Валютный контроль
Валю́тный контро́ль, деятельность Правительства Российской Федерации, органов валютного контроля, а также иных уполномоченных государством лиц (агентов валютного контроля) по проверке соблюдения валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования резидентами и нерезидентами при осуществлении ими валютных операций.
К основным задачам валютного контроля относятся:
превенция (предотвращение) неправомерного поведения при осуществлении валютных операций и выявление фактов нарушения валютного законодательства и актов органов валютного регулирования;
обеспечение устойчивости национальной валюты и стабильности денежной системы;
проверка полноты и своевременности выполнения субъектами валютных правоотношений финансовых обязательств перед государством;
определение полноты и достоверности учёта валютных операций и отчётности по ним;
анализ эффективности нормативно-правового регулирования валютных отношений, выявление пробелов и выработка предложений по совершенствованию механизма правового регулирования указанной группы общественных отношений.
Валютный контроль – многоаспектное явление, в связи с чем в юридической науке предлагается рассматривать валютный контроль как: вид государственного финансового контроля; обязательный элемент государственного управления в области финансов; правовой институт (Хаменушко. 2013. С. 199); форму обратной связи в системе регулирования валютных отношений; средство поддержания правопорядка в валютной сфере (Валютное регулирование и валютный контроль. 2019. С. 200–201); административную меру, применяемую государством для защиты финансовой самостоятельности, обеспечения стабильности денежной системы, укрепления курса национальной валюты и мобилизации валютных ресурсов; форму нетарифного регулирования внешней торговли (Валютное право. 2016. С. 105).
Меры валютного контроля начали широко применяться западными странами во время 1-й мировой войны и в послевоенный период. Вступление России в войну значительно пошатнуло равновесие денежной системы, и к 1917 г. денежное обращение в России было окончательно расстроено. В руках Временного правительства эмиссия денег стала основным инструментом покрытия дефицита государственного бюджета.
Советская власть связывала стабилизацию денежного обращения с рядом мер правового характера: с национализацией банковской системы, построением новой денежной системы, основанной на советских денежных знаках, установлением валютной монополии, выведением из обращения денежных суррогатов.
Валютная монополия советского государства была закреплена в первые революционные годы декретом Всероссийского центрального исполнительного комитета (ВЦИК) от 14 декабря 1917 г. «О национализации банков», декретом Совета народных комиссаров (СНК) РСФСР от 22 апреля 1918 г. «О национализации внешней торговли» и постановлением Высшего Совета народного хозяйства РСФСР (ВСХН) от 12 января 1918 г. «Об утверждении секции благородных металлов ВСХН и об установлении казённой монополии торговли золотом и платиной».
Проведение новой экономической политики (НЭП) в Советской России и СССР привело к краткосрочной либерализации валютного режима. Между тем уже в 1926 г. частный валютный рынок был полностью ликвидирован. Сложившаяся валютная монополия была закреплена в постановлении Центрального исполнительного комитета (ЦИК) и СНК СССР от 7 января 1937 г. «О сделках с валютными ценностями и о платежах в иностранной валюте». Валютная монополия просуществовала вплоть до распада СССР в 1991 г., хотя отдельные меры по либерализации были предприняты в период перестройки.
В рамках валютной монополии валютный контроль отсутствует, поскольку частным лицам полностью (или практически полностью) запрещается владеть валютными ценностями.
В настоящее время регулятивную подсистему валютного контроля составляют положения Конституции РФ, международных договоров и соглашений, норм валютного законодательства, подзаконных нормативных правовых актов органов валютного регулирования, актов органов валютного контроля.
Валютное законодательство РФ состоит из Федерального закона от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» и принятых в соответствии с ним федеральных законов. Данный нормативный правовой акт определяет перечень субъектов, осуществляющих валютный контроль, их права и обязанности, а также права и обязанности резидентов и нерезидентов в процессе осуществления валютного контроля в отношении совершаемых ими операций и меры ответственности за нарушение актов валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования. За нарушение валютного законодательства виновные лица привлекаются к административной и уголовной ответственности, устанавливаемой Кодексом РФ об административных правонарушениях и Уголовным кодексом РФ соответственно.
Объектами валютного контроля являются валютные операции, т. е. действия резидентов и нерезидентов, связанные с приобретением (отчуждением), ввозом (вывозом), переводом и/или использованием в расчётах иностранной валюты и внешних ценных бумаг, а также (в определённых случаях) валюты РФ и внутренних ценных бумаг. Валютная операция, помимо прочего, является юридическим фактом-действием, влекущим за собой возникновение, изменение или прекращение прав и обязанностей субъектов валютных правоотношений.
Валютные операции всегда осложнены иностранным элементом – они связаны с участием нерезидентов и/или предметом таких операций выступают валютные ценности. Предметом валютных операций могут быть валюта (российская и иностранная) и ценные бумаги (внутренние и внешние).
Институциональная подсистема валютного контроля включает в себя Правительство РФ, органы и агенты валютного контроля.
Правительство РФ не является органом валютного контроля: как орган общей компетенции оно не наделено правами по проведению проверок резидентов и нерезидентов, привлечению их к ответственности и т. д. В системе валютного контроля роль Правительства РФ сводится к обеспечению координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, являющихся органами валютного контроля.
Органами валютного контроля в РФ являются Центральный банк РФ (Банк России), а также федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные Правительством РФ. В настоящее время такими уполномоченными органами являются Федеральная налоговая служба и Федеральная таможенная служба.
Банк России и соответствующие федеральные органы исполнительной власти контролируют деятельность различных субъектов:
Банк России выполняет функции органа валютного контроля в отношении кредитных организаций и некредитных финансовых организаций;
Федеральная таможенная служба осуществляет контроль за деятельностью резидентов и нерезидентов, не являющихся кредитными организациями и некредитными финансовыми организациями, по проведению валютных операций, связанных с перемещением товаров через таможенную границу Евразийского экономического союза (ЕАЭС), с ввозом товаров в РФ и их вывозом с территории РФ;
Федеральная налоговая служба контролирует законность валютных операций резидентов и нерезидентов, не связанных с перемещением через границу товаров.
Агентами валютного контроля признаются:
уполномоченные банки – любые кредитные организации (в том числе небанковская кредитная организация), которые имеют право на осуществление банковских операций с иностранной валютой;
не являющиеся уполномоченными банками профессиональные участники рынка ценных бумаг;
государственная корпорация развития ВЭБ.РФ (п. 4 ст. 3 Федерального закона от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О государственной корпорации развития ВЭБ.РФ»).
Агенты валютного контроля – частные субъекты, на которых в соответствии с законодательством РФ возложена обязанность по проведению контроля за валютными операциями своих клиентов.
Разница в правовом статусе между органами и агентами валютного контроля состоит в том, что органы валютного контроля имеют право привлекать нарушителей валютного законодательства к административной ответственности, а также выдавать обязательные для исполнения поручения об устранении нарушений валютного законодательства. В свою очередь агенты валютного контроля и их должностные лица обязаны осуществлять контроль валютных операций резидентов и нерезидентов, а также представлять соответствующую информацию органам валютного контроля. При обнаружении признаков нарушения валютного законодательства агенты валютного контроля не вправе привлекать резидентов и нерезидентов к ответственности.
Органы и агенты валютного контроля проводят проверки участников валютных операций по вопросам соблюдения валютного законодательства, обеспечения полноты и достоверности учёта и отчётности по соответствующим операциям. Помимо этого, они могут запрашивать документы и иную информацию в объёмах, которые определяются валютным законодательством.
Действующий режим правового регулирования валютных операций не предполагает полной свободы распоряжения валютными ценностями и иными объектами валютных операций. Совокупность мер, направленных на запрет и лимитирование валютных операций, принято называть валютными ограничениями.
Валютный контроль непосредственно связан с валютными ограничениями: его объём предопределяется объёмом тех обязанностей и запретов, которые устанавливаются в отношении участников валютных операций.
К числу валютных ограничений, действующих в РФ, можно отнести:
запрет на осуществление валютных операций между резидентами (по общему правилу);
обязанность по репатриации резидентами иностранной валюты и валюты РФ. В данном контексте репатриация средств означает обязанность резидента обеспечить возврат в РФ иностранной или российской валюты, причитающейся ему по внешнеторговому контракту или кредитному договору;
обязанность по постановке внешнеторгового или кредитного договора на учёт в уполномоченном банке. Информация о внешнеэкономических контрактах резидентов подлежит учёту в уполномоченном банке в целях контроля за исполнением сторонами сделки требований валютного законодательства РФ (в первую очередь – обязанности по репатриации средств);
ограничения по купле-продаже иностранной валюты и чеков (в том числе дорожных чеков). Такие операции могут проводиться только через уполномоченные банки и ВЭБ.РФ;
ограничения по открытию счетов нерезидентами – они вправе открывать счета исключительно в уполномоченных банках;
обязанность по ведению учёта и составлению отчётности по валютным операциям, представлению её субъектам, осуществляющим валютный контроль, в установленном порядке и в установленные сроки.
Следует отметить, что данный перечень не исчерпывает всех видов валютных ограничений, действующих в РФ на сегодняшний день.
Также необходимо обратить внимание на разницу в подходах к определению понятия «валютный контроль» в различных юрисдикциях. Так, в английском языке для обозначения валютного контроля традиционно используется словосочетание exchange control (дословно – «обменный контроль»). Энциклопедия Britannica определяет валютный контроль (exchange control) как «правительственные ограничения на частные операции c иностранной валютой» (Exchange control // Britannica Money). Можно заключить, что валютный контроль в таком понимании рассматривается не как деятельность по проверке законности валютных операций, а как запреты и ограничения, т. е. фактически как валютные ограничения. Аналогичный подход прослеживается и в немецкой юридической литературе. Например, в словаре «Дуден» валютный контроль (нем. Devisenkontrolle) определяется как государственный контроль за поступлением и расходованием валюты.
В настоящее время, помимо России, меры валютного контроля применяются в странах БРИКС (Бразилии, Индии, Китае, ЮАР и др.), ЕАЭС (Республике Беларусь, Республике Казахстан, Республике Армения, Кыргызской Республике), а также в ряде других стран.