Федеральное вмешательство
Федера́льное вмеша́тельство, совокупность действий и мероприятий политического, экономического, военного и какого-либо иного характера со стороны государства (в лице его высших органов и должностных лиц), закреплённых в конституции, другом учредительном акте или специальном федеральном законе; вызванных проявлениями сепаратизма, регионализма, посягательством на конституционный строй или политическую систему, нарушением прав и свобод человека и гражданина, деструктивным влиянием на процесс формирования, организации и деятельности институтов публичной власти и управления, другими причинами либо обстоятельствами; направленных на сохранение территориальной целостности и поддержание порядка в одном или нескольких регионах государства, – с использованием в пределах их территории соответствующих ограничительных мер и введением на строго определённый срок особого административного режима.
Говоря о федеральном вмешательстве (интервенции) необходимо иметь в виду, что оно представляет собой форму конституционно-правовой ответственности, наступающей в результате какого-то нарушения (в юридической науке под ним подразумевается «конституционный деликт», от лат. delictum – правонарушение, проступок), осуществлённого должностным лицом, возглавляющим один из регионов сложносоставного государства, или органом, входящим в структуру публичной власти, являющимися субъектами конституционно-правовых отношений. Важнейшая цель и предназначение федерального вмешательства – гарантировать защиту конституционного строя на всей территории страны.
Подобный санкционный механизм, законодательно предусмотренный в сложносоставных государствах во взаимодействии с его составными частями (штатами, землями, кантонами, субъектами и т. д.), можно в целом рассматривать как средство, используемое не только в случаях крайней необходимости, но и как институт экстраординарного характера, применение которого всегда должно быть востребовано и обусловлено конкретными причинами и чрезвычайными обстоятельствами, в основе последних лежит нарушение соответствующих прав и обязанностей [конституционный деликт имеет место тогда, когда в той или иной сфере отношений на практике наблюдается негативное отклонение в фактическом поведении субъектов конституционно-правовых отношений от положений действующих норм конституционного права (Виноградов. 2005. С. 47)]. Как пишет в связи с этим один из судей Конституционного Суда РФ в отставке, характеризуя данную область общественных отношений, вопрос в подобных ситуациях возникает в первую очередь «либо о прямом нарушении конституционных запретов, либо о невыполнении конституционных функций, задач, обязанностей, возложенных на государственные и общественные органы, их должностных лиц и граждан» (цит. по: Виноградов. 2005. С. 47–48).
Следовательно, принятию государственной властью федерации решения о необходимости и целесообразности введения в действие механизма режима федерального вмешательства со всеми вытекающими из этого последствиями всегда должно предшествовать что-либо, квалификационным содержанием подпадающее под определение «конституционный деликт», что даёт основание ряду авторов высказывать мнение о своевременности введения в научный оборот, разговорную лексику и правоприменительную практику такой дефиниции, как «государственное правонарушение» (цит. по: Виноградов. 2005. С. 47–48).
Учитывая то существенное обстоятельство, что в отечественной теории государства и права и законодательстве в силу целого ряда причин до сих пор так и не сформулировано понятие легитимных оснований конституционно-правовой ответственности, следует признать, что его можно сконструировать, вероятнее всего, «только путём научного анализа (с учётом выводов других отраслевых наук, исследующих отдельные виды правонарушений)». Исходя из природы отношений, в целом регулируемых конституционными нормами, можно, вслед за В. А. Виноградовым, определить основание конституционно-правовой ответственности следующим образом: «Конституционный деликт – это деяние (действие или бездействие) субъекта конституционно-правовых отношений, не соответствующее должному поведению, предусмотренному нормами конституционного права, и влекущее за собой применение установленных мер конституционно-правовой ответственности» (Виноградов. 2005. С. 49–50).
Таким образом, о каком бы субъекте отношений конкретно ни шла речь, в результате решений или действий которого было осуществлено федеральное вмешательство (интервенция), он должен нести ответственность в зависимости от последствий и причинённого ущерба как сложносоставному государству в целом, так и конкретному региону (инфраструктуре, имуществу, системе публичной власти и управления, населению). В противном случае ни о каком произвольном вмешательстве в процесс организации и деятельности институтов региональной власти, ограничении прав и свобод человека, каких-либо других санкций речь не должна идти в принципе. Тем не менее, несмотря на исключительную важность с точки зрения защиты конституционного строя и политической системы, вопрос о том, чем и как обосновывать (иначе говоря, что в итоге рассматривать в качестве конституционного деликта) применение в отношении региона соответствующих санкций – остаётся открытым.
По существу, на аналогичных позициях стоит профессор И. Н. Барциц, констатирующий что «вопросы публично-правового, конституционного и федеративного видов ответственности не нашли своего разрешения в отечественной теории права и государства, а их применение в отношении Российской Федерации как единого союзного государства и субъектов… как её составных частей практически не предусмотрено действующим законодательством. Ответственность субъектов федеративных отношений за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей в сфере государственного управления и регулирования остается одной из наименее разработанных проблем...» Более того, нельзя не согласиться с тем выводом известного российского учёного (применимым и к зарубежным сложносоставным государствам, где этот вопрос не решён и остаётся по-прежнему открытым), что «отсутствие теоретически обоснованной и адекватно применяемой в государственной практике концепции ответственности субъектов федеративных правоотношений препятствует выполнению поставленных перед современной Россией задач государственного строительства…» (Барциц. 2000. С. 408).
Тем самым наиболее острой проблемой, время от времени возникающей в практике отношений федерации и её составных частей (даже гипотетически не обладающих правом сецессии), с учётом коллизий, которые имели место на отдельных этапах государственного строительства, и тенденций современного федерализма, формирование которых обусловлено процессами централизации управления в одних странах и децентрализации в других, становится не только совершенствование традиционных, неоднократно использовавшихся прежде механизмов воздействия федерации на отдельные регионы, но и актуализация вопросов, связанных с классификацией конституционно-правовых санкций и процедур их применения с целью ограничения произвола со стороны органов государственной власти и должностных лиц.
Обращаясь к опыту зарубежных федераций, нельзя не признать, что во многих из них (особенно в федеративных государствах Латинской Америки, к которым можно присоединить Эфиопию после принятия Конституции 1994) вопрос федерального вмешательства (интервенции) регламентирован прежде всего на уровне конституций, в рамках которых причины, по каким допустим режим подобного рода, носят, по существу, исчерпывающий характер и не подлежат произвольному расширению со стороны государственных органов (Чиркин. 1999. С. 174–175). При этом практика не только 19 в., когда большинством латиноамериканских колоний Испании (в первую очередь Новой Испанией, в пределах которой были сформированы Мексиканские Соединённые Штаты) и Португалии (речь идёт о Бразилии) была завоёвана независимость, но и 20 в. свидетельствует о том, что к механизмам вмешательства во внутренние дела как субъектов, так и муниципальных образований в своём составе федерации прибегали неоднократно – несколько сотен раз (Тихонов. 1979. С. 55–61).
Невзирая на ярко выраженные тенденции децентрализации, с которыми столкнулись Мексиканские Соединённые Штаты на начальном этапе процесса государственного строительства, в настоящее время это централизованная федерация с очень сильной центральной властью и широкими возможностями федерального принуждения субъектов, одним из востребованных механизмов которого рассматривается институт федеральной интервенции (Тихонов. 1974. С. 273). Так, в п. 5 ст. 76 действующей конституции, принятой 5 февраля 1917 г., применительно к исключительным полномочиям одной из двух палат федерального Конгресса – Сената, в частности, говорится, что он имеет право в рамках собственной компетенции «провозглашать в случае отсутствия всех конституционных властей в штате необходимость назначения временного губернатора, который организует выборы в соответствии с конституционными законами данного штата. Назначение губернатора производится Сенатом из списка, включающего трёх кандидатов, предложенных президентом, посредством решения, принимаемого двумя третями голосов присутствующих членов, а в период между сессиями в том же порядке – Постоянной комиссией. Назначенное таким образом должностное лицо не может быть избрано конституционным губернатором на выборах, им объявленных. Это положение действует в тех случаях, когда в конституциях штатов данный случай не предусмотрен» (Конституции государств Америки. 2006. С. 509). В связи с этим, например, только в 1917–1957 гг. федеральные структуры свыше 50 раз вмешивались в дела штатов и муниципий, однако в последние десятилетия политическая ситуация в стране стабильна, поэтому такие факты стали редкими и эпизодическими.
Наиболее детально вопросы, связанные с федеральным вмешательством (интервенцией), с правовой точки зрения урегулированы в Бразилии. Согласно положениям Конституции 1988 г., закреплённым в специальном разделе, федеральная интервенция в дела штатов возможна исключительно лишь в тех ситуациях, которые непосредственно перечислены в ней, – что может служить примером для подражания для других сложносоставных государств. Так, ст. 34 гл. 6 («О вмешательстве»), в частности, декларирует, что «Союз не вмешивается в дела штатов или Федерального округа за исключением случаев, когда необходимо:
1) поддержать национальную целостность;
2) отразить иностранное вторжение или вторжение одного субъекта федерации в другой;
3) положить конец серьёзным нарушениям общественного порядка;
4) обеспечить свободное осуществление власти в рамках какой-либо из её ветвей в субъектах федерации;
5) реорганизовать финансы субъекта федерации, который:
приостановил выплату государственного долга на протяжении более двух лет подряд, за исключением тех случаев, когда это мотивируется форс-мажорными обстоятельствами;
не передал муниципиям закреплённую в настоящей конституции часть доходов от налогов в сроки, установленные законом;
6) обеспечить исполнение федерального закона, приказа или судебного решения;
7) обеспечить соблюдение следующих конституционных принципов:
республиканская форма правления, представительная система и демократический режим;
права человека;
муниципальная автономия;
отчётность непосредственной и косвенной государственной администрации».
Характерно, что в ст. 35 конституция регламентирует порядок, согласно которому должны осуществляться взаимоотношения федерации, штата и муниципий в его составе: «…Штат не вмешивается в дела находящихся на его территории муниципий, а Союз – в дела муниципий, расположенных в федеральных территориях за исключением случаев, когда:
1) не выплачивается при отсутствии форс-мажорных обстоятельств в течение 2 лет подряд долг муниципии;
2) не выплачивается необходимый минимум средств для муниципальных доходов на поддержание и развитие системы образования;
3) не представляются должные отчёты в соответствии с законом;
4) суд выносит определение по жалобе для обеспечения соблюдения принципов, закрепленных в конституции штата, или для обеспечения исполнения закона, приказа или судебного решения…» (Конституции зарубежных стран. 2003. С. 310).
Особенностью, которая обращает на себя внимание, является тот факт, что в тексте ст. 36 конституции отражены и стадии процедур, необходимых для введения в каком-либо субъекте или муниципии федеральных санкций подобного рода: «…Декрет о вмешательстве принимается на основании:
1) запроса органа законодательной власти или органа исполнительной власти, который был принужден к чему бы то ни было или осуществлению полномочий которого было воспрепятствовано, либо требования Верховного федерального суда, если принудительные действия были направлены против органа судебной власти, в случае, предусмотренном в п. 4 ст. 34;
2) требования Верховного федерального суда, Высшего суда или Высшего избирательного суда в случае неподчинения приказу или судебному решению;
3) определения, вынесенного Верховным федеральным судом, представления Генерального прокурора Республики в случае, предусмотренном в п. 7 ст. 34;
4) определения, вынесенного Высшим судом, представления Генерального прокурора Республики в случае отказа от исполнения федерального закона.
Декрет о вмешательстве, в котором указываются пределы, сроки и условия его исполнения и в котором содержится указание о назначении, если это необходимо, интервентора, представляется на рассмотрение Национального конгресса или законодательной ассамблеи штата в течение двадцати четырёх часов.
Если решение о вмешательстве принимается в период между сессиями, то Национальный конгресс или законодательная ассамблея созывается на внеочередную сессию в тот же срок, в 24 часа.
В случаях, предусмотренных в пунктах 6 и 7 ст. 34 или в п. 4 ст. 35, без рассмотрения Национальным конгрессом или законодательной ассамблеей декрет ограничивается приостановлением исполнения акта, нарушающего указанные положения, если этой меры будет достаточно для восстановления нормальной ситуации.
После исчезновения причин вмешательства органы и должностные лица, отстраненные от исполнения своих полномочий, возвращаются к их выполнению, если к этому нет законных препятствий…» (Конституции зарубежных стран. 2003. С. 310–311).
Как следует из процитированного выше текста, вопрос федерального вмешательства (интервенции), исходя из его важности для сохранения основ существующего конституционного строя, демократического политического режима, территориальной целостности, прав и свобод человека и гражданина, регламентирован настолько детально, что не оставляет места для каких-либо интерпретаций со стороны тех политических сил, которые хотели бы тем либо иным образом дестабилизировать ситуацию в стране или её регионах.
«Классическим» примером федерального вмешательства (интервенции), с использованием одновременно нескольких механизмов воздействия, в том числе военной силы и экономической блокады, направленного на сохранение территориальной целостности государства, образованного на федеративных принципах, следует рассматривать процесс – инициированный центральными органами государственной власти в лице президента и палат бикамерального парламента США, – элементами которого явились гражданская война и последовавшая затем «реконструкция» (официальный термин, использовавшийся в законодательных и подзаконных документах, обозначавший восстановление того, что было разрушено в результате четырёхлетнего противостояния Юга и Севера) тех субъектов, на территории которых велись военные действия. Именно комплексный характер механизмов, использовавшихся при этом, позволил не только сохранить единое государственное образование, но и, несмотря на издержки с обеих сторон, укрепить федерацию, создав в итоге прецедент – как необходимо и допустимо бороться с сепаратизмом.
Институты, посредством которых сложносоставное государство вправе оказывать санкционное воздействие на субъектов, территориально входящих в него и формирующих единую политическую и правовую систему, известны и европейским федерациям, в том числе Швейцарии, где в ст. 52 Конституции («Конституционный порядок»), принятой Федеральным собранием 18 декабря 1998 г., одобренной затем на национальном референдуме 18 апреля 1999 г. и вступившей в силу 1 января 2000 г., констатируется: «Конфедерация берёт под свою защиту конституционный порядок в кантонах. Она вмешивается в дела кантона, если усматривает нарушение правопорядка или угрозу таковому и если кантон не в состоянии его сохранить самостоятельно или с помощью других…» (Конституции зарубежных стран. 2003. С. 100).
Своего рода формой или разновидностью федерального вмешательства (интервенции) является федеральное принуждение, действующее в Германии по отношению к её составным частям – землям. В этом случае ландтаг той или иной земли (региональный парламент) распускается, а для управления землёй назначается федеральный комиссар с достаточно широкими полномочиями. Так, в ст. 37 Конституции Федеративной Республики Германии от 23 мая 1949 г., непосредственно посвящённой институту «принуждения», декларируется: «…(1) если земля не выполняет возложенных на нее Основным законом или другим федеральным законом федеральных обязанностей, Федеральное правительство, с согласия Бундесрата, может принять необходимые меры, чтобы в порядке федерального принуждения побудить землю к выполнению своих обязанностей. (2) Федеральное правительство или его уполномоченный имеют право давать указания всем землям и их властям для проведения федерального принуждения» (Конституции зарубежных стран. 2003. С. 140). Справедливости ради надо отметить, что случаев применения федеральных санкций подобного рода в данной стране до сих пор не наблюдалось.
В соответствии со ст. 356 Конституции Республики Индия (1950), если президент на основании доклада губернатора штата придёт к выводу о возникновении ситуации, при которой управление штатом сообразно положениям федеральной конституции невозможно, он издаёт прокламацию, согласно которой принимает на себя все или некоторые функции правительства штата, а также иных его государственно-властных институтов, кроме законодательного органа. Полномочия последнего, в соответствии с прокламацией, могут быть возложены на федеральный парламент. После введения данного правового режима президент наделяется полномочиями принимать необходимые для осуществления задач прокламации постановления, включая находящиеся в сфере ведения штата. В случае необходимости он вправе даже полностью или частично приостанавливать действие положений федеральной Конституции в отношении любых органов или учреждений в штате. Прокламация президента требует утверждения обеими палатами федерального парламента и действует по общему правилу в течение 6 месяцев. Федеральный парламент управомочен делегировать полномочия законодательного органа штата также президенту. Фактически с учётом существующей в Индии парламентарной формы правления это означает переход всех полномочий по управлению штатом к федеральному правительству. Подобный правовой режим применялся в истории Индии более 100 раз.
В Российской Федерации федеральное вмешательство в дела субъектов Федерации впервые нашло отражение в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ (2000), согласно которому федеральное вмешательство определялось как гарантия чёткого исполнения Конституции РФ и федеральных законов. Поскольку послание главы государства 2000 г. носило во многом ситуативный характер, вызванный кризисной ситуацией в одном из субъектов федерации, федеральная интервенция была направлена на ликвидацию проявлений сепаратизма, рецидивы которого могли бы иметь непредсказуемые результаты. Поэтому правовой институт «федеральной интервенции» не получил дальнейшего законодательного закрепления (в том числе в поправках Конституции 2020), что говорит о том, что ситуация не только стабилизировалась, но и находится под контролем со стороны надлежащих государственных институтов.
Вместе с тем в качестве нормативной предпосылки для реализации и развития данного правового института можно рассматривать положение ч. 4 ст. 78 Конституции РФ, предусматривающее, что «Президент Российской Федерации и Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации».
Правовой анализ Конституции, Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (далее – Закон № 414-ФЗ), иных федеральных законов позволяет выделить ряд институтов, которые по своей правовой природе в совокупности обеспечивают режим федерального вмешательства.
Во-первых, предусмотрен институт роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации по решению Президента Российской Федерации (п. 1 ч. 1 ст. 14 Закона № 414-ФЗ). Подобное решение может быть принято Президентом Российской Федерации в связи с уклонением данного органа, издавшего нормативный правовой акт, от исполнения судебного решения о признании этого акта не соответствующим Конституции РФ и/или федеральному закону.
Во-вторых, предусматривается возможность отрешения высшего должностного лица субъекта Федерации от должности Президентом Российской Федерации (части 1, 2, 8 ст. 29 Закона № 414-ФЗ). Федеральный закон предусмотрел целый ряд оснований для принятия данного решения: утрата доверия Президента Российской Федерации, ненадлежащее исполнение высшим должностным лицом субъекта Федерации своих обязанностей, уклонение от исполнения решения суда о признании принятого им нормативного правового акта не соответствующим Конституции Российской Федерации и/или федеральному закону. После отрешения высшего должностного лица субъекта Федерации от должности Президент Российской Федерации вправе назначить временно исполняющего обязанности данного лица.
В-третьих, согласно ч. 2 ст. 85 Конституции РФ Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.
В-четвертых, предусмотрена возможность временного осуществления федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъекта РФ, если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией органы государственной власти субъекта Российской Федерации отсутствуют и не могут быть сформированы или если в связи с действиями (бездействием) данных органов возникла просроченная задолженность субъекта Российской Федерации по исполнению долговых и/или бюджетных обязательств, превышающая 30 процентов собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации в последнем отчётном году (ст. 49 Закона № 414-ФЗ).
В-пятых, в случае существенного нарушения конституционного порядка в субъекте РФ, приведшего к совершению насильственных противоправных действий, не исключается возможность введения на территории субъекта чрезвычайного положения в соответствии с основаниями, предусмотренными Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (п. «а» ст. 3).