О́мбудсме́н по защи́те прав ребёнка, уполномоченный по делам детей (детский омбудсмен), деятельность которого направлена на обеспечение гарантий государственной защиты прав и законных интересов детей, реализацию и соблюдение их прав и законных интересов государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Институт уполномоченных по правам ребёнка: мировой опыт

Модель специализированных уполномоченных по правам получила институциональное развитие в 20 в. в Швеции, изначально являвшейся государством, учредившим специальную должность омбудсмена, на которую возлагались функции контроля соблюдения справедливости и интересов определённых категорий граждан в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц. Появление специализированных омбудсменов (университетских, финансовых, военных, полиции, по делам заключённых) и последующее развитие этой системы на территории более чем 120 суверенных государств объясняется тем, что одно должностное лицо в принципе не в состоянии справиться с большим объёмом работы и разнообразным и масштабным спектром обращений. В результате современное состояние института уполномоченных по правам объективно предполагает существование различных видов омбудсменов в зависимости от того, какие виды деятельности или соблюдение каких прав они контролируют.

Одной из наиболее распространённых специализаций омбудсменов начиная с середины 1980-х гг. становится институт уполномоченных по правам ребёнка. К числу первых государств, создавших институты подобного рода, следует отнести Норвегию (организация Barneombudet), Швецию и Финляндию, учредивших должности детских омбудсменов в 1985 г.; Коста-Рику, где с 1987 г. существует должность защитника детей при Министерстве справедливости и милосердия; Германию, где в 1988 г. была создана Парламентская комиссия по правам детей.

В 1989 г. была принята международная Конвенция о правах ребёнка, предусматривающая формирование особых внутригосударственных структур защиты прав детей. Так, непосредственно после принятия конвенции, в 1989 г. были созданы Агентство поддержки ребёнка (Child Support Agency) в Австралии; австрийское Бюро по делам ребёнка; специализированные секции по правам ребёнка, возглавляемые детским омбудсменом, в Испании и Гватемале; региональные секции уполномоченных по правам ребёнка в Канаде; Бюро комиссара по правам детей в Новой Зеландии и др. (Додонова. 2013. С. 26).

Становление института уполномоченных по правам ребёнка в России

Смена вектора государственной идеологии в период распада социалистической государственности на постсоветском пространстве отразилась не только на признании международных стандартов в области прав человека, правосубъектности международных правозащитных институтов, но и предопределила сущностные изменения в системе отечественной правозащиты (История и современные тенденции развития гражданского общества и государства ... 2019. С. 237). К числу таких изменений следует отнести создание новых правозащитных институтов в лице уполномоченных по правам.

Вслед за легитимизацией института уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, начавшейся с принятием в 1993 г. Конституции РФ, содержащей ст. 103, имеющую, впрочем, бланкетный характер, и завершившейся подписанием Президентом РФ Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», в 1998 г. в России появился институт уполномоченных по правам ребёнка.

В отличие от должности уполномоченного по правам человека, изначально утверждённой на федеральном уровне, а впоследствии появившейся на уровне региональном, специализированный институт детского омбудсмена учреждался постепенно, на уровне субъектов РФ (Шамрин. 2013. С. 226). При этом формирование института уполномоченных по правам детей происходило при непосредственном участии международных организаций. Так, назначение в 1998 г. первых детских омбудсменов в Волгоградской, Калужской, Новгородской областях и городе федерального значения Санкт-Петербург стало возможным благодаря инициативе Министерства труда и социального развития РФ в рамках реализации пилотного проекта Детского фонда ООН (ЮНИСЕФ) (Майоров. 2002. С. 39). Появление аналогичных должностей на территории других субъектов РФ сделало возможным частичную консолидацию системы детских уполномоченных: весной 2005 г. состоялось соглашение о сотрудничестве между уполномоченными в субъектах РФ, заявленной целью которого стала оптимизация системы защиты интересов несовершеннолетних, а реальным практическим результатом – учреждение Ассоциации (Союза) детских омбудсменов России.

На уровне федерального центра институт детского омбудсмена был учреждён в соответствии с Указом Президента РФ от 1 сентября 2009 г. № 986 «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребёнка».

К 2023 г., в соответствии с принципами федеративной государственности, специализированный институт детских омбудсменов функционирует на федеральном и региональном уровнях.

Федеральный уровень

Уполномоченный по правам ребёнка назначается на должность и освобождается от неё решением Президента РФ. Данный порядок замещения должности позволяет оценивать институт детского омбудсмена в качестве структурного элемента Администрации Президента РФ, отвечающего за взаимодействие центральной власти и гражданского общества в сфере, имеющей чрезвычайную общественную и государственную значимость.

Требования к кандидатам на должность федерального детского омбудсмена установлены Федеральным законом от 27 декабря 2018 г. № 501-ФЗ «Об уполномоченных по правам ребёнка в Российской Федерации». Кандидат на должность уполномоченного должен быть не моложе 30 лет, иметь безупречную репутацию, высшее образование, опыт работы по защите интересов детей либо опыт правозащитной деятельности. Соответственно, Россию следует отнести к типу тех государств, где к специализированному омбудсмену предъявляются требования наличия познаний в области прав и свобод человека и гражданина и опыта их защиты, но отсутствуют требования о наличии профильного юридического образования (как в Швеции и Финляндии), равно как и требования наличия опыта работы в государственном аппарате (присутствуют в государствах англосаксонской правовой семьи) (Сунгуров. 2005. С. 48). Омбудсмен назначается на пятилетний период, не более чем на два срока подряд.

Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребёнка на международном уровне представляет интересы РФ в качестве ассоциированного члена Европейской сети детских омбудсменов. Подобно уполномоченному по правам человека, детский омбудсмен в пределах специфики объекта правозащиты способствует защите, а в случае уже допущенных нарушений – восстановлению прав несовершеннолетних. К его сфере деятельности отнесено оказание необходимой правовой помощи, а также идеологическое сопровождение защиты прав ребёнка, основанное на пропаганде общечеловеческих гуманитарных ценностей.

При осуществлении своих полномочий детский омбудсмен взаимодействует как с органами власти, так и с институтами гражданского общества. Его действия, направленные на исправление ситуации с нарушенными правами ребёнка посредством переговоров, желательно на примирительной основе, имеют консенсуальный и переговорный характер. В то же время, несмотря на рекомендательный характер принимаемых детским омбудсменом решений, публичная огласка случаев их игнорирования на практике может быть чревата юридическими последствиями для соответствующих лиц и учреждений, например возможность установленного ст. 218 КАС РФ предъявления уполномоченным по правам ребёнка при Президенте РФ, а также уполномоченными по правам ребёнка в субъектах РФ административных исковых заявлений о признании незаконными бездействия органов, организаций и лиц, наделённых соответствующими государственными или иными публичными полномочиями.

Региональный уровень

Несмотря на достаточно длительный период существования института детских омбудсменов на региональном уровне, в субъектах РФ не выработан единый подход к организационно-правовой модели института.

Исполнительная модель предполагает назначение детского омбудсмена главой субъекта РФ с непосредственной ему подотчётностью. Такой способ назначения уполномоченного по правам ребёнка нашёл своё применение в республиках Дагестан, Бурятия, Кабардино-Балкария, в Ставропольском и Приморском краях, Чукотском автономном округе, Белгородской области (История и современные тенденции развития гражданского общества и государства ... 2019. С. 242). По мнению специалиста в области административного права и процесса М. Ю. Шамрина, данная модель имеет существенный недостаток: подотчётность главе субъекта, фактическое исполнение детским омбудсменом задач, поставленных главой региона, не позволяют в полном объёме реализовать полномочия омбудсмена как действительно независимого и нейтрального лица (Шамрин. 2014. С. 124).

Вторая модель, нашедшая применение в Республике Тыва, Чеченской Республике, Камчатском, Пермском, Красноярском и Забайкальском краях, Ростовской области, предполагает совмещение функций институтов уполномоченного по правам человека и уполномоченного по правам ребёнка. Представляется, что подобная ситуация также может негативно отразиться на самостоятельности и независимости выполнения правозащитных задач детским омбудсменом.

Третья модель – парламентский омбудсмен, назначаемый законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, деятельность которого, как правило, регулируется специальным законом, учитывающим принципы нейтральности, независимости и самостоятельности института. Такая модель детского омбудсмена существует, в частности, в Кемеровской области: в марте 2021 г. В. Богатенко была назначена уполномоченным по правам ребёнка решением 19-го заседания Законодательного собрания Кузбасса.

Полномочия детского омбудсмена

В соответствии с Указом Президента РФ от 1 сентября 2009 г. № 986, учредившим должность детского омбудсмена, полномочия уполномоченного при Президенте РФ по правам ребёнка схожи с компетенцией общепрофильного омбудсмена:

• запрос необходимой официальной информации на бумажных и электронных носителях от органов власти федерального и регионального уровней, органов местного самоуправления, а также иных учреждений и организаций;

• беспрепятственное (по предъявлении служебного удостоверения) посещение органов власти и иных организаций с целью проверки и выяснения обстоятельств нарушения прав детей, получение от них соответствующих разъяснений;

• направление в федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления и должностным лицам обращений о действиях (бездействии), в которых усматривается нарушение прав и интересов ребёнка;

• рассмотрение жалоб о нарушении прав ребёнка;

• направление заключения, содержащего рекомендации относительно возможных и необходимых мер по восстановлению указанных прав и интересов, а также привлечение учёных и специалистов для выполнения экспертных и научно-аналитических работ в области защиты прав и законных интересов детей (в том числе на договорной основе).

С принятием Федерального закона от 27 декабря 2018 г. № 501-ФЗ «Об уполномоченных по правам ребёнка в Российской Федерации» данные полномочия были существенно расширены. В соответствии с принятым законом к числу прав детского омбудсмена были отнесены:

• направление в государственные органы, имеющие право на обращение в Конституционный Суд РФ, мотивированных предложений в пределах своей компетенции об обращении в Конституционный Суд РФ с запросом о соответствии Конституции РФ федеральных законов, иных нормативных актов РФ, в том числе её субъектов;

• направление членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы Федерального Собрания РФ, в законодательные органы государственной власти субъектов РФ, другим субъектам права законодательной инициативы мотивированных предложений о принятии законодательных актов, направленных на обеспечение прав и законных интересов детей;

• направление руководителям федеральных органов исполнительной власти, органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления предложений о признании утратившими силу или приостановлении действия правовых актов в случаях, если они нарушают права и законные интересы детей;

• направление в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам, в решениях или действиях (бездействии) которых усматриваются нарушения прав и законных интересов детей, мотивированных предложений, содержащих рекомендации по устранению указанных нарушений; предложений о привлечении лиц, виновных в нарушении прав детей, к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности;

• проведение в соответствии с законодательством РФ проверки информации, изложенной в обращениях на имя уполномоченного, по вопросам, касающимся нарушения прав и законных интересов детей или непринятия федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, организациями, оказывающими социальные и иные услуги детям и семьям, имеющим детей, мер по обеспечению и защите прав и законных интересов детей.

К числу новых полномочий детского омбудсмена были отнесены и право на обращение в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений и действий органов государственной власти и местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих в защиту прав и законных интересов детей, а также право участия в судебном разбирательстве по гражданским делам для дачи заключения в целях защиты прав и законных интересов детей. Тем самым, в контексте возможного участия детского уполномоченного в судебном процессе, в данном законе была реализована идея, впервые заявленная в Указе Президента РФ от 1 июня 2012 г. № 761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012–2017 годы». Данные дополнительные полномочия вполне согласуются с компетенцией уполномоченного по правам человека РФ, соответственно, федеральный конституционный закон выступает модельным законодательным актом, задающим стандартный вектор деятельности всех специализированных омбудсменов.

Следует отметить и дискреционные полномочия детского омбудсмена, к числу которых относятся:

• участие в разработке отдельных законопроектов по вопросам защиты прав ребёнка (например, проекты Федерального закона от 29 декабря 2010 № 436-ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» и Федерального закона от 21 июля 2011 № 252-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с принятием Федерального закона "О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию"», проекты некоторых других федеральных законов);

• участие в заседаниях палат Федерального Собрания РФ;

• осуществление международной деятельности в рамках обеспечения прав несовершеннолетнего гражданина РФ;

• ведение правового просвещения населения об объёме прав ребёнка, формах и методах защиты несовершеннолетних и т. д.;

• подготовка ежегодного доклада о состоянии защиты прав детей в России.

25 лет существования института детских омбудсменов, начиная с учреждения должностей уполномоченных по правам ребёнка на уровне ряда субъектов РФ, продемонстрировали востребованность данного института и его эффективное участие в общей системе правозащиты. Тем не менее окончательно не устранены факторы, негативно отражающиеся на деятельности уполномоченного при Президенте РФ по правам ребёнка и региональных детских омбудсменов: например, федеральное законодательство не возлагает на отраслевых уполномоченных чётко установленных обязанностей, не закрепляет критерии оценки эффективности правозащитной деятельности детских омбудсменов, в ряде вопросов не разграничивает их полномочия с уполномоченными по правам человека.

Список уполномоченных при Президенте Российской Федерации по правам ребёнка:

• Алексей Иванович Головань (2009);

• Павел Алексеевич Астахов (2009–2016);

• Анна Юрьевна Кузнецова (2016–2021);

• Мария Алексеевна Львова-Белова (2021 – наст. вр.).