Автоно́мное учрежде́ние, тип государственного (муниципального) учреждения – одного из видов юридического лица, создаваемого РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

Автономное учреждение – государственная унитарная некоммерческая организация, создаваемая публично-правовым образованием (собственником имущества) для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти и полномочий органов местного самоуправления в определённых сферах деятельности.

История становления и развития

Впервые упоминание об автономных учреждениях в российском законодательстве появилось в 2006 г. [Федеральный закон от 3 ноября 2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (Закон об автономных учреждениях); Федеральный закон от 3 ноября 2006 № 175-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений»].

До изменений, внесённых указанными законами, чёткой классификации внутри организационно-правовой формы учреждения не было. В п. 3 ст. 120 Гражданского кодекса РФ (ГК РФ; в первоначальной редакции, утратил силу с 1 сентября 2014) лишь указывалось, что закон и иные правовые акты могут определять особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений. По результатам проведённой в 2006–2014 гг. реформы, помимо автономного учреждения, среди государственных (муниципальных) учреждений также стали выделять бюджетные учреждения и частные учреждения.

Появление автономного учреждения – следствие целенаправленной государственной политики по изменению бюджетных отношений, составной частью которой стала реформа системы государственных учреждений. Необходимость соответствующих реформ неоднократно подчёркивалась в различных документах политико-правового характера с начала 2000-х гг. Например, согласно Программе социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2002–2004), утверждённой распоряжением Правительства РФ от 10 июля 2001 г. № 910-р, реформирование системы бюджетных учреждений (бюджетного сектора) было отнесено к основным задачам бюджетной политики в среднесрочной перспективе.

Данная тема была обозначена 26 мая 2004 г. в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ, где в части тезиса о достижении «оптимального уровня госрасходов» говорилось о необходимости «провести реструктуризацию огромной сети бюджетных учреждений», которые «растут, как грибы, по всей стране», «изменив порядок их финансирования и сам статус значительной части таких учреждений». В Концепции реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004–2006 гг., одобренной постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249, указывалось на необходимость проведения глубоких преобразований, направленных «на уточнение правоспособности и (или) проведение реорганизации бюджетных учреждений как основной предпосылки для внедрения новых форм бюджетного финансирования и повышения качества и доступности предоставляемых бюджетных услуг». Также в ней отмечалось, что «в этой связи должна быть предусмотрена возможность преобразования государственных (муниципальных) учреждений, способных функционировать в рыночной среде, в организации иной организационно-правовой формы. Суть такого преобразования состоит в освобождении государства от обязанности финансового обеспечения таких организаций на основе сметы доходов и расходов и от ответственности по их обязательствам».

Программа социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2006–2008) и план действий Правительства РФ по реализации в 2006 г. положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008), утверждённые распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 г. № 38-р, уже использовали и новую терминологию, ещё не установленную правом, – «автономное учреждение». В программе говорилось о необходимости преобразования образовательных и медицинских учреждений «в новые организационно-правовые формы государственных (муниципальных) автономных учреждений, обладающих большей самостоятельностью в использовании ресурсов и получающих эти ресурсы по результатам своей деятельности». Планом действий Правительства РФ по реализации этого документа было предусмотрено принятие в 2006 г. Закона об автономных учреждениях.

Пояснительная записка к проекту закона об автономных учреждениях акцентировала внимание на том, что они будут обладать большей свободой в отношении переданного им имущества и в осуществлении поставленных перед ними целей, закреплённых в уставе автономного учреждения. Как видно из указанных положений, идея автономного учреждения возникла в связи с намерением государства модернизировать бюджетный сектор, представленный государственными и муниципальными учреждениями, за счёт наделения указанных организаций большей экономической самостоятельностью в принятии решений, «включением» таких учреждений в рынок, а также отказом от возложения на собственника имущества бюджетного учреждения субсидиарной ответственности.

Первоначальный опыт деятельности автономных учреждений показался настолько удачным, что в 2008–2010 гг. на политико-правовом уровне было указано на необходимость ускорения процесса перевода бюджетных учреждений в автономные учреждения (Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 23 июня 2008 «О бюджетной политике в 2009–2011 гг.»; Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 25 мая 2009 «О бюджетной политике в 2010–2012 гг.»; Основные направления деятельности Правительства РФ на период до 2012 г. и перечень проектов по их реализации, утверждённые распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 № 1663-р).

В итоге в 2010 г. это привело к масштабной реформе законодательства о государственных учреждениях [Федеральный закон от 8 мая 2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»]. В пояснительной записке к проекту указанного закона отмечалось, что «существующая в Российской Федерации система бюджетных учреждений была сформирована в иных социально-экономических условиях и до сих пор функционирует в отрыве от современных подходов к развитию государственного управления, от принципов оптимальности и достаточности для предоставления государственных и муниципальных услуг». Данным законом система государственных учреждений была окончательно «достроена» за счёт введения казённого учреждения. Такая классификация государственных (муниципальных) учреждений – автономные, бюджетные и казённые – существует и в настоящее время.

Дальнейшие изменения правового положения учреждения в целом и автономного учреждения в частности связаны с реформой гражданского законодательства о юридических лицах в 2014 г. [Федеральный закон от 5 мая 2014 № 99-ФЗ «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса РФ и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» (Федеральный закон от 5 мая 2014 № 99-ФЗ)]. Указанным законом были полностью переработаны положения ГК РФ об учреждениях. Среди наиболее важных изменений следует отметить возвращение законодателя к идее о частичной субсидиарной ответственности государства по долгам автономного учреждения.

Правовое регулирование и правовое положение

Автономные учреждения в системе юридических лиц могут создаваться в РФ путём их учреждения или путём изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения (ч. 1 ст. 5 Закона об автономных учреждениях).

Правовое положение автономных учреждений, порядок их создания, реорганизации и ликвидации, цели, порядок формирования и использования их имущества определяются нормами ГК РФ, Законом об автономных учреждениях, Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (Закон о некоммерческих организациях), а также положениями отдельных подзаконных нормативных правовых актов (например, постановлением Правительства РФ от 26 июля 2010 № 539 «Об утверждении Порядка создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений, а также утверждения уставов федеральных государственных учреждений и внесения в них изменений»).

Автономное учреждение отличает от иных типов государственных учреждений (бюджетных и казённых) несколько основных элементов.

1. Объём, глубина и источники правового регулирования.

Для автономных учреждений действует специальный федеральный закон об автономных учреждениях, тогда как, например, правовое положение бюджетных учреждений регулируется отдельной статьёй Закона о некоммерческих организациях (ст. 9.2), общими положениями ГК РФ и рядом подзаконных нормативных правовых актов. Исключением является ситуация с теми бюджетными учреждениями, в отношении которых действуют специальные законы (например, Федеральный закон от 27 июля 2010 № 220-ФЗ «О национальном исследовательском центре "Курчатовский институт"»). Правовое положение казённого учреждения, в свою очередь, регулируется Бюджетным кодексом РФ (БК РФ), общими положениями Закона о некоммерческих организациях и ГК РФ о государственных (муниципальных) учреждениях, а также рядом подзаконных нормативных актов.

2. Порядок финансирования деятельности.

Автономное учреждение, так же как и бюджетное учреждение, финансируется в форме субсидий, которыми обеспечивается выполнение государственного задания (ч. 4 ст. 4 Закона об автономных учреждениях; ч. 6 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях). Порядок финансирования автономного и бюджетного учреждений существенно отличается от финансирования казённых учреждений, осуществляемого за счёт средств соответствующего бюджета бюджетной системы РФ и на основании бюджетной сметы (п. 2 ст. 161 БК РФ).

3. Правоспособность.

Здесь имеется сходство с бюджетным учреждением и существенное различие с казённым. Автономное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах. При этом доходы, полученные от такой деятельности, и приобретённое за счёт этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение автономного учреждения (п. 2 ст. 298 ГК РФ), что имеет сходство с бюджетным учреждением и существенное различие с казённым. В свою очередь, казённое учреждение может осуществлять приносящую доход деятельность в соответствии с его учредительными документами, при этом все доходы от такой деятельности поступают в бюджет.

4. Возможность распоряжения имуществом.

Автономное учреждение без согласия учредителя не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закреплёнными за ним учредителем или приобретёнными автономным учреждением за счёт средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Остальным имуществом, в том числе недвижимым, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, с отдельными ограничениями по его внесению в уставный (складочный) капитал иных юридических лиц (п. 2 ст. 298 ГК РФ; ч. 2 ст. 3 Закона об автономных учреждениях). Казённое учреждение без согласия собственника вообще не вправе распоряжаться имуществом (п. 4 ст. 298 ГК РФ). Бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закреплённым за ним собственником или приобретённым бюджетным учреждением за счёт средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом, а остальным, находящимся на праве оперативного управления, имуществом бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если такое распоряжение не нарушает правил о крупной сделке, ограничений, установленных законом, а также правил о сделках с конфликтами интересов (статьи 9.2, 27 Закона о некоммерческих организациях).

5. Положения о крупных сделках и сделках с заинтересованностью.

Положения о крупных сделках для автономного учреждения и бюджетного учреждения во многом совпадают (ст. 14 Закона об автономных учреждениях; п. 13 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях), при этом Закон об автономных учреждениях содержит положения о сделках с заинтересованностью, которых нет для бюджетных учреждений [здесь действуют общие положения о сделках с конфликтами интересов для некоммерческих организаций (ст. 16 Закона об автономных учреждениях)]. Для казённых учреждений специальные положения о крупных сделках и сделках с заинтересованностью не установлены.

6. Система управления.

Для автономного учреждения обязательно создание специального коллегиального органа – наблюдательного совета, к компетенции которого отнесены многие вопросы его деятельности, тогда как для бюджетного и казённого учреждения обязательности такого элемента управления законодательно не предусмотрено.

7. Ответственность.

Ответственность автономного учреждения схожа с ответственностью бюджетного учреждения и существенно отличается от казённого. Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закреплённых за автономным учреждением собственником этого имущества или приобретённых автономным учреждением за счёт средств, выделенных собственником его имущества (п. 6 ст. 123.22 ГК РФ), тогда как казённое учреждение отвечает по обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами.

8. Субсидиарная ответственность учредителя.

В настоящее время, как было отмечено выше, законодатель отошёл от первоначальной идеи полного отказа от субсидиарной ответственности по долгам автономного учреждения. В соответствии с п. 6 ст. 123.22 ГК РФ по обязательствам автономного учреждения, связанным с причинением вреда гражданам, при недостаточности имущества учреждения, на которое может быть обращено взыскание, субсидиарную ответственность несёт собственник имущества автономного учреждения. Аналогичные положения установлены для бюджетного учреждения. Иное положение для казённых учреждений: согласно п. 4 ст. 123.22 ГК РФ при недостаточности денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам казённого учреждения несёт собственник его имущества.

В соответствии с ч. 2 ст. 6.1 Закона об автономных учреждениях наименование автономного учреждения может включать указание на его тип – автономное учреждение. Понятие «автономность», которое использовано в названии учреждения данного типа, специального объяснения в законодательстве не имеет. Одним из объяснений использования этого понятия может быть первоначальный подход законодателя, выразившийся в отказе от субсидиарной ответственности по долгам автономного учреждения. Ещё одно объяснение использования этого понятия – ограничение роли учредителя в управлении автономным учреждением. В соответствии с законом бо́льшая часть полномочий по принятию важнейших решений в отношении автономного учреждения передана специальному органу – наблюдательному совету, в составе которого должно быть от 5 до 11 членов (ст. 10 Закона об автономных учреждениях).

Цели создания, учредительные документы

Автономное учреждение создаётся для выполнения работ и оказания услуг в целях осуществления органами государственной власти и органами местного самоуправления своих полномочий в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры, спорта и иных сферах, в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодёжью (ч. 1 ст. 2 Закона об автономных учреждениях). Указанное определение деятельности автономных учреждений частично совпадает с перечнем сфер деятельности бюджетного учреждения.

Автономное учреждение, как и любое учреждение, после внесённых в ГК РФ Федеральным законом от 5 мая 2014 г. № 99-ФЗ изменений может иметь только одного учредителя. При создании учреждения не допускается соучредительство нескольких лиц (п. 2 ст. 123.21 ГК РФ).

В силу того что автономное учреждение является типом государственного учреждения, его учредителем может быть только публично-правовое образование – РФ, субъект РФ, муниципальное образование.

В соответствии со сложившейся практикой функции собственника и учредителя автономного учреждения осуществляются уполномоченными органами. В отношении федеральных автономных учреждений разграничение полномочий между федеральными органами в части осуществления функций учредителя регулируется постановлением Правительства РФ от 10 октября 2007 г. № 662 «Об утверждении Положения об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального автономного учреждения».

Единственным учредительным документом автономного учреждения является устав. Общие требования к уставу автономного учреждения, как и любого юридического лица и некоммерческой организации, определяются ст. 52 ГК РФ, а также ст. 14 Закона о некоммерческих организациях. Помимо этого, устав должен содержать сведения о его наименовании, включающем указание на характер деятельности, собственника имущества, указание на тип (автономное учреждение), сведения об органе, осуществляющем функции и полномочия учредителя автономного учреждения, исчерпывающий перечень видов деятельности, которые автономное учреждение вправе осуществлять в соответствии с целями, для достижения которых оно создано. Законом также могут быть определены иные обязательные требования к содержанию устава.

Система управления

Система управления автономным учреждением имеет существенные особенности по сравнению с иными государственными и муниципальными учреждениями, что является отражением бо́льшей его автономности в части принятия важнейших стратегических решений в отношении автономного учреждения. В соответствии с Законом об автономных учреждениях к компетенции учредителя в области управления автономным учреждением относятся: утверждение устава; рассмотрение и одобрение предложений руководителя автономного учреждения о создании и ликвидации филиалов автономного учреждения, об открытии и о закрытии его представительств; реорганизация и ликвидация автономного учреждения, изменение его типа, а также решение иных вопросов в связи с указанными организационными изменениями; назначение руководителя автономного учреждения и прекращение его полномочий, а также заключение и прекращение трудового договора с ним, если для организаций соответствующей сферы деятельности федеральными законами не предусмотрен иной порядок назначения руководителя и прекращения его полномочий и/или заключения и прекращения трудового договора с ним; рассмотрение и одобрение предложений руководителя автономного учреждения о совершении сделок с имуществом автономного учреждения в случаях, если для совершения таких сделок требуется согласие учредителя автономного учреждения; решение иных предусмотренных законами вопросов (ст. 9).

Органами автономного учреждения признаются наблюдательный совет, руководитель, а также иные предусмотренные федеральными законами и уставом автономного учреждения органы [общее собрание (конференция) работников автономного учреждения, учёный совет, художественный совет и др. (ст. 8 Закона об автономных учреждениях)]. Их структура, компетенция, порядок формирования, сроки полномочий и порядок деятельности определяются законами, а также уставом автономного учреждения.

Исчерпывающий перечень вопросов, которые вправе рассматривать наблюдательный совет автономного учреждения, определён в ст. 11 Закона.

К компетенции руководителя автономного учреждения (директора, генерального директора, ректора, главного врача, художественного руководителя, управляющего и др.) в соответствии со ст. 13 Закона об автономных учреждениях относятся вопросы осуществления текущего руководства деятельностью данного учреждения, за исключением вопросов, отнесённых федеральными законами или уставом к компетенции учредителя, наблюдательного совета или иных органов автономного учреждения.

Руководитель автономного учреждения без доверенности действует от имени автономного учреждения, в том числе представляет его интересы и совершает сделки от его имени, представляет его годовую бухгалтерскую отчётность наблюдательному совету для утверждения, утверждает штатное расписание, план финансово-хозяйственной деятельности, регламентирующие деятельность автономного учреждения внутренние документы, издаёт приказы и даёт указания, обязательные для исполнения всеми работниками данного учреждения.

Учреждение, реорганизация, ликвидация

Автономное учреждение может быть создано тремя способами: учреждением, изменением типа существующего государственного или муниципального учреждения и в результате реорганизации в форме слияния, разделения и выделения (статьи 5 и 18 Закона об автономных учреждениях; ст. 17.1 Закона о некоммерческих организациях).

Автономное учреждение может быть реорганизовано в случаях и в порядке, предусмотренных Законом об автономных учреждениях (ст. 18), Законом о некоммерческих организациях» (ст. 17) и ГК РФ. В соответствии со ст. 18 Закона об автономных учреждениях реорганизация автономного учреждения может быть осуществлена в форме слияния двух или нескольких автономных учреждений; присоединения к автономному учреждению одного или нескольких учреждений соответствующей формы собственности; разделения автономного учреждения на два или несколько учреждений соответствующей формы собственности; выделения из данного учреждения одного или нескольких учреждений соответствующей формы собственности. При этом автономные учреждения могут быть реорганизованы в форме слияния или присоединения, если они созданы на базе имущества одного и того же собственника. Автономное учреждение может быть реорганизовано, если это не повлечёт за собой нарушение конституционных прав граждан в социально-культурной сфере, в том числе прав на получение бесплатной медицинской помощи и бесплатного образования или права на участие в культурной жизни.

Преобразование автономного учреждения по общему правилу возможно только в том случае, если это предусмотрено федеральным законом.

Прекращение автономного учреждения осуществляется в общем порядке, установленном для прекращения юридических лиц, – путём ликвидации (добровольной, принудительной, в процессе банкротства), исключения из Единого государственного реестра юридических лиц как недействующего юридического лица, а также как следствие реорганизации в форме слияния, разделения и присоединения (только в отношении присоединяющегося автономного учреждения).