых брокеров; по обеспечению государственного контроля за соблюдением требований законодательства РФ о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком.
Таким образом, в соответствии с уточнёнными полномочиями ФСФР России утратила право на самостоятельную разработку и внесение в Правительство РФ проектов федеральных законов. Данная функция перешла к Минфину России. При этом значительно расширились контрольно-надзорные полномочия ФСФР России (главным образом за счёт страховой сферы), также за ФСФР было сохранено решение вопросов нормативно-правового регулирования (путём издания приказов) подведомственной сферы финансового рынка, за исключением банковской и аудиторской деятельности.
Вопросы разграничения функций и компетенции между ФСФР России и Минфином России были отражены в постановлении Правительства РФ от 29 августа 2011 г. № 717 «О некоторых вопросах государственного регулирования в сфере финансового рынка Российской Федерации». В частности, данным постановлением Положение о Федеральной службе по финансовым рынкам было утверждено в новой редакции.
Численность сотрудников Федеральной службы по финансовым рынкам в 2011 г. была увеличена до 486 единиц в центральном аппарате и до 1118 единиц в региональных отделениях (в 2012 и 2013 было предусмотрено уменьшение данной численности до 1035 и 870 единиц соответственно).
Структурные подразделения Федеральной службы по финансовым рынкам
Структурными подразделениями ФСФР России являлись управления по основным направлениям деятельности ФСФР России. В состав управлений включались отделы.
В ФСФР России были созданы следующие структурные подразделения:
Управление эмиссионных ценных бумаг;
Правовое управление;
Управление организации и проведения надзорных мероприятий на рынке ценных бумаг;
Управление информации и мониторинга финансового рынка;
Управление регулирования и контроля над коллективными инвестициями;
Управление регулирования деятельности участников финансового рынка;
Управление делами и архивом;
Управление административно-технического обеспечения;
Управление развития регулирования на финансовом рынке;
Управление экономики, финансов и бухгалтерского учёта;
Отдел государственной службы и кадров;
Первый отдел;
Отдел мобилизационной подготовки.
После наделения ФСФР России функциями, связанными с регулированием и контролем в сфере страхования, были образованы следующие структурные подразделения:
Управление регулирования деятельности на рынке страхования;
Управление экономического анализа и контроля достоверности отчётности субъектов страхового дела;
Управление страхового надзора и контроля процедур восстановления платёжеспособности.
Региональные отделения ФСФР России были созданы в следующих городах:
Москва – Региональное отделение ФСФР России в Центральном Федеральном округе;
Санкт-Петербург – Региональное отделение ФСФР России в Северо-Западном Федеральном округе;
Ростов-на-Дону – Региональное отделение ФСФР России в Южном Федеральном округе;
Нижний Новгород – Региональное отделение ФСФР России в Приволжском Федеральном округе;
Екатеринбург – Региональное отделение ФСФР России в Уральском Федеральном округе;
Новосибирск – Региональное отделение ФСФР России в Сибирском Федеральном округе;
Владивосток – Региональное отделение ФСФР России в Дальневосточном Федеральном округе;
Иркутск – Региональное отделение ФСФР России в Восточно-Сибирском регионе;
Казань – Региональное отделение ФСФР России в Волго-Камском регионе;
Орёл – Региональное отделение ФСФР России в Юго-Западном регионе;
Самара – Региональное отделение ФСФР России в Юго-Восточном регионе;
Краснодар – Региональное отделение ФСФР России в Прикубанском регионе;
Красноярск – Региональное отделение ФСФР России в Ценрально-Сибирском регионе.
В 2011 г. в целях оптимизации численности были ликвидированы региональные отделения ФСФР России, расположенные в Орле, Краснодаре, Красноярске и Иркутске.
Перечень субъектов России, на территории которых осуществляли свою деятельность региональные отделения ФСФР России, утверждался её приказами (например, приказ Федеральной службы по финансовым рынкам от 11 октября 2011 № 11-47/пз-н «О территориальных органах Федеральной службы по финансовым рынкам»).
Первым руководителем ФСФР России был назначен О. В. Вьюгин (23 марта 2004 – 9 мая 2007). Затем указанную службу возглавил В. Д. Миловидов (9 мая 2007 – 11 апреля 2011). Последним руководителем ФСФР России был Д. В. Панкин (11 апреля 2011 – 25 июля 2013).
ФСФР России упразднена Указом Президента Российской Федерации от 25 июля 2013 г. № 645 «Об упразднении Федеральной службы по финансовым рынкам, изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента Российской Федерации». Её функции были переданы Центральному Банку РФ, а также Минфину России и иным федеральным органам исполнительной власти.