Бе́женцы, лица, которые в силу вполне обоснованных опасений стать жертвами преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определённой социальной группе или политических убеждений находятся вне страны своей гражданской принадлежности и не могут пользоваться защитой этой страны или не желают пользоваться данной защитой вследствие таких опасений; или, не имея определённого гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не могут или не желают вернуться туда вследствие указанных опасений.

Проблема беженцев носит глобальный характер, поэтому она требует принятия международных решений. Согласованные международные усилия по оказанию помощи беженцам стали предприниматься в период после Первой мировой войны, когда только в Европе появилось более 5 млн беженцев из разных стран (Положение беженцев в мире. 2000. [Москва]. С. 17). В июне 1921 г. Лигой Наций была создана Верховная комиссия по делам беженцев, которую возглавил делегат от Норвегии, известный полярный исследователь, учёный и государственный деятель Ф. Нансен. Своей главной задачей он ставил определение правового статуса беженцев в принимающих странах путём выдачи им удостоверений личности (нансеновский паспорт) – временных документов, предоставлявших лицам без гражданства и тем, кто был лишён национальных паспортов, право въезда в другие страны и проезда по их территории, а также обеспечение им возможности для трудоустройства и дальнейшей репатриации. После смерти Нансена в 1930 г. его работу продолжило Нансеновское международное управление по делам беженцев, которое оказало помощь почти миллиону беженцев, за что в 1938 г. было удостоено Нобелевской премии мира.

В 1933 г., в связи с появлением беженцев из гитлеровской Германии, Лига Наций учредила пост Верховного комиссара по делам беженцев, прибывающих из Германии. В 1938 г. в результате слияния Нансеновского международного управления по делам беженцев и поста Верховного комиссара по делам беженцев, прибывающих из Германии, было создано Управление Верховного комиссара по делам беженцев, заменённое в 1946 г. Межправительственным комитетом по делам беженцев, преобразованным, в свою очередь, в 1947 г. в Международную организацию по делам беженцев (МОБ), которая стала первым международным учреждением, комплексно обеспечивающим решение всех проблем беженцев, включая их регистрацию, определение статуса, репатриацию, переселение. В 1949 г. резолюцией 319 (IV) Генеральной Ассамблеи Организации Объединённых Наций (ООН) МОБ была заменена на Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) (Введение в вопросы международной защиты беженцев: защита лиц, находящихся в компетенции УВКБ ООН. 2005).

С 1943 г. рядом стран – союзных держав во Второй мировой войне, включая СССР, была учреждена также Администрация ООН помощи и восстановления (ЮНРРА), созданная для оказания помощи не только беженцам, но и всем перемещённым в результате войны лицам. После войны её основной целью было содействие в репатриации всех вынужденно перемещённых лиц. ЮНРРА помогла вернуться 7 млн перемещённых лиц, организовала лагеря для 1 млн беженцев. Но в 1947 г. на второй сессии Генеральной Ассамблеи ООН было принято решение о ликвидации ЮНРРА, и 30 сентября 1948 г. она прекратила своё существование.

Помощь палестинским беженцам оказывает учреждённое в декабре 1949 г. Генеральной Ассамблеей ООН Ближневосточное агентство ООН для помощи палестинским беженцам и организации работ (БАПОР). Эти беженцы исключены из сферы действия принятого в 1950 г. Устава УВКБ ООН и Конвенции о статусе беженцев 1951 г. Географически территория деятельности БАПОР ограничивается Ливаном, Сирией, Иорданией, Западным берегом реки Иордан и сектором Газа. Беженец подпадает под мандат УВКБ ООН или под действие Конвенции 1951 г. лишь в том случае, если оказывается вне рамок деятельности БАПОР.

В 2010-х гг. наиболее массовый отток беженцев наблюдался из стран, охваченных вооружёнными конфликтами, таких как Сирия, Афганистан, Йемен, Эритрея, Нигерия, Мьянма (т. н. Кризис беженцев рохинджа) и др. Главной причиной бегства людей из своей страны считаются вооружённые конфликты, влекущие нарушения прав человека, в результате чего люди покидают страну своего гражданства или обычного жительства и не могут или не желают вернуться обратно в силу угрозы для их жизни, здоровья либо физической неприкосновенности.

Число беженцев в конце 2021 г. составило 27,1 млн человек, из них 21,3 млн – под мандатом УВКБ ООН и 5,8 млн – палестинские беженцы, находящиеся под мандатом БАПОР (Агентство ООН по делам беженцев). Это более чем вдвое превысило количество беженцев (10,5 млн человек) десять лет назад (Агентство ООН по делам беженцев). По состоянию на середину 2022 г. беженцами стали уже 32,5 млн человек (Агентство ООН по делам беженцев).

Особенно серьёзной проблемой становятся массовые потоки беженцев – они влекут за собой значительные риски и тяжёлые испытания для людей. Кризисы беженцев нередко имеют затяжной характер и долгосрочные последствия как для самих беженцев, так и для принимающих их стран и местных сообществ. Как отмечено в Нью-Йоркской декларации о беженцах и мигрантах, принятой Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 19 сентября 2016 г., «перемещения больших групп беженцев и мигрантов имеют трансграничные политические, экономические, социальные и гуманитарные последствия и последствия для процесса развития и прав человека». Не случайно начавшийся в 2014 г. европейский миграционный кризис потребовал для обеспечения оперативной поддержки создания двух агентств Европейского союза: в 2005 г. – Агентства Европейского союза по безопасности внешних границ (Frontex) и в 2010 г. – Европейского офиса по вопросам предоставления убежища (EASO).

В основе международной системы защиты прав беженцев лежит право на убежище. Базовые стандарты обращения с беженцами установлены в ряде глобальных и региональных международных актов. Наиболее значимыми из них являются Устав Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев [принят резолюцией 428 (V) Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1950], Конвенция о статусе беженцев (28 июля 1951) и Протокол, касающийся статуса беженцев (31 января 1967). Помимо международных документов универсального характера, определение и статус беженцев регламентируются международными региональными документами, в частности Конвенцией ОАЕ 1969 г. по конкретным аспектам проблем беженцев в Африке, Картахенской декларацией 1984 г. о беженцах.

Обеспечением защиты прав беженцев на международном уровне в настоящее время занимается УВКБ ООН, деятельность которого носит гуманитарный и социальный характер. УВКБ ООН, определяя статус беженца, выясняет, является ли лицо действительно беженцем. Для признания беженцем лицо должно соответствовать критериям, заложенным в определении беженца. Вместе с тем человек становится беженцем не в силу признания – он оказывается таковым по независящим от него обстоятельствам. Решение о признании человека беженцем только официально подтверждает этот статус. Признание играет непосредственную роль в установлении форм защиты, в которых нуждается беженец, – это может быть материальная помощь, помощь в получении документов, в воссоединении семей и др. Статус беженца может определяться как на основе индивидуальной процедуры после изучения дела каждого заявителя, так и на основе групповой процедуры, когда в срочном порядке имеет место массовый одновременный приток беженцев, что делает индивидуальную процедуру нецелесообразной.

Вопреки распространённому мнению о том, что беженцы стремятся попасть в наиболее богатые страны, статистика свидетельствует, что большинство беженцев остаётся в первых на своём пути безопасных странах. Так, в 2020 г. более 80 % беженцев и лиц, ищущих убежище, находились в странах с низким и средним уровнем дохода (Руководство по вопросам международной защиты беженцев и создания государственных систем убежища. 2017. С. 6.)

Беженцы по своему статусу отличаются от другой категории вынужденных мигрантов – лиц, перемещённых внутри страны. Причины их вынужденного перемещения носят более широкий характер по сравнению с причинами перемещения беженцев – это могут быть также стихийные бедствия, голод, эпидемии и др. Хотя перемещённые внутри страны лица также вынуждены покинуть свои дома, они остаются при этом под юрисдикцией своего государства. Поэтому помощь им со стороны международных органов без согласия государства может квалифицироваться как вмешательство во внутренние дела этого государства.

Главный международный принцип в осуществлении защиты беженцев – запрещение государству, предоставившему убежище, высылать или возвращать беженцев против их воли на границу того государства, которое они покинули и где их жизни или свободе будет угрожать опасность, включая преследования, пытки, жестокое обращение или другие серьёзные нарушения прав человека (non-refoulement). При этом обязательства государства по невысылке лица в страну его происхождения, предусмотренные международным правом в сфере защиты беженцев, превалируют над любым обязательством о выдаче, в том числе они имеют преимущественную силу над соглашением о его аресте представителями другой страны согласно двусторонним или многосторонним договорам, определяющим порядок экстрадиции или сотрудничество в вопросах безопасности.

Международное право рассматривает вопрос предоставления статуса беженца как относящийся к компетенции государства. В РФ статус беженца регламентируется Федеральным законом от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах» (Закон о беженцах), которым закрепляются экономические и социальные права беженцев, а также устанавливаются полномочия органов государственной власти по обеспечению их прав и законных интересов.

Вместо статуса беженца лицу может быть предоставлено временное убежище, в случае если оно имеет все основания на получение статуса беженца, но по каким-либо причинам ограничивается заявлением о предоставлении возможности временного пребывания на территории страны либо не имеет оснований для признания беженцем, но из гуманных побуждений не может быть выдворено (депортировано) из РФ.

Наряду с беженцами в РФ признаётся также ещё одна категория вынужденных мигрантов – вынужденные переселенцы. Это граждане РФ, покинувшие место жительства вследствие аналогичных причин, что и беженцы, но оставшиеся в пределах РФ. Их статус регламентируется Законом о беженцах.