Автоно́мная респу́блика, автономное государство или какое-либо иное автономное национально-территориальное образование, обладающее элементами статуса суверенного государства с характерными для него чертами и институтами, входящее в состав другого государства либо его отдельных региональных частей. Представляет собой одну из исторических форм государственно-правового решения национального вопроса, где национальное государство или национально-государственное образование, входящее в состав субъекта федерации, самостоятельно осуществляет публичную власть.

Автономное государство обладает широкими правами в сфере местного самоуправления, образования, языка или диалекта, традиционной культуры и быта, предоставляемыми компактно проживающим на определённой территории национальным меньшинствам и этническим группам.

Автономные республики в СССР

Актуализация автономной республики как формы решения национального вопроса тесным образом связана с революционными событиями 1917 г., образованием РФ и СССР. В начале 20 в. в зарубежных странах вопрос об автономных образованиях тех или иных народов и этнических групп не стоял ни в унитарных, ни в федеративных государствах: как в первом, так и во втором случае (и монархии, и республики) государства в целом строились исключительно по административно-территориальному принципу. Таким образом, с появлением Советской России стал во многом возможным принципиально иной взгляд на самоопределение народов и этносов – лишь благодаря «советскому примеру» некоторые из современных государств, не используя определение «автономная республика», пошли по пути автономизации и регионализации (в противном случае процесс дезинтеграции был бы для них вполне вероятен). Тенденции, связанные с трансформацией автономных образований, наблюдавшиеся в РФ в начале 1990-х гг., в результате которых сначала в Федеративном договоре 1992 г., а затем и в Конституции 1993 г. они получили статус республик (государств) – равноправных субъектов РФ, имели место в отечественной традиции государственного строительства и ранее. Так, Казахская АССР и Киргизская АССР, первоначально входившие на правах автономии в состав РСФСР, а также Таджикская АССР, являвшаяся до 1929 г. частью Узбекской ССР, были в итоге преобразованы в союзные республики, ставшие позднее суверенными национальными государствами.

В масштабе СССР к моменту его распада в качестве сложносоставного образования исторически сложилась только РФ. Представление о федерации как форме национально-территориального государственного устройства не было статичным и периодически трансформировалось. Впервые о федерации как сложносоставном образовании, где допускалось создание автономии, было продекларировано в Конституции РСФСР 1918 г. (гл. 5): «… Российская Республика есть свободное социалистическое общество всех трудящихся России. Вся власть… принадлежит всему рабочему населению страны, объединённому в городских и сельских Советах… Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединиться в автономные областные союзы… Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику» (Хрестоматия по истории государства и права России. 1998. С. 307).

За первое пятилетие существования РСФСР, к 1923 г., в её составе образовалось уже 11 автономных республик и 14 автономных областей (Горно-Алтайская, Юго-Осетинская и др.) со своей системой органов публичной власти и управления, не считая 63 губерний и областей. Через 6 лет общее число автономных республик возросло до 15.

20 марта 1919 г. в результате соглашения, подписанного между Башкирским правительством и Советом народных комиссаров (СНК) РСФСР, позднее утверждённым Всероссийским центральным исполнительным комитетом (ВЦИК), была сформирована Башкирская Советская Республика – не только первая, но и единственная национальная республика в составе РСФСР, получившая статус автономии на основе договора. Татарская АССР создана постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 27 мая 1920 г. Киргизская АССР получила статус автономии 26 августа 1920 г. на основании декрета ВЦИК и СНК РСФСР «Об образовании Автономной Киргизской Социалистической Советской Республики»; Горская АССР и Дагестанская АССР – декретом ВЦИК РСФСР от 20 января 1921 г.; Крымская АССР – декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 18 октября 1921 г. (просуществовала в составе РСФСР до 30 июня 1945, после чего была ликвидирована одновременно с процессом депортации крымскотатарского населения и преобразована в Крымскую область в составе РСФСР); Якутская АССР – 27 апреля 1922 г. (согласно постановлению Президиума ВЦИК «Об Автономной Якутской Социалистической Советской Республике»); Карельская АССР – 25 июля 1923 г. на базе Карельской трудовой коммуны, сформированной 8 июня 1920 г. из территорий нескольких уездов Олонецкой и Архангельской губерний (существовала с 25 июля 1923 по 31 марта 1940, с 16 июля 1956 по 13 ноября 1991).

В новой редакции ст. 13 Конституции РСФСР 1925 г., актуализированной на 14-м Всероссийском съезде Советов в 1929 г., констатировалось (применительно к особенностям государственного строительства на данном историческом этапе) следующее: «… Признавая право всех наций на самоопределение, вплоть до отделения, Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика, исходя из твёрдо выраженной воли трудящихся отдельных национальностей, населяющих Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику, к оформлению своего государственного бытия в составе Российской Социалистической Федеративной Советской Республики, объединяется с этими национальностями путём образования в составе Российской Социалистической Федеративной Советской Республике национальных автономных Советских социалистических республик и областей» (Государственное право СССР... 1986. С. 233).

В 1930 г. ранее образованный Мордовский округ, территориально располагавшийся в Средневолжском крае, трансформируется первоначально в автономную область, а затем в автономную республику. После вступления в силу Конституции СССР 1936 г. (при росте количества новых автономных образований) часть автономных республик преобразуется в союзные республики, в связи с чем на конец этого года в составе федерации насчитывалось уже 22 автономные республики, 9 автономных областей и 8 национальных округов, позднее переименованных в автономные округа.

В ст. 70 Конституции СССР 1977 г. (последней конституции страны), где фигурировали такие образования, как автономные республики, отмечалось: «… Союз Советских Социалистических Республик – единое союзное многонациональное государство, образованное на основе принципа социалистического федерализма, в результате свободного самоопределения наций и добровольного объединения равноправных Советских Социалистических Республик» (Хрестоматия по истории государства и права России. 1998. С. 385–386).

Согласно положениям указанного учредительного документа в составе СССР насчитывалось 20 автономных республик, являвшихся с юридической точки зрения неотъемлемой частью четырёх союзных республик – членов федерации (термин «субъект» не использовался в нормативных актах, судебной и правоприменительной практике, научной, публицистической или учебной литературе советского периода) и рассматривавшихся как политическая форма национально-территориальной автономии. Важную роль в этом играли не только масштабы территории союзной республики, но и традиции компактного расселения народов (включая малочисленные – оседлые и кочевые) в пределах конкретного региона.

Так, РСФСР в силу многих причин культурно-исторически и географически инкорпорировала 16 автономных образований, преимущественно либо исключительно сформированных по национальному или этническому принципу (Башкирскую, Бурятскую, Дагестанскую, Кабардино-Балкарскую, Калмыцкую, Карельскую, Коми, Марийскую, Мордовскую, Северо-Осетинскую, Татарскую, Тувинскую, Удмуртскую, Чечено-Ингушскую, Чувашскую и Якутскую республики), 11 из которых, в частности Кабардино-Балкарская, Калмыцкая, Коми, Марийская, Мордовская, Чечено-Ингушская, в разное время были образованы из бывших автономных национальных областей (п. 1 ст. 85 Конституции СССР 1977).

В составе Узбекской ССР на тот момент находилась лишь одна (Каракалпакская), Грузинской ССР – две (Абхазская и Аджарская), Азербайджанской ССР – одна (Нахичеванская) автономные республики (п. 2–4 ст. 85 Конституции СССР 1977).

Правовой статус автономных республик в СССР

По своему правовому положению и юрисдикции автономная республика советского образца ни в чём не уступала современным зарубежным аналогам сообществ автономного типа, а во многом и субъектам федерации государств с федеративной формой устройства. Это позволяет говорить об уникальности практики разрешения в масштабах СССР национального вопроса, что не исключает имевшихся отдельных недостатков и просчётов. Для национально-территориальных образований были характерны следующие отличительные черты и признаки политико-правового статуса:

• каждая автономная республика обладала собственной конституцией, которая принималась Верховным Советом автономной республики, при этом она должна была не только не противоречить положениям Основного закона страны и конституции союзной республики, одной из частей которой являлась, но и учитывать специфику и особенности соответствующего национально-территориального образования;

• каждая автономная республика, независимо от размеров территории и количества местных жителей, имела высшие органы государственной власти и управления – Верховный Совет (избираемый дееспособными гражданами), Президиум Верховного Совета и Совет Министров, которые были наделены широким кругом необходимых полномочий, ограниченных лишь правами высших органов власти СССР и республики (члена федерации) по осуществлению соответствующей компетенции;

• каждая автономная республика издавала свои законы и подзаконные акты (в том числе на языках национальных меньшинств, этнических групп или общностей, компактно проживавших в границах конкретного образования), ни в чём не противоречившие нормативно-правовым предписаниям союзного и республиканского уровня власти, действовавшие на территории автономной республики;

• каждая автономная республика имела верховный орган правосудия в лице Верховного Суда, представлявшего собой элемент единой иерархической структуры судебной системы СССР;

• лица, проживавшие в пределах автономной республики, обладали не только гражданством Советского Союза и конкретной союзной республики, в состав которой непосредственно входила республика на правах автономии, но и гражданством автономного образования;

• автономной республике принадлежало право территориального верховенства, исходя из чего территория последней не могла быть изменена без её согласия;

• каждая автономная республика без исключения, независимо от своей территории и числа жителей, была представлена в Совете национальностей 11 народными депутатами, избираемыми населением соответствующего образования;

• согласно нормам представительства, установленным Конституцией союзной республики, в Верховном Совете республики, помимо депутатов, избранных непосредственно населением автономной республики и обладавших императивным мандатом (исходя из которого в отношении парламентариев действовал механизм отзыва, т. е. досрочного прекращения полномочий, в случае невыполнения ими наказов избирателей), представитель национально-территориального образования ex officio занимал должность одного из заместителей председателя Верховного Совета союзной республики;

• в Азербайджанской ССР, Грузинской ССР и Узбекской ССР председатели Советов Министров автономных республик по должности входили в состав Совета Министров союзной республики.

Автономная республика в рамках законодательно закреплённой за ней политико-правовой компетенции обеспечивала комплексное экономическое и социальное развитие на своей территории, способствовала осуществлению в масштабах региона полномочий общесоюзного и республиканского (члена федерации) значения, реализуя в жизнь соответствующие решения высших органов государственной власти и управления федерального и регионального уровня.

В области государственного строительства полномочия национально-территориального образования включали в себя такой круг юрисдикции, как принятие конституции автономной республики, внесение в неё поправок и изменений, контроль за её соблюдением, принятие законов и подзаконных актов, установление в соответствии с общесоюзным и региональным (члена федерации) законодательством порядка организации и деятельности органов публичной власти и управления.

В области экономического, социального и культурного строительства к компетенции автономной республики относилось:

• проведение в пределах своей компетенции единой социально-экономической политики, руководство промышленностью и сельским хозяйством, обеспечение научно-технического прогресса и осуществление мероприятий по рациональному использованию и охране природных ресурсов;

• разработка и реализация государственных планов экономического и социального развития, собственного государственного бюджета и утверждение ежегодных отчётов об их исполнении, руководство исполнением районных и городских бюджетов республиканского подчинения, установление в соответствии с общесоюзным и союзной республики (члена федерации) законодательством доходов, непосредственно поступающих на формирование доходной части государственного бюджета автономной республики;

• руководство отраслями народного хозяйства республиканского подчинения, объединениями и предприятиями республиканского и местного подчинения;

• руководство жилищным и коммунальным хозяйством, торговлей и общественным питанием, бытовым обслуживанием населения, жилищным строительством, благоустройством городов, городских и сельских населённых пунктов, дорожным строительством и транспортом;

• руководство народным образованием, культурными и научными организациями и учреждениями автономной республики, здравоохранением, физической культурой и спортом, социальным обеспечением, охрана памятников истории и культуры.

Кроме того, в компетенцию автономной республики входили охрана правопорядка, прав, свобод и законных интересов граждан, а также решение ряда других вопросов республиканского значения.

Автономная республика имела свой герб, флаг и столицу.

Автономные республики после распада СССР

Процессы, итогом которых стали распад СССР и формирование на его основе целого ряда суверенных государств, непосредственно затронули и автономные образования, являвшиеся его частью и инициировавшие т. н. парад суверенитетов. Так, в Нахичеванской АССР 19 января 1990 г. была созвана чрезвычайная сессия Верховного Совета республики, на которой было принято постановление о выходе из состава СССР и объявлении независимости. 17 ноября Верховный Совет изменил название с «Нахичеванской АССР» на «Нахичеванскую Автономную Республику». Те же процессы затронули и другое автономное образование в составе Азербайджанской ССР – Нагорно-Карабахскую АО. В начале сентября 1991 г. на совместном заседании двух представительных органов власти – Нагорно-Карабахского областного и Шаумяновского районного советов народных депутатов – была принята декларация о провозглашении Нагорно-Карабахской Республики в территориальных границах Нагорно-Карабахской АО и прилегающего к ней Шаумяновского района. В настоящее время Нагорный Карабах является армяно-азербайджанским анклавом в составе Республики Азербайджан.

На территории Грузинской ССР аналогичные тенденции проявлялись не менее активно. Так, 20 сентября 1990 г. на базе Юго-Осетинской АО была образована Республика Южная Осетия, провозгласившая независимость 21 декабря 1991 г. В декабре 1990 г. Аджарская АССР, не заявлявшая о своём выходе из состава Грузинской ССР, была переименована в Аджарскую Автономную Республику, позднее она поддержала распад СССР и трансформацию Грузии из союзной республики в суверенное национальное государство.

11 февраля 1931 г. 6-е съезды Советов Грузинской ССР и Абхазской ССР приняли решение о преобразовании Абхазской ССР, провозглашённой 31 марта 1921 г., в Абхазскую автономную ССР в составе Грузинской ССР, что и было отражено в Конституции Абхазской АССР 1935 г.

Абхазская АССР последовательно и целенаправленно отстаивала статус своего членства в составе СССР. Так, согласно ст. 3 союзного закона от 3 апреля 1990 г. «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР» решившая остаться в составе СССР, она приняла активное участие в общесоюзном референдуме 17 марта 1991 г. «О необходимости сохранения СССР как обновленной федерации». В итоге 98,6 % дееспособных граждан (164,231 тыс. человек из 318 тыс., имевших право голоса; более 166 тыс. человек приняли участие) большинством голосов высказались за сохранение обновленного СССР и Абхазской АССР как его неотъемлемой части.

Вплоть до распада СССР Абхазская АССР неоднократно ставила перед общесоюзными органами власти вопрос о восстановлении утраченного в 1931 г. статуса союзной республики. 25 августа 1990 г. на 10-й сессии 11-го созыва была принята «Декларация о государственном суверенитете Абхазской Советской Социалистической Республики» и «Постановление о правовых гарантиях защиты безопасности Абхазии». С 23 июля 1992 г. государство носит официальное название «Республика Абхазия», что закреплено в Конституции (1994), принятой после окончания военного противостояния с Грузией, и в Конституции, одобренной на референдуме 3 октября 1999 г. Невзирая на право абхазского народа на самоопределение (вплоть до выхода из состава другого государства), провозглашённое в том числе и на уровне международных документов [например, Международным пактом о гражданских и политических правах, принятым 16 декабря 1966 Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН], суверенный статус Республики Абхазия до сих пор не признан мировым сообществом, за исключением РФ и некоторых других стран. Аналогична судьба Республики Южная Осетия, входившей в состав Грузинской ССР на правах автономного округа и объявившей о суверенитете ещё в 1991 г., с которой Грузия в 2008 г. вступила в военный конфликт.

Таким образом, в настоящее время, несмотря на то что по Конституции в состав Грузии входят две автономии, доставшиеся в наследство от СССР, фактически только Аджария по-прежнему ассоциируется с образованиями автономного типа.

Однако наиболее сложная ситуация наблюдалась перед распадом СССР с Украиной и одним из её регионов – Крымом, в нарушение положений союзного и республиканского законодательства вошедшим в её состав в 1954 г. (О правовой оценке решений высших органов государственной власти РСФСР по изменению статуса Крыма, принятых в 1954: постановление Верховного Совета РФ от 21 мая 1992 № 2809-I.) 12 февраля 1991 г. на территории Крымской области Украинской ССР была воссоздана уже существовавшая ранее Крымская Автономная Советская Социалистическая Республика. 4 сентября 1991 г. на чрезвычайной сессии Верховного Совета Крымской АССР большинством голосов депутатов была принята Декларация о государственном суверенитете Республики Крым, в которой говорилось о стремлении остаться в составе Украинской ССР.

После ликвидации СССР, одним из наиболее активных инициаторов которой выступила Украина, подписавшая Беловежские соглашения 1991 г., 5 мая 1992 г. Верховный Совет Крыма на своём заседании принял учредительный документ, провозгласивший государственную самостоятельность Республики Крым, а через день – конституцию, в которой Республика Крым определялась как «демократическое государство в составе Украины», а Севастополь – как город с особым правовым статусом и неотъемлемая часть Крыма (Бабурин. 2014. С. 144–146). Несмотря на качественное изменение юридического статуса полуострова, Верховная рада Украины рассматривала Республику Крым всего лишь в качестве автономии, что получило отражение в законе от 29 апреля 1992 г. (№ 2299-XII) о статусе автономной Республики Крым, где, в частности, декларировалось, что «… Республика Крым является автономной частью Украины и самостоятельно решает вопросы, отнесённые к её ведению Конституцией и законами Украины».

Через два месяца, 30 июня 1992 г., данный документ был обнародован в другой редакции под названием «О разграничении полномочий между органами государственной власти Украины и Республики Крым», что стало в итоге причиной внесения Верховным Советом Крыма в сентябре того же года поправок в конституцию, приводивших её нормы и положения в соответствие с украинским законодательством.

27 марта 1994 г. по инициативе президента Республики Крым был проведён опрос о восстановлении Конституции 1992 г., по итогам которого был принят закон «О восстановлении конституционных основ государственности Республики Крым», отменивший конституционные поправки сентября 1992 г. Верховная рада Украины в итоге рассмотрения ситуации, сложившейся в Крыму, согласилась с сохранением за полуостровом автономии и названия «Автономная Республика Крым». 17 марта 1995 г. вступил в силу принятый Верховной радой закон «Об отмене Конституции и некоторых законов Автономной Республики Крым», следствием которого стали упразднение должности президента Республики Крым и отмена многих принятых ранее законов, в том числе закона Украины «О статусе автономной Республики Крым» от 29 апреля 1992 г., на смену которому пришёл новый – «Об Автономной Республике Крым» от 17 марта 1995 г. (№ 95/95-ВР). 1 ноября 1995 г. Верховный Совет Крыма принял новую редакцию конституции, не предусматривавшую ни суверенитета Крыма, ни должности президента; она была утверждена Верховной радой Украины.

16 марта 2014 г. на полуострове, в том числе в Севастополе, был проведён референдум, на который его инициаторами были вынесены два вопроса: о вхождении Крыма в состав РФ в качестве равноправного субъекта и о восстановлении Конституции Республики Крым 1992 г. при сохранении Крыма в составе Украины. При явке выше 80 % подавляющее большинство пришедших на избирательные участки граждан высказались за присоединение Республики Крым к РФ, субъектами которой Республика Крым и г. Севастополь официально стали 18 марта 2014 г. Несмотря на тот факт, что при осуществлении выхода из состава Республики Украина и вхождения Республики Крым и г. Севастополь в состав РФ были соблюдены все необходимые процедуры, большинством зарубежных стран ни сам референдум, ни его итоги не признаны легитимными. Вместе с тем при принятии решения Россия руководствовалась «косовским прецедентом» (выход Косово из союзной Югославии).

На настоящий момент в составе РФ нет ни одной автономной республики, все республики – равноправные субъекты федерации.

Автономные республики в зарубежных государствах

В зарубежных государствах, где встречаются разновидности политико-территориальной автономии, функционирующие с учётом этнического состава, культуры, традиций и быта местного населения, проживающего на их территории, термин «автономная республика» практически не используется, несмотря на то существенное обстоятельство, что в отдельных случаях их правовое положение принципиальным образом не отличается от полноценных государственных образований. Например, в Испании, согласно гл. 3 раздела VIII действующей Конституции 1978 г., одной из основных единиц территориального деления королевства являются «автономные сообщества», к числу которых относятся Страна Басков, Каталония, Галисия, Андалусия и ряд других историко-географических единиц. Благодаря этому стали решаться многие проблемы национального самоопределения и развиваться тенденции регионализации (от наличия представительного органа и законодательных полномочий до организации децентрализованных структур исполнительной власти и традиционных институтов местного самоуправления). Практика показывает, что автономные сообщества статусом и полномочиями нередко превосходят субъекты федерации в государствах со сложным национально-государственным устройством, существенно выходя за рамки традиционных унитарных государств, сформированных исключительно по административно-территориальному принципу. Одним из проявлений того факта, что автономные сообщества со временем могут трансформироваться в национальные государства, являются неоднократно проводившиеся в рамках Каталонии и других исторических территорий страны несанкционированные плебисциты (решения которых считались нелегитимными и не признавались, вплоть до привлечения к уголовной ответственности их вдохновителей и организаторов) о государственном суверенитете и выходе из состава Испании. Иными словами, это и не унитарное, и не федеративное государство (в том числе с научно-теоретической точки зрения) в чистом виде, это своего рода гибрид, имеющий признаки и того и другого, поэтому их всё чаще именуют «переходными» или «регионалистскими». К ним, в частности, согласно 15-й поправке к Конституции 1978 г. относится Республика Шри-Ланка, вся территория которой (а не только отдельные части) сформирована исключительно из автономных образований.

В Соединённом Королевстве Великобритании и Северной Ирландии в отношении Шотландии, Уэльса и Ольстера действует режим т. н. деволюции, во многом имеющей национально-региональный характер и ассоциирующейся с делегированием центральным правительством отдельным территориям страны существенных государственных полномочий, в пределах которых предоставлена возможность (при полном сохранении суверенитета центра) иметь собственный парламент и судебную систему. Это позволяет проводить определённые параллели с аналогичными формами государственного устройства, ставя их в один ряд с образованиями регионалистского или переходного – от унитарного к федеративному – типа.

В 1997 г. в Уэльсе и Шотландии, а в 1998 г. в Северной Ирландии (одновременно по аналогичному вопросу в Ирландской Республике состоялся плебисцит) прошли референдумы, носившие консультативный характер, на которых большинство дееспособных граждан в целом положительно ответили на вопрос об учреждении (в пределах существующего института деволюции) региональных законодательных и исполнительных органов власти. В 1998–1999 гг. они были конституированы и легитимированы. Тем не менее уровень политико-правовой и управленческой децентрализации территориальных образований вариативен. В одном случае речь идёт о реальном предоставлении широкой автономии, в другом – всего лишь о субсидиарном характере делегированных полномочий. Если парламент Шотландии и ассамблея Северной Ирландии получили, по существу, исключительные законодательные полномочия (в том числе право первичного законодательства в таких областях общественных отношений, как здравоохранение, образование, территориально-административное деление, организация местного самоуправления, жилищное и коммунальное хозяйство, окружающая среда), то национальная ассамблея Уэльса функций первичного нормотворчества по-прежнему не имеет. Она компетентна регламентировать указанные вопросы только в масштабе вторичного законодательства, т. е. всего лишь корректируя и детализируя применительно к местным условиям общенациональные нормативные акты. Тем не менее режим деволюции предоставляет регионам Соединённого Королевства возможность дальнейшего развития и политико-правовой суверенизации, что наиболее контрастно проявилось в несогласии некоторых из них с решением центральных органов власти (обеих палат парламента, правительства и королевы) о выходе страны в 2020 г. из Европейского союза.