Режи́м чрезвыча́йной ситуа́ции, регламентированный нормами административного права порядок функционирования и взаимодействия единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций для защиты граждан, организаций и окружающей среды при возникновении и ликвидации чрезвычайной ситуации.

Понятие режима чрезвычайной ситуации

Режим чрезвычайной ситуации является одним из видов административно-правовых режимов, применяемых при возникновении угрозы безопасности личности, общества и государства. Определение режима чрезвычайной ситуации в законодательстве не содержится. Однако Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (Закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций») определяет чрезвычайную ситуацию как «обстановку на определённой территории, сложившуюся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей» (ст. 1).

Для преодоления негативных последствий чрезвычайной ситуации и её устранения требуется принятие мер, соответствующих её специфике и тяжести причинённого вреда. Такие меры реализуются лишь в обстановке экстраординарного характера и не применяются в рамках повседневного государственного управления, что позволяет говорить о наличии особого административно-правового режима чрезвычайной ситуации.

Цель и порядок введения режима чрезвычайной ситуации

Целью введения указанного режима является устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, ликвидация последствий чрезвычайной ситуации и предотвращение угрозы безопасности личности, общества и государства.

Порядок введения режима чрезвычайной ситуации базируется на нормативных правовых актах, которые определяют порядок взаимодействия как органов управления, так и иных субъектов в рамках предотвращения и ликвидации чрезвычайной ситуации. Кроме Закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций», к ним относится Федеральный закон от 22 августа 1995 г. № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей», иные законы и подзаконные акты – в частности, Указ Президента РФ от 13 ноября 2012 г. № 1522 «О создании комплексной системы экстренного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций», постановления Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций», от 21 мая 2007 г. № 304 «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», от 17 мая 2011 г. № 376 «О чрезвычайных ситуациях в лесах, возникших вследствие лесных пожаров». В субъектах РФ приняты специальные законы – например, Закон Санкт-Петербурга от 20 октября 2005 г. № 514-76 «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Санкт-Петербурге». В муниципальных образованиях принимаются соответствующие правовые акты на основании Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который закрепляет в качестве вопросов местного значения городского поселения, городского округа и муниципального района организацию и осуществление мероприятий по защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Введение режима чрезвычайной ситуации в отдельных регионах является распространённой практикой при стихийных бедствиях, пожарах, наводнениях. На всей территории РФ режим чрезвычайной ситуации не вводился. Вместе с тем в соответствии с Федеральным законом от 1 апреля 2020 г. № 98-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» Правительство РФ наделено дополнительными полномочиями по его введению на всей территории РФ либо на её части в случае угрозы возникновения и/или возникновения чрезвычайной ситуации федерального или межрегионального характера. К причинам возникновения чрезвычайной ситуации также отнесено распространение заболевания, представляющего опасность для окружающих.

Режим чрезвычайной ситуации должен вводиться на основании нормативного правового акта, который содержит сведения об обстоятельствах, послуживших основанием для его введения, а также определяет границы территории, на которой может возникнуть чрезвычайная ситуация, или границы зоны чрезвычайной ситуации; определяет силы и средства, привлекаемые к проведению мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайной ситуации; закрепляет перечень мер по обеспечению защиты населения от чрезвычайной ситуации или организации работ по её ликвидации; определяет перечень должностных лиц, ответственных за осуществление мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайной ситуации.

Элементами административно-правового режима чрезвычайной ситуации являются компетентные субъекты, обеспечивающие его функционирование, общественные отношения, находящиеся под его воздействием, а также права, обязанности и ответственность лиц, на которых возложена обязанность по соблюдению режима, и меры административного принуждения, обеспечивающие его соблюдение.

Государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций

Для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций действуют органы управления и силы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Согласно постановлению Правительства РФ «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» (РСЧС), такая система состоит из федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (п. 2). На каждом уровне РСЧС создаются координационные органы, постоянно действующие органы управления, органы повседневного управления, силы и средства, резервы финансовых и материальных ресурсов, системы связи и оповещения органов управления и сил РСЧС и системы информирования населения о чрезвычайных ситуациях.

Деление системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на различные уровни также существует в зарубежных государствах. В ведении Министерства внутренней безопасности США находится Федеральное агентство по управлению в чрезвычайных ситуациях, которое организует мероприятия по ликвидации последствий катастроф, координирует деятельность федеральных и муниципальных органов. Акт «Национальная система реагирования» (National Response Framework, 2008) определяет полномочия в сфере предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций всех уровней государственного управления, а также права и обязанности организаций. Для ликвидации последствий чрезвычайной ситуации муниципалитеты имеют право использовать подразделения полиции, пожарных, службы спасения, медицинские учреждения. Глава округа несёт ответственность за обеспечение безопасности в зоне чрезвычайной ситуации. Непосредственное осуществление полномочий по текущему руководству и контролю осуществления программ и мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайной ситуации возложено на начальника управления по чрезвычайной ситуации на местном уровне. Обязанность по обеспечению безопасности сотрудников в зоне чрезвычайной ситуации возложена на предприятия и организации.

Британский Закон о гражданских непредвиденных обстоятельствах (Civil Contingencies Act. 2004) закрепляет за органами государственного управления полномочия по введению чрезвычайной ситуации. При этом местные органы власти обязаны оценивать риск возникновения чрезвычайных ситуаций, планировать их и осуществлять мероприятия в связи с ними.

В рамках действия режима чрезвычайной ситуации компетентные субъекты обладают полномочиями проводить мероприятия по защите населения и территорий. Они организуют работу по ликвидации такой ситуации и поддержанию общественного порядка. При этом осуществляются аварийно-спасательные работы на объектах и территориях организаций, находящихся в зоне чрезвычайной ситуации. К таким работам в добровольном порядке может привлекаться население, а также отдельные граждане. Применяются иные меры, направленные на создание необходимых условий для предупреждения и ликвидации чрезвычайной ситуации и минимизации её негативного воздействия.

В условиях чрезвычайного положения допускается применение мер административного принуждения. Так, в целях обеспечения безопасности граждан и проведения аварийно-спасательных работ применяется ограничение доступа людей в зону чрезвычайной ситуации. При необходимости применяется остановка деятельности организаций, находящихся в зоне чрезвычайной ситуации, если существует угроза безопасности жизнедеятельности работников данной организации и иных граждан, находящихся на её территории. В порядке, установленном законодательством, могут быть использованы средства связи и оповещения, транспортные средства и иное имущество организаций, находящихся в зоне чрезвычайной ситуации.

Чрезвычайное законодательство РФ

Что касается чрезвычайного законодательства России, то следует отметить, что поскольку меры, принимаемые в рамках режима чрезвычайной ситуации, затрагивают права и интересы граждан и организаций, то требуется надлежащее правовое регулирование оснований введения такого режима. Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» должен предусмотреть определение понятий «авария», «опасное природное явление», «катастрофа», «распространение заболевания, представляющего опасность для окружающих», «стихийное или иное бедствие» и прочих. В зависимости от данных оснований также необходимо разграничить и конкретизировать меры принуждения и полномочия руководителей в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.