Парла́менты субъе́ктов Росси́йской Федера́ции (нем. parlament, франц. parlement, от франц. parler – говорить), законодательные органы субъектов РФ, представляющие население и наделённые полномочиями по принятию законов субъектов РФ.

Парламент – традиционное название законодательных представительных органов государственной власти. Их наличие обусловлено федеративным характером устройства РФ и действием принципа разделения властей на всех территориальных уровнях осуществления государственной власти в России.

Конституция РФ определяет региональные парламенты как законодательные (представительные) органы субъектов РФ, в то же время Федеральным законом от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (Закон об общих принципах организации публичной власти в РФ) они именуются просто как законодательные органы. Последнее не меняет сути законодательного органа, который является представительным по своей конституционно-правовой природе. При этом речь идёт именно о выборном представительстве, поскольку данный орган избирается населением соответствующего субъекта. Роль законодательного органа как одного из средств обеспечения подлинного народовластия в субъекте РФ легитимирует его законодательную функцию.

Законодательный орган субъекта РФ – постоянно действующий орган государственной власти. Это означает, что на протяжении всего созыва парламент субъекта РФ вправе собираться и принимать решения по вопросам своей компетенции. В то же время определение «постоянно действующий» не свидетельствует о том, что состав законодательного (представительного) органа субъекта РФ остаётся неизменным, поскольку это орган, периодически избираемый населением субъекта РФ на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Парламент субъекта РФ является единственным органом законодательной власти в субъекте РФ, никакие иные органы государственной власти не вправе принимать законы и подменять его законодательную функцию. Правовые акты всех иных органов государственной власти субъекта должны соответствовать законодательным актам, принятым парламентом в пределах его компетенции.

Конституционно-правовой статус законодательных органов субъектов РФ определяется конституциями (уставами) и законами субъектов РФ в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации системы органов государственной власти, установленными федеральным законом.

На федеральном уровне статус законодательного органа субъекта РФ установлен Законом об общих принципах организации публичной власти в РФ.

Наименование, структура, состав законодательного органа государственной власти субъекта РФ

Наименование, структура законодательного органа субъекта РФ устанавливаются конституцией (уставом) субъекта РФ с учётом исторических, национальных и иных традиций. При этом наименование данного органа, как и наименование высшего должностного лица – главы субъекта РФ, не может содержать словосочетаний, составляющих основу наименований федеральных органов государственной власти.

В субъектах РФ используются самые различные наименования законодательных органов: «дума» (Московская городская Дума, Московская областная Дума, Дума Ставропольского края), «законодательное собрание» (Законодательное Собрание Красноярского края, Законодательное Собрание Пермского края), «собрание депутатов» (Архангельское областное Собрание депутатов), «народное собрание» (Народное Собрание – парламент Республики Дагестан), «государственный совет» (Государственный Совет Республики Татарстан) и др.

Так, учёт исторических традиций в наименованиях парламентов субъектов РФ можно проследить, например, в Республике Хакасия, где парламент носит наименование «Верховный Совет»; в Орловской области законодательный орган именуется Советом народных депутатов. Как видим, в названных регионах России законодательные органы повторяют наименования представительных органов, существовавших в советские годы.

Национальные традиции в наименованиях законодательных органов государственной власти субъектов РФ проявляются в основном в республиках, где такие органы включают национальные обозначения. Они употребляются, как правило, вместе с русифицированным наименованием: Государственный Совет – Хасэ Республики Адыгея; Государственное Собрание – Эл курултай Республики Алтай; Государственное Собрание – Курултай Республики Башкортостан; Народный Хурал Республики Бурятия (без русифицированного названия); Народный Хурал (Парламент) Республики Калмыкия; Государственное Собрание (Ил тумэн) – парламент Республики Саха (Якутия); Верховный Хурал (парламент) Республики Тыва. Но наиболее распространённым видом наименования парламента субъекта РФ является «законодательное собрание».

В настоящее время все законодательные органы субъектов РФ имеют однопалатную структуру, хотя федеральным законодательством не исключается возможность создания на региональном уровне двухпалатного парламента. В истории российского парламентаризма в разное время с середины 1990-х гг. такие двухпалатные законодательные органы создавались, они были в восьми субъектах РФ – семи республиках и одной области (например, Государственный Совет – Хасэ Республики Адыгея, состоявший из Совета представителей и Совета республики; Парламент Чеченской Республики, состоявший из Совета республики и Народного собрания; Великий Хурал Республики Тыва, состоявший из Палаты представителей и Законодательной палаты; Законодательное Собрание Республики Карелия, состоявшее из Палаты представителей и Палаты республики; Законодательное Собрание Свердловской области, состоявшее из Областной думы и Палаты представителей). Однако постепенно все законодательные органы субъектов РФ были преобразованы в однопалатные, и к 2011 г. последние из названных двухпалатных парламентов – в Республике Тыва (в 2010) и Свердловской области (в 2011), стали однопалатными. В качестве причины перехода на однопалатную структуру указывалось, что наличие второй палаты у регионального законодательного органа влечёт затягивание процесса принятия законов. Но с другой стороны, двухпалатный парламент позволяет более полно представлять интересы различных политических партий, общественных объединений, групп граждан, находить баланс интересов политических партий и территориальных образований.

Конституционная практика зарубежных федеративных государств свидетельствует, что бикамеральная структура парламента субъекта федерации – явление нередкое. Так, в органах законодательной власти штатов США бикамерализм распространён повсеместно, его необходимость объясняется более консервативным характером верхних палат. Согласно Конституции Индии, высшим законодательным органом штата является легислатура, которая в определённых штатах (Бихар, Махараштра, Карнатака и др.) имеет двухпалатную структуру, а в остальных состоит из одной палаты (ст. 168 Конституции Индии).

Согласно п. 6 ст. 7 Закона об общих принципах организации публичной власти в РФ, число депутатов устанавливается конституцией (уставом) субъекта и определяется в зависимости от численности избирателей, зарегистрированных на территории субъекта. При численности избирателей в субъекте РФ менее 500 тыс. человек количество депутатов законодательного органа субъекта РФ должно быть не менее 15 и не более 50 депутатов; при численности избирателей от 500 тыс. до 1 млн человек – не менее 25 и не более 70; от 1 млн до 2 млн человек – не менее 35 и не более 90 депутатов; наконец, при численности избирателей свыше 2 млн человек – не менее 45 и не более 110.

Сегодня самыми небольшими по численности законодательными органами субъектов РФ являются Дума Чукотского автономного округа (15 депутатов); Законодательное Собрание Еврейской автономной области (19 депутатов); Собрание депутатов Ненецкого автономного округа (19 депутатов); Верховный Хурал (парламент) Республики Тыва (32 депутата). Наиболее многочисленными являются Государственный Совет Республики Татарстан (100 депутатов) и Государственное Собрание – Курултай Республики Башкортостан (110 депутатов).

В среднем количество депутатов законодательного органа составляет от 40 до 60 депутатов (например, Парламент Чеченской Республики является однопалатным и состоит из 41 депутата; численный состав Московской городской Думы – 45 депутатов; Государственный Совет – Хасэ Республики Адыгея состоит из 50 депутатов; Государственный Совет Удмуртской Республики – из 60 депутатов; Государственное Собрание Республики Марий Эл – из 52 депутатов; Народный Хурал Республики Бурятия – из 66 депутатов).

В составе законодательного органа власти субъекта Федерации создаются депутатские фракции и другие депутатские объединения, порядок деятельности которых устанавливается законом субъекта РФ и/или регламентом либо иным актом. Во фракцию входят все депутаты, избранные в составе соответствующего списка кандидатов, допущенного к распределению депутатских мандатов. Помимо этого, во фракции также могут входить депутаты, избранные по одномандатным или многомандатным избирательным округам, и депутаты, избранные в составе списков кандидатов политических партий, прекративших свою деятельность в связи с их ликвидацией или реорганизацией. Таким образом, в парламентскую фракцию могут входить и беспартийные депутаты, вместе с тем сама фракция не может создаваться не по политическим признакам – она всегда представляет определённую партию в парламенте. Фракция – это выражение партийности в законодательном органе субъекта РФ, которая воплощается в реализации партийных программ и проектов в ходе разработки и принятия законов.

Помимо фракций, в законодательном органе субъекта РФ могут создаваться депутатские объединения, не являющиеся фракциями. В их состав могут входить депутаты, избранные по одномандатным или многомандатным избирательным округам, а также депутаты, избранные в составе списков кандидатов политических партий, которые впоследствии были ликвидированы или реорганизованы, и др.

Сами депутаты региональных парламентов осуществляют депутатскую деятельность на профессиональной (постоянной) основе или без отрыва от основной деятельности (на непостоянной основе). Условия депутатской деятельности устанавливаются конституцией (уставом) и/или законом субъекта РФ. Количество депутатов, работающих на профессиональной основе, устанавливается законом соответствующего субъекта РФ. При любом порядке осуществления депутатских полномочий депутат регионального парламента замещает государственную должность субъекта РФ – среди прочего это значит, что на него распространяются ограничения для замещения государственных должностей, установленные Конституцией РФ и/или федеральными законами. К их числу относятся: наличие гражданства РФ, постоянное проживание в РФ, отсутствие гражданства (подданства) иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства, обладание пассивным избирательным правом.

Депутаты законодательного органа субъекта РФ

Срок полномочий депутатов регионального парламента одного созыва составляет 5 лет. На практике возможны ситуации, когда законодательный орган в субъекте РФ отсутствует (например, в случаях принятия решений о самороспуске, роспуске законодательного органа, образования нового субъекта РФ до создания в нём законодательного органа). Однако это относится к исключениям из общего правила, и в этих случаях федеральным законодательством определён чёткий алгоритм действий для устранения такой ситуации (например, установлены сокращённые сроки проведения досрочных выборов).

Только парламенту субъекта РФ принадлежит право принимать конституцию (устав) субъекта РФ – основной учредительный документ, определяющий организацию власти на территории субъекта РФ. Особая роль данного акта подчёркивается его верховенством в системе правовых актов субъекта РФ, а также порядком его принятия/изменения: для этого требуется большинство депутатов в количестве не менее ⅔ голосов от установленной численности (при этом законы субъектов РФ принимаются простым большинством голосов депутатов).

Учитывая федеративный характер государственного устройства России, законодательная компетенция парламентов субъектов РФ ограничена – они вправе принимать законы только по предметам ведения субъектов РФ и в рамках установленных полномочий по предметам их совместного ведения с Федерацией.

Как конституции (уставы), так и законы субъектов РФ после их принятия региональными парламентами должны направляться в определённый срок высшему должностному лицу субъекта РФ для их подписания и обнародования. Только после этого закон может вступить в силу. Вместе с тем глава субъекта РФ вправе отклонить закон в срок, который не должен превышать 14 календарных дней с момента его поступления. В этом случае закон возвращается в парламент субъекта РФ с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложением внести в него изменения и дополнения. В свою очередь, парламент вправе преодолеть вето главы субъекта РФ, но не менее чем ⅔ голосов от установленного числа депутатов. Такой закон уже не может быть повторно отклонён – он подлежит обязательному подписанию и обнародованию в определённый конституцией (уставом) и законом субъекта РФ срок.

Поправкой к Конституции Российской Федерации 2020 г. закреплено право Президента РФ на внесение запроса в Конституционный Суд РФ с целью проверки конституционности закона субъекта РФ до его обнародования высшим должностным лицом субъекта. Это даёт возможность Президенту РФ реализовать свою роль гаранта Конституции РФ на этапе, когда закон субъекта принят, но ещё не вступил в силу. Внесение запроса приостанавливает сроки обнародования закона субъекта РФ до принятия Конституционным Судом РФ соответствующего решения. В случае признания закона неконституционным данный закон не подлежит обнародованию и возвращается парламенту субъекта РФ для доработки. Осуществление такого предварительного конституционного контроля в отношении законов субъектов РФ (до их подписания и обнародования главой субъекта РФ) позволяет урегулировать разногласия между Президентом РФ и законодательным органом власти субъекта РФ по конституционным вопросам.

Региональному парламенту от имени субъекта РФ предоставлено право законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания РФ. Это один из способов участия субъектов РФ в решении общегосударственных вопросов, которым субъекты РФ активно пользуются.

Как и Федеральному Собранию РФ, законодательным органам субъектов Федерации принадлежит ряд функций контроля за региональной исполнительной властью, в частности они заслушивают ежегодные отчёты высшего должностного лица субъекта РФ о результатах его деятельности, в том числе по поставленным парламентом вопросам. В рамках данных полномочий он осуществляет контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта РФ, исполнением регионального бюджета и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, соблюдением порядка распоряжения собственностью субъекта РФ и т. д. Он может также заслушивать информацию о деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в субъекте РФ по интересующим его вопросам.

Парламенту субъекта РФ принадлежит право вынесения решения о недоверии высшему должностному лицу субъекта РФ. Порядок и основания для выражения такого недоверия установлены федеральным законом [в частности, к ним относятся: ненадлежащее исполнение высшим должностным лицом субъекта РФ своих обязанностей, установленный судом факт грубого нарушения им Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан и др.]. Выражение парламентом недоверия главе субъекта РФ влечёт его отрешение Президентом РФ от должности и досрочное прекращение полномочий.

В свою очередь, полномочия законодательного органа субъекта РФ также могут быть прекращены досрочно в определённых федеральным законом случаях. В частности, досрочное прекращение может наступить в случае самороспуска. Парламент субъекта РФ может быть распущен до окончания срока его полномочий Президентом РФ. Такое решение возможно после трёх месяцев со дня вынесения Президентом РФ предупреждения законодательному органу субъекта РФ о необходимости принятия последним мер по исполнению решения суда об отмене принятого этим органом нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам. Помимо этого, решение о досрочном прекращении полномочий законодательного органа субъекта РФ вправе принять глава субъекта РФ в случаях, если вступившим в силу решением суда установлено, что избранный в правомочном составе парламент субъекта РФ в течение трёх месяцев подряд не проводил заседание либо вновь избранный в правомочном составе законодательный орган субъекта РФ не проводил заседание в течение трёх месяцев со дня его избрания.

Основной организационно-правовой формой деятельности законодательных органов власти субъектов РФ являются заседания, порядок проведения которых определяется регламентами данных органов в соответствии с Законом об общих принципах организации публичной власти в субъектах РФ.