Пра́во на до́ступ к информа́ции, общепризнанное право человека и гражданина свободно осуществлять поиск информации и получать её.

Составляет одну из важных ценностей демократического общества; под данным правом подразумевается доступ к информации о деятельности органов государственной власти, иными словами, доступ к официальной информации. Данное право необходимо для обеспечения открытости и прозрачности (транспарентности) решений, имеющих общественное значение.

В данном случае это необходимо для реализации общих принципов функционирования гражданского общества, к которым относятся необходимость и обоснованность принимаемых решений, принципы соразмерности и хорошего администрирования, отчётности и ответственности власти перед обществом. Эти принципы обеспечивают защиту от произвола и злоупотребления властью. Они являются условием для организации общественных дискуссий по важным вопросам государственного управления, решения по которым оказывают влияние на жизнь каждого человека или представляют собой вмешательство в его индивидуальные права и свободы.

Когда речь идет о праве на свободное получение, распространение и использование информации, государство должно исходить из принципа безусловного правового равенства всех участников процесса информационного взаимодействия вне зависимости от их политического, социального и экономического статуса. Информация должна быть постоянно открыта для всех и предоставляться с гарантией достоверности и полноты. Право на доступ к информации является частью общей свободы информации. В соответствии с резолюцией 59(1) Генеральной Ассамблеи ООН 1946 г. свобода информации представляет собой право повсеместно и беспрепятственно собирать, передавать и опубликовывать информационные сведения. Информационные права являются неотъемлемой частью фундаментальных прав человека. Они зафиксированы в ст. 19 Всеобщей декларации прав человека, провозглашенной Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. (каждый человек имеет право на свободу убеждений и на свободное выражение их; это право включает свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений, искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ), и заняли важное место в Конвенции о защите прав человека и основных свобод, принятой в Риме 4 ноября 1950 г., ст. 10 которой гарантирует свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ. Таким образом, право на информацию состоит из двух основных элементов: права на получение и права на распространение информации.

Право на доступ к информации закреплено в Конституции РФ, которая гарантирует каждому право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29). Ограничения этого права могут устанавливаться законом только в целях охраны личности, семейной, профессиональной, коммерческой и государственной тайн, а также нравственности. Ст. 24 Конституции РФ гласит, что государственные органы, учреждения и должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Данные положения касаются информации, имеющей отношение к заявителю, обращающемуся к органу власти за такой информацией. Примером такого доступа является доступ к материалам уголовного дела лиц, участвующих в деле, – обвиняемого и потерпевшего или его/её близких родственников. Особое значение лично для гражданина имеет официальная информация о наличии угроз для здоровья человека вследствие вредных условий производства продукции и услуг. Практика Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) в подобных случаях обязывает государство раскрывать такую информацию – например, об ущербе для экологии со стороны местного производства, о чрезвычайных погодных условиях, которые могут привести к наводнению (постановление ЕСПЧ по делу «Коляденко и другие против России»), о возможном сходе селевых потоков (постановление ЕСПЧ по делу «Будаева и другие против России»), о тяжких последствиях кессонной болезни у водолазов (постановление ЕСПЧ по делу «Вильнес и другие против Норвегии»), защищает право на получение такой информации, имеющей жизненно важное значение на основании права на уважение частной жизни (ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод).

Хотя эти положения не затрагивают непосредственно право на получение официальной информации в целях осуществления общественного контроля, однако этого требует норма ст. 1 Конституции РФ о том, что Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Общий смысл демократии требует отчётности государственных органов перед обществом. Этот общий смысл в силу его неопределённости требует прояснения, а значит, зависит от многих факторов, в том числе от состояния демократии в конкретный период времени. Это означает, что максимальная открытость и транспарентность государственной власти перед обществом является целью, на пути к которой происходит соответствующая трансформация гражданского общества и государственного аппарата. Как и у всех принципов права, их общий характер является одновременно их достоинством и слабостью. В последнем случае слабость означает лёгкость в уклонении от соблюдения принципа со стороны органов государственной власти. Например, при оспаривании решений органов власти суды не удовлетворяют жалобы часто по причине законности решения, т. е. соблюдения порядка его принятия. Это является отклонением от принципа соразмерности, поскольку суд, игнорируя доводы заявителя, не требует от органа власти объяснений или, иными словами, информации о том, какие в действительности цели были поставлены при принятии решения и как обсуждались средства их достижения. Принцип верховенства права может быть реализован в судебном процессе с помощью раскрытия информации о том, что административный орган считает принятое решение необходимым и обоснованным. А задача суда состоит в том, чтобы определить, насколько объяснения административного органа являются уместными и достаточными (relevant and sufficient).

В целом степень открытости государственных структур власти постепенно повышается. Этому способствовало развитие электронных средств коммуникации. Органы власти имеют свои веб-сайты или даже странички в социальных сетях. Высшие должностные лица федерального и регионального значения ведут свои блоги в социальных сетях, в каждом органе власти есть пресс-служба, которая ежедневно в постоянном режиме доводит официальную информацию до сведения общества. Законодательно определены отдельные категории информации, подлежащей обязательному раскрытию. К ней относятся, например, принятые законы и иные нормативные акты, сведения о доходах и расходах государственного бюджета, декларирование доходов и имущества государственных служащих. Доступ к нормативным актам является важным элементом верховенства права, поэтому охватывает все возможные аспекты такой информации, включая внесение изменений в нормативные акты, отмену нормативных актов или отдельных положений или признание их недействительными по решению суда. Необходимо отметить, что такого рода расширенные возможности для получения официальной информации требуют затрат человеческих и материальных ресурсов, могут предоставляться за плату, которая призвана компенсировать расходы на поддержание актуальности и систематизацию такой информации. Есть случаи, когда такая информация в систематизированном виде пользуется повышенным спросом и благодаря этому обрабатывается частными информационными ресурсами. К ним относятся популярные базы правовых документов «КонсультантПлюс» и «Гарант».

Право на официальную информацию, закреплённое в Конституции РФ, было в значительной степени реализовано лишь спустя десятилетие. Этому способствовало развитие новых технологий в сфере телекоммуникаций, развитие и расширение доступности Интернета для граждан. Права на информацию получило громадное развитие благодаря развитию соответствующей технической, технологической и инженерной инфраструктуры. Правительство России предприняло необходимые шаги в этом направлении. С 2002 г. началась реализация федеральной целевой программы «Электронная Россия», в рамках которой воплощена в жизнь концепция электронного правительства. В 2008 г. утверждена стратегия развития информационного общества в РФ, в которой перед органами власти поставлены задачи по обеспечению высокого уровня доступности для населения информации и технологий, а также по совершенствованию системы государственных гарантий конституционных прав человека и гражданина в информационной сфере. Был принят Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». В 2008 г. принята Конвенция Совета Европы о доступе к официальным документам.

Перечень и качество официальной информации различны. Есть информация о принятых или планируемых решениях, а есть статистическая информация, которая служит источником и средством для анализа и выводов о качестве государственного управления и его влиянии на состояние гражданского общества. Любая попытка классифицировать и ограничить содержание статистической информации приводит к ущемлению права на информацию. В основном этим правом пользуются для того, чтобы провести расследования о наличии рисков для общественных интересов или о возможных злоупотреблениях в области государственного управления. Например, известны случаи истребования информации из государственного земельного кадастра об изменении категории сельскохозяйственных земель и передачи их в частные руки для строительства жилья (постановление ЕСПЧ «Австрийская ассоциация за сохранение, укрепление и создание экономически здоровой сельскохозяйственной и лесной собственности против Австрии»). В другом случае некоммерческая организация требовала от полиции предоставить информацию о назначении юридической помощи за счет государства для того, чтобы определить, насколько соблюдается равная нагрузка между адвокатами, осуществляющими такую помощь (постановление ЕСПЧ «Венгерский Хельсинкский комитет против Венгрии»).

Проблема с реализацией права на информацию заключается в том, кто имеет право на получение официальной информации, которая затрагивает не личные интересы отдельного лица, а общественные интересы, но раскрытие которой прямо не указано в законе. В развитых демократических государствах таким правом пользуются, например, журналисты или представители власти, которые осуществляют определённые формы государственного контроля (депутаты парламента, аудиторы органов финансового контроля). Например, Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации» в ст. 38 указывает, что граждане имеют право на оперативное получение через средства массовой информации достоверных сведений о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений, их должностных лиц. Государственные органы, органы местного самоуправления, организации, общественные объединения, их должностные лица предоставляют сведения о своей деятельности средствам массовой информации по запросам редакций, а также путём проведения пресс-конференций, рассылки справочных и статистических материалов и в иных формах. Предоставление такой информации по запросам редакций осуществляется в соответствии с законодательством РФ, регулирующим вопросы обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, в том числе к информации о деятельности судов в РФ. Если объём и содержание запрашиваемой информации также должны быть определены законом и, скорее всего, не могут выходить за его рамки, то такой подход, несомненно, ограничивает право на доступ к информации, приводит к ущемлению демократических ценностей и делает демократию менее эффективной. Ситуация усугубляется тем, что нормы законодательства, регулирующие право на информацию, разбросаны по разным нормативным актам и лишь фрагментарно регулируют соответствующие правоотношения и приводят к еще большей неопределённости механизмов обеспечения доступа к информации органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Недостаток регулирования может компенсироваться принципиальной открытостью органов власти, готовых к сотрудничеству с институтами гражданского общества на принципах доверия, взаимопонимания и делового партнерства. Вот как этот процесс описывает Конвенция Совета Европы о доступе к официальной информации: «Прозрачность государственных органов является одним из важнейших компонентов эффективного управления и показателем того, является ли общество подлинно демократическим и плюралистическим, исключающим вероятность любых форм коррупции, способным критиковать лиц, отвечающих за государственное управление, и открытым для осознанного участия граждан в решении вопросов, представляющих общественный интерес. Право доступа к официальным документам имеет важнейшее значение для саморазвития людей и осуществления основных прав человека. Оно укрепляет и легитимность государственных органов в глазах общественности, а также доверие к ним. Учитывая это, национальные правовые системы должны признавать и должным образом обеспечивать возможность осуществления права каждого на доступ к официальным документам, создаваемым государственными органами или имеющимся в их распоряжении».

Конвенция является примером документа, основанного на либеральных ценностях, призывающих к максимальной открытости государства. Конвенция предоставляет право доступа к официальным документам любому лицу, независимо от его мотивов и намерений. Особенно важным это право является для журналистов, поскольку даёт им необходимые инструменты для выполнения функции контроля за надлежащей работой государственных организаций (что является крайне важной функцией в демократическом обществе, полностью признанной в практике Европейского суда по правам человека). При этом Конвенция не проводит разграничений между журналистами и другими физическими лицами, например блогерами. Поэтому, согласно Конвенции, право доступа распространяется как на физических, так и на юридических лиц без какой-либо дискриминации, в том числе по признаку гражданства, и даже на иностранных граждан, проживающих за пределами территории государства, являющегося стороной Конвенции.

ЕСПЧ устанавливает более жесткие принципы получения информации в публичных интересах. В деле «Венгерский Хельсинкский комитет против Венгрии» (жалоба № 18030/11, постановление Большой палаты суда от 8 ноября 2016) Европейский суд пришел к выводу, что ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод не наделяет человека правом на доступ к находящейся в распоряжении государственных органов информации и не обязывает государство сообщать человеку эту информацию. Однако, как показывает вышеприведённый анализ, подобное право или обязанность может возникнуть, во‑первых, когда раскрытие информации осуществляется по решению суда, которое вступило в законную силу, а во‑вторых, когда доступ к информации имеет решающее значение для реализации человеком права свободно выражать своё мнение, в частности свободы получать и распространять информацию, а отказ её предоставить представляет собой вмешательство в осуществление этого права.

Суд определил критерии, которые необходимо учитывать для более точного определения сферы действия этого права:

• цель получения информации. Это необходимо для распространения идей по вопросам, имеющим важное общественное значение. То есть запрос информации должен быть охарактеризован как необходимый подготовительный этап деятельности (например, журналистов), направленный на сбор сведений для создания в будущем условий для общественного обсуждения важных политических проблем;

• характер запрашиваемой информации. Такая информация должна предположительно представлять общественный интерес. Общественный интерес распространяется на вопросы, затрагивающие общество в такой степени, что у него могут появиться правомерные основания интересоваться ими, вопросы, которые привлекают его внимание или сильно его беспокоят, особенно в силу того, что они отражаются на благосостоянии граждан или на жизни сообщества. Кроме того, данный интерес охватывает вопросы, способные привести к существенным разногласиям, которые касаются важных аспектов жизни общества, или проблемам в получении информации, в которой общество было бы заинтересовано. Общественный интерес нельзя сводить к желанию общества получать информацию о частной жизни других лиц или к желанию аудитории получать сенсационные сведения. Например, в деле Satakunnan Markkinapörssi Oy and Satamedia Oy v. Finland [GC] о публикации налоговых деклараций граждан Финляндии Европейский суд установил, что информация о личных доходах не представляет общественный интерес и является вмешательством в личную жизнь;

• конкретная роль лица, требующего информацию, в её получении и распространении в обществе. Европейский суд неоднократно признавал, что журналисты стоят на страже общественных интересов, а средства массовой информации играют жизненно важную роль в содействии и облегчении реализации обществом права получать и распространять информацию и идеи. Кроме того, функцию создания различных площадок для дискуссий в обществе может выполнять не только пресса, но и, например, неправительственные организации, чья деятельность является важнейшим элементом содержательного общественного обсуждения, привлекая внимание к вопросам, представляющим интерес для общества;

• готовность затребованной информации. Информация должна находиться в определённой степени готовности и не требовать от государства сбора каких-либо дополнительных данных. Проблемы с наличием такой информации не могут служить основанием для отказа, если они вызваны практикой самого органа власти.