Нормотворческий процесс
Нормотво́рческий проце́сс, реализуемая в особом, регламентируемом законом порядке совокупность логически завершённых процедур (стадий), а также соответствующих им действий, осуществляемых на компетентной или делегированной основе уполномоченными субъектами, направленных на разработку, утверждение, изменение и дополнение нормативно-правовых актов. Вопросы нормотворческого процесса становились предметом научных исследований ряда теоретиков права: Ю. Г. Арзамасова, Н. А. Власенко, В. Н. Карташова, Д. А. Керимова, В. В. Лазарева, А. В. Мицкевича, С. В. Полениной, Т. Н. Радько и др.
Значение нормотворческого процесса
Нормотворческий процесс – одна из наиболее значимых сторон деятельности государства, форма его активности, непосредственной целью которой является формирование правовых норм, их изменение, отмена или дополнение.
Нормотворческий процесс как самостоятельная правовая категория в общей теории права стал рассматриваться сравнительно недавно, что во многом предопределилось многообразием подходов (широкого и узкого) к правопониманию.
Нормотворческий процесс выступает составной частью более широкого процесса – правообразования. «Правообразование – это естественно-исторический процесс формирования права, в ходе которого происходят анализ и оценка сложившейся правовой действительности, выработка взглядов и концепций о будущем правового регулирования, а также разработка и принятие нормативных предписаний» (Назаренко.1998. С. 107). Под нормотворческим процессом понимается организационно обособленная, процедурная, законодательно регламентированная деятельность государственных органов по созданию, изменению, отмене норм права.
В общей теории права выделяются два взаимосвязанных и взаимообусловленных понятия – правотворчество и нормотворчество, формой выражения которого является нормотворческий процесс. В юридической литературе имеются разные позиции относительно их соотношения:
1) правотворчество, вне зависимости от видовых особенностей нормативного документа, применимо в целом к процессу создания правовых норм, а нормотворчество имеет место лишь в процессе издания нормативно-правовых актов (Москалькова. 2014. С. 74);
2) при создании нормативных актов, как обладающих высшей юридической силой, так и подзаконных актов, применимо понятие «правотворчество», а для актов, принимаемых муниципалитетами, негосударственными образованиями в рамках локального правотворчества, – понятие «нормотворчество» (Шамаров. 2012. С. 47);
3) синонимичные понятия (Костенников. 2001. С. 6).
Содержательно нормотворческий процесс характеризуется двойственной природой – социальной и правовой. Правовую составляющую образует правотворческая деятельность как результат волеизъявления государства, что демонстрирует его верховенство над обществом. Первичной, существующей ещё на первых этапах становления и развития общества и выражающейся в санкционировании ряда социальных норм, признаётся социальная составляющая нормотворческого процесса. Социальная сущность проявляется в возведении в закон государственной воли и оформлении её в различных видах юридических документов, регламентирующих общеобязательные правила поведения.
В России субъектами нормотворческого процесса признаются Президент РФ; Федеральное Собрание РФ; Правительство РФ; федеральные органы исполнительной власти; высшие должностные лица субъектов РФ; законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ; высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ; государственные органы исполнительной власти субъектов РФ; иные государственные органы. В современных условиях нормотворческая деятельность в России осуществляется не только законодательными органами, но и многочисленными субъектами исполнительной и отчасти судебной ветвей власти.
Нормотворческий процесс зависим от факторов внешней среды. Именно она, по мнению правоведа Д. А. Керимова, «изменяет, трансформирует и совершенствует законотворчество и его результаты» (Керимов. 2000. С. 42). Данные факторы могут как содействовать, так и препятствовать нормотворческому процессу. Возникновение проблемной ситуации, требующей законодательного регулирования, обусловливают внешние факторы: экономические, политико-правовые, национальные, культурно-идеологические, экологические и др. К числу внутренних относятся факторы (информационные, организационные, научные и иные), обеспечивающие надлежащее разрешение проблемных моментов, возникших под внешним воздействием.
Стадии нормотворческого процесса
Подготовка нормативных актов осуществляется по конкретному алгоритму, включает в себя определённые стадии. Стадия нормотворческого процесса – это самостоятельный, организационно обособленный этап формирования воли, выраженной в нормативном акте. Количество стадий зависит от видовой специфики нормативно-правового акта, компетенции органа. Традиционно выделяют приведённые ниже стадии нормотворческого процесса.
Обоснование необходимости правовой регламентации определённой сферы общественных отношений. В её пределах выявляются пробелы в правовом регулировании и необходимость устранения устаревших правовых норм, что возможно посредством осуществления мониторинга правоприменения.
Подготовка проекта нормативно-правового акта, выражающаяся в моделировании текста нормативно-правового акта с рациональным использованием средств и правил юридической техники.
Экспертиза проекта нормативно-правового акта, которую правомочны проводить различные субъекты, специалисты разных областей знаний. Проект нормативно-правового акта требует проведения лингвистической, криминологической, правовой, антикоррупционной экспертизы.
Принятие нормативно-правового акта и подписание его компетентным органом.
Обнародование и доведение до сведения адресатов содержания нормативно-правового акта.
Следование обозначенным стадиям нормотворческого процесса обеспечивает процедуру движения нормативно-правового акта от истоков – зарождения идеи о создании до наполнения его норм определённым содержанием и принятия. Достижение цели – грамотная правовая ориентация – гарантируется основополагающими принципами нормотворческого процесса. К их числу относятся в первую очередь ряд конституционно регламентированных принципов: законности, демократизма, гласности, справедливости и другие, нарушение которых влечёт серьёзные недочёты итогов нормотворческой деятельности. Не менее значимы принципы профессионализма, гуманизма, тщательности подготовки проектов нормативных актов. Названные принципы объективны по своей природе и применяются комплексно с целью обеспечения эффективного воздействия на нормотворческий процесс.
Виды нормотворческого процесса
В зависимости от специфики процедуры и юридической силы нормотворческий процесс делится на следующие виды:
законотворчество, осуществляемое высшими представительными органами власти либо населением в порядке референдума;
подзаконное нормотворчество, осуществляемое уполномоченными субъектами и характеризующееся более простой процедурой, итогом которого являются подзаконные нормативно-правовые акты;
локальное нормотворчество местного самоуправления, осуществляемое населением городских, сельских поселений и других территориальных органов самоуправления;
прямое, непосредственное нормотворчество, осуществляемое народом, самостоятельно принимающим правотворческие решения в форме одобрения или неодобрения проекта нормативно-правового акта;
договорное нормотворчество, выражающееся в заключении нормативных соглашений, устанавливающих соответствующие правовые правила для сторон.
Признаки нормотворческого процесса
Нормотворческий процесс характеризуется рядом признаков:
законодательная регламентированность;
социальная обусловленность нормотворческого процесса, выражающаяся в анализе процессов и явлений общественной жизни, определении потребности в правовом регулировании, конструировании правовых норм и разработке механизма их реализации;
организационно-процедурная, стадийная деятельность, осуществляемая в особом, строго регламентированном законом порядке;
публичный характер;
многоуровневая деятельность, осуществляемая на разных уровнях государственной власти;
многосубъектность;
основная цель – создание внутренне согласованной, целостной системы нормативно-правовых актов;
системный характер.
В процессе нормотворчества выявляются интересы и потребности общества, отдельных социальных групп и граждан, обеспечивается их баланс и согласованность с интересами государственных органов и действующей системой нормативно-правовых актов.
Нормотворческий процесс – социально обусловленный процесс, активно реагирующий на любые изменения в социуме, способствующий регулированию общественных отношений, их стабилизации.