Монито́ринг правопримене́ния в Росси́йской Федера́ции (правовой мониторинг), научно и методологически обоснованная система комплексной оценки правоприменительной деятельности органов власти (см. статьи Государственный орган, Орган государственного управления) и должностных лиц, содержания и формы, принимаемых ими правоприменительных и интерпретационных актов, оценки выполнения решений Конституционного Суда РФ и постановлений Европейского суда по правам человека, в связи с которыми необходимо принятие, изменение или признание утратившими силу нормативных правовых актов России. Применяется на постоянной основе посредством получения различных видов информации, наблюдения, анализа, контроля и прогноза, выполняемых с целью создания эффективного механизма правового регулирования общественных отношений.

В современных условиях правовой мониторинг играет особую роль в совершенствовании законодательства и правоприменительной практики. Однако до 2006 г. не было проведено ни одного монографического исследования, посвящённого данной проблематике.

Позиции учёных относительно мониторинга как общенаучного понятия и появление его в различных областях общественной деятельности (почвоведение, экология, педагогика и т. д.) подробно были исследованы И. В. Жужговым в первой кандидатской диссертации, посвящённой мониторингу права, где он указал, что мониторинг – это «система теоретических и эмпирических методов познания, образованная в результате слияния различных методологических концепций, применение которой возможно при исследовании различных объектов, независимо от предметного содержания, на всех этапах получения нового знания» (Жужгов. 2006. С. 48).

Идеологические основы правового мониторинга уходят в 1980–1990-е гг. 20 в., когда во Всесоюзном научно-исследовательском институте советского законодательства учёные [профессор И. Л. Бачило (Институт государства и права РАН) и профессор Ю. А. Тихомиров (Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ)] занимались исследованием различных проблем социологии права. Тогда же рассматривались важные вопросы, связанные с «эффективностью законодательства», что в общем было схоже с современным пониманием правового мониторинга. Существенный вклад в исследование данного вопроса был внесён В. П. Казимирчуком, И. С. Самощенко, В. И. Никитинским, А. Б. Венгеровым, В. В. Глазыриным, В. Н. Кудрявцевым, А. С. Пиголкиным, В. В. Лапаевой и др.

При наличии определённой схожести отдельных аспектов, правовой мониторинг следует рассматривать именно как феномен, получивший своё развитие в настоящее время. У учёных-юристов, исследующих проблемы правового мониторинга (теоретиков права, конституционалистов, административистов, представителей информационного права и др.), поначалу не было единства в понимании данного понятия. Так, например, в начале 21 в. в науке преобладал «узкий» подход к пониманию правового мониторинга, согласно которому в него включали осуществление только функций наблюдения и анализа за правовыми нормами и явлениями, которые предшествовали подготовке заключений на проекты нормативных правовых актов.

В результате проведения современных исследований и осмысления их результатов научная общественность преодолела стереотип «узкого» понимания правового мониторинга. Так, в первой отечественной монографии, посвящённой правовому мониторингу, было предложено следующее понятие: «Мониторинг нормативных актов – это научно и методически обоснованная система комплексной оценки содержания и формы нормативных актов, осуществляемой на плановой основе посредством получения различных видов информации, наблюдения, анализа, контроля и прогноза, выполняемых с целью создания качественной и эффективной системы нормативных правовых актов» (Арзамасов. 2009. С. 23).

Отечественными учёными уже накоплен богатый опыт как эмпирических, так и теоретических знаний в области различных видов правового мониторинга, особенно его классификации. В связи с этим правовой мониторинг можно классифицировать по отраслевой типизации и по субъектному составу, где он подразделяется на официальный и общественный (субъектами которого выступают общественные и торгово-промышленные палаты, правозащитные организации и т. д.).

 «По характеру реализации результатов мониторинга следует выделить: обязательный, результаты которого имеют обязательный характер (например, заключение о регистрации ведомственного нормативного правового акта Министерством юстиции Российской Федерации) и их реализация обязательна и подконтрольна; и рекомендательный, результаты которого имеют только рекомендательный характер (например, заключения членов экспертных советов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации») (Арзамасов. 2013. С. 6).

Накопленный в России как теоретический, так и практический опыт по осуществлению правового мониторинга успешно внедряется в механизм правового регулирования стран Содружества Независимых Государств (Республика Беларусь, Республика Казахстан и др.).

Здесь следует подчеркнуть, что термин «правовой мониторинг» ввели российские учёные, поскольку на Западе его не применяли, т. к. там использовались термины «оценка законов» и «оценка регуляторного воздействия», несмотря на то что этимологически термин «мониторинг» имеет английские происхождение. О данном юридическом термине в западных странах стало известно только в 2009 г., когда перевод доклада Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации» за 2008 г. был привезён профессором С. В. Бошно в библиотеку Конгресса США.

Идея о создании теоретической и методологической основы правового мониторинга была взята на вооружение Г. Э. Бурбулисом, который в 2002 г. возглавил Комиссию Совета Федерации по методологии реализации конституционных полномочий Советом Федерации. Сотрудники Аппарата и Экспертного совета данной комиссии стали разрабатывать в основном теоретические проблемы правового мониторинга, отражавшиеся в коллективном труде Совета Федерации – ежегодных докладах «О состоянии законодательства в Российской Федерации». Данные доклады каждый год озвучивались на конференциях, посвящённых правовому мониторингу. Практически весь Аппарат Совета Федерации Федерального Собрания РФ принимал участие в подготовке данных докладов. Активно включились в эту работу и региональные законодатели и учёные (Т. Д. Зражевская, С. В. Землюков и др.). Более того, при непосредственном содействии Совета Федерации было создано более 20 региональных Центров правового мониторинга. Во многих субъектах Федерации по аналогии с Советом Федерации стали готовить аналитические доклады о состоянии законодательства. В дальнейшем на базе Комиссии Совета Федерации по методологии реализации конституционных полномочий Советом Федерации был создан Центр мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центр мониторинга права) при Совете Федерации, где действовал экспертный совет.

Указ Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» изменил подходы к законотворческому процессу: был установлен единый правовой механизм, позволяющий осуществлять мониторинг правоприменения и реализовывать его результаты в законотворческой деятельности, а также правоприменительными органами. В соответствии с данным указом на Минюст России были возложены функции по координации и методическому обеспечению деятельности по мониторингу правоприменения.

В целях реализации норм этого указа Правительством РФ было принято постановление от 19 августа 2011 г. № 694, которым утверждалась методика осуществления мониторинга правоприменения, и распоряжение от 19 августа 2011 г. № 1471-р, в соответствии с которым стали утверждаться ежегодные планы мониторинга правоприменения в РФ.

На сегодняшний день в большинстве субъектов РФ приняты акты, определяющие организационные основы проведения мониторинга правоприменения, его цели и задачи, порядок сбора информации и сроки её представления, а также орган, ответственный за обобщение его результатов. Во многих регионах положения об исполнительных органах государственной власти дополнены нормами о проведении мониторинга правоприменения.

В связи с этим в адрес федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ направлялись методические письма об организации деятельности по мониторингу, в которых предложено представлять результаты правового мониторинга, осуществлённого в инициативном порядке; кроме этого, была направлена методика мониторинга правоприменения законодательства о противодействии коррупции.

На сегодняшний день в научный оборот также вошло понятие «антикоррупционный мониторинг» (Arzamasov. 2014. P. 335–344). Законодатели более 10 субъектов Федерации в своих нормативных правовых актах закрепили понятие «антикоррупционного мониторинга» [например, в Законе Калужской области от 27 апреля 2007 № 305-ОЗ «О противодействии коррупции в Калужской области» антикоррупционный мониторинг рассматривается как наблюдение, анализ, оценка и прогноз коррупциогенных факторов, а также эффективности мер по противодействию коррупции (абзац 1 ст. 1)].

В соответствии с п. 3 Указа Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» Правительство РФ стало ежегодно утверждать планы мониторинга правоприменения, а также при непосредственном участии Минюста России ежегодно готовило и представляло Президенту РФ доклады о результатах мониторинга правоприменения в РФ. Такие доклады отражали основные результаты правового мониторинга по вопросам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах; в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также противодействия их незаконному обороту; обеспечения населения лекарственными средствами и медицинскими изделиями; оказания медицинской помощи различным категориям граждан по вопросам охраны и защиты семьи и детства; государственного регулирования деятельности по организации и проведению азартных игр; таможенного регулирования и т. д. В докладах также содержались результаты мониторинга правоприменения в целях выполнения решений Конституционного Суда РФ и постановлений Европейского суда по правам человека, в связи с которыми необходимо принятие, изменение или признание утратившими силу (отмена) законодательных и иных нормативных правовых актов РФ.

Минюст России ежеквартально информирует о результатах мониторинга Конституционный Суд РФ, Администрацию Президента РФ, аппараты Правительства РФ, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, полномочного представителя Президента РФ в Конституционном Суде РФ.

Большинство федеральных органов исполнительной власти и более 90 % органов государственной власти субъектов РФ приняли правовые акты, обеспечивающие проведение мониторинга правоприменения на постоянной и плановой основе. В мониторинге правоприменения также активно участвуют институты гражданского общества. Для получения информации о правоприменении и обсуждения результатов его мониторинга созданы экспертные советы и иные научно-консультативные и совещательные органы, заключены соглашения о взаимодействии в сфере мониторинга правоприменения, проводятся публичные обсуждения предлагаемых изменений законодательства РФ.

Согласно положениям Доклада о результатах мониторинга правоприменения в РФ за 2019 г. «с 1 января 1992 г. по 24 августа 2020 г. Конституционный Cуд Российской Федерации принял 276 постановлений (в том числе в 2019 году – 18 постановлений, за истекший период 2020 года – также 18 постановлений), требующих исполнения, – о признании нормативного акта не соответствующим Конституции Российской Федерации (полностью или частично) либо о признании нормативного акта (либо отдельных его положений) соответствующим Конституции Российской Федерации, но при этом из данного Конституционным Судом Российской Федерации истолкования вытекает необходимость устранить пробелы или противоречия в правовом регулировании» (Доклад о результатах мониторинга правоприменения в России за 2019 год).

Однако самое важное условие для создания системы правового мониторинга – применение комплексного подхода для решения данной проблемы, который заключается не только в использовании всего набора инструментов правового мониторинга, но и в консолидации политических, организационных, экономических, методических, образовательных и других мер.

В условиях правовой конвергенции уместным будет обращение к зарубежному опыту. В частности, в сфере прогнозирования действия нормативных правовых актов важная роль сейчас отводится оценке регулирующего воздействия (ОРВ). Значительную лепту в разработку концепции ОРВ внесли учёные Гамбургского университета Германии (Folgenabschätzung im Arbeitsrecht ... 2007).

На сегодняшний день как на федеральном, так и региональном уровне в России уже накоплен положительный опыт проведения ОРВ.