Бюдже́тные пра́вила в росси́йской эконо́мике, законодательное установление ограничений на показатели бюджетно-налоговой политики (БНП) в средне- и долгосрочной перспективе. В современной российской экономике бюджетные правила активно эволюционировали. По состоянию на конец 2022 г. этот процесс можно разделить на 6 этапов. В конце 2022 г. была сконструирована новая форма бюджетного правила, которую планируется внедрить в 3-летний бюджетный цикл 2023–2025 гг.

Первый этап

В российской экономике одной из целей использования бюджетных правил было снижение волатильности курса рубля в ответ на колебания мировых цен на нефть. В РФ бюджетные правила появились вместе с принятием Бюджетного кодекса в 2000 г. На 1-м этапе, в период 2000–2004 гг., было установлено, что дефицит федерального бюджета не мог превышать суммарный объём бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации. Также были закреплены ограничения на предельный (максимальный) объём государственных внешних заимствований, который не должен был превышать годовой объём платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга Российской Федерации. Помимо этого, было установлено, что доходы федерального бюджета, фактически полученные сверх утверждённых законом о федеральном бюджете, направлялись Министерством финансов России на замещение государственных заимствований, необходимых для финансирования дефицита федерального бюджета. Последняя законодательная норма стала особенно актуальна в условиях роста цен на нефть: в 1998 г. средняя цена на нефть составляла примерно 12 долл. США за баррель, а в 2003 г. уже около 28 долл. США за баррель.

Исторический опыт показал, что период роста цен на нефть может смениться периодом и их падения. Наращивание государственных расходов за счёт дополнительных доходов государственного бюджета из-за роста цен на нефть потенциально было чревато тем, что означало бы исчезновение источника их финансирования из-за сокращения доходов государственного бюджета уже при падении цен на нефть. Необходимо было предусмотреть такой источник финансирования. Кроме того, приток иностранной валюты из-за роста цен на нефть укреплял курс рубля, а для сдерживания этого был необходим иной механизм, чем накопление валютных резервов Банком России за счёт эмиссии рубля, который провоцировал инфляцию. Механизмом, удовлетворявшим этим двум условиям, выступил Стабилизационный фонд Российской Федерации (Стабфонд).

Второй этап

Появление этого фонда ознаменовало переход ко 2-му этапу применения бюджетных правил, которые действовали в период 2004–2007 гг. Устанавливалась цена отсечения, для которой рассчитывались поступления доходов от вывозной таможенной пошлины на нефть и налога на добычу нефти. Если цена на нефть была выше цены отсечения, то поступления сверх рассчитанной величины доходов при цене отсечения должны были идти в Стабфонд. Если цена нефти была ниже цены отсечения, то средства из Стабфонда должны были заместить упавшие доходы федерального бюджета для финансирования расходов. На иные цели средства Стабфонда можно было использовать лишь в случае, если его накопленный объём превышал 500 млрд руб. Однако быстрое накопление средств в Стабфонде при продолжающемся росте цен на нефть привело к тому, что цена отсечения была повышена (с 20 долл. США за баррель в 2004 до 27 долл. США за баррель в 2005), а средства из него были использованы для погашения внешнего государственного долга, что резко снизило государственный долг России (отношение общего государственного долга к ВВП снизилось с 23,1 % в 2004 до 7,2 % в 2007). Тем не менее Стабфонд продолжил накапливать средства, и к концу 2007 г. накопленный объём его средств вырос до 3,8 трлн руб., что было эквивалентно 11,6 % ВВП. Столь быстрое накопление средств спровоцировало дискуссию об использовании средств Стабфонда не только на случай падения цен на нефть, что привело в итоге к разделению Стабфонда на 2 суверенных фонда.

Третий этап

Третий этап применения бюджетных правил охватывал период 2008–2012 гг. В частности, было принято решение о разделении Стабилизационного фонда на Резервный фонд, средства из которого должны были идти на замещение падающих вслед за ценой на нефть доходов бюджета, и на Фонд национального благосостояния (ФНБ), куда зачислялись дополнительные поступления сверх норматива Резервного фонда, который был равен 10 % от прогнозируемого на соответствующий финансовый год объёма ВВП. Средства ФНБ предполагалось использовать на поддержку пенсионной системы России.

В рамках 3-го этапа произошёл отказ от использования цены отсечения для расчёта величины поступлений в Резервный фонд, все величины рассчитывались от прогнозного ВВП. Однако на практике установленные нормативы выполнены не были, кроме упомянутого выше норматива в 10 % ВВП для пополнения ФНБ, поскольку из-за мирового экономического кризиса 2008 г. Правительство Российской Федерации столкнулось с необходимостью заместить упавшие доходы федерального бюджета. Для этого были использованы средства обоих суверенных фондов.

Четвёртый этап

На 4-м этапе (2013–2017) попытались учесть уроки прошлого этапа. Бюджетное правило претерпело следующие изменения:

• цена отсечения (новое название – базовая цена на нефть) рассчитывалась в качестве средней цены за последние 10 лет, что должно было позволить сгладить влияние краткосрочных резких колебаний цены на нефть;

• экспортные пошлины на газ и на нефтепродукты дополнили доходные источники суверенных фондов [до этого были только экспортные пошлины на сырую нефть и налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ) на нефть];

• нормативная величина Резервного фонда была снижена с 10 до 7 % ВВП;

• максимальный объём расходов федерального бюджета не должен превышать расчётную величину доходов при базовой цене на нефть, увеличенную на 1 % ВВП.

Однако падение цен на нефть во 2-м полугодии 2014 г. и последующее ухудшение макроэкономической ситуации привели к тому, что накопленных средств в Резервном фонде оказалось недостаточно для финансирования расходов бюджета на прежнем уровне. Одновременно наметился заметный рост государственного долга, причём за счёт прироста как внутреннего, так и внешнего госдолга. С 2015 г. Правительство Российской Федерации фактически отказалось от бюджетного правила. Незначительное сокращение расходов и компенсация недополученных доходов из средств Резервного фонда привели к тому, что к началу 2017 г. Резервный фонд был практически исчерпан.

Пятый этап

С 2018 г. начался 5-й этап применения бюджетных правил. Резервный фонд был объединён с ФНБ, устанавливалась предельная (максимальная) величина расходов федерального бюджета, равная сумме трёх составляющих:

• базового объёма нефтегазовых доходов, рассчитанного при цене на нефть 40 долл. США за 1 баррель (начиная с 2018 подлежит ежегодной индексации на 2 %);

• объёма ненефтегазовых доходов, рассчитанных в соответствии с базовым вариантом среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации;

• расходов на обслуживание долга.

Для 2018 г. в качестве переходного периода допускалось превышение предельной величины расходов на 1 % ВВП. С 2018 г. началось накопление средств в ФНБ (с 3,6 % ВВП на 1 января 2018 до 12 % ВВП к 1 апреля 2020), что обеспечило бюджетной системе России «подушку безопасности» во время пандемии COVID-19 2020 г.

В 2020–2021 гг. для борьбы с экономическими последствиями пандемии коронавируса расходы федерального бюджета формировались на более высоких уровнях, чем было установлено бюджетным правилом.

Шестой этап

В феврале 2022 г. в рамках экономических санкций в отношении России западные страны заморозили часть средств ФНБ. В связи с этим в марте 2022 г. Министерство финансов России приняло решение о приостановке действия 5-й версии бюджетного правила. В июне 2022 г. Правительство РФ начало разработку новой конструкции бюджетного правила, которая призвана не только обеспечивать стабильность государственных финансов, но и способствовать увеличению темпов роста российской экономики.

В итоге был принят документ «Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2023 год и плановый период 2024 и 2025 годов», в котором определены следующие параметры: базовые нефтегазовые доходы будут зафиксированы в 2023–2025 гг. на уровне 8 трлн руб. в год; величина расходов федерального бюджета не может превышать суммы базовых нефтегазовых доходов, ненефтегазовых доходов и расходов на обслуживание долга.

При этом в течение 2023–2024 гг. предполагается сохранение стимулирующей бюджетно-налоговой политики с целью смягчения последствий адаптации российской экономики к изменившимся условиям. В связи с этим допускается временное превышение расходов уровня, соответствующего бюджетному правилу: на 2,9 трлн руб. в 2023 г. и 1,6 трлн руб. в 2024 г. К 2025 г. ожидается завершение нормализации бюджетной политики с выходом на параметры, полностью соответствующие бюджетному правилу.